石少華

(國務(wù)院安委會專家咨詢委，北京 100713)

1 大力推進(jìn)依法治理

《意見》按照依法治國的總體要求，從健全法律法規(guī)體系、完善標(biāo)準(zhǔn)體系、嚴(yán)格安全準(zhǔn)入制度、規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法行為、完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制、健全監(jiān)管執(zhí)法保障體系、完善事故調(diào)查處理機(jī)制等7個(gè)方面將安全生產(chǎn)納入法治化軌道，保證執(zhí)法嚴(yán)明、依法依規(guī)、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、違法必糾、執(zhí)法必嚴(yán)。

(1) 健全法律法規(guī)體系。安全生產(chǎn)涉及眾多行業(yè)領(lǐng)域，存在著相關(guān)法律法規(guī)不配套、內(nèi)容不一致，甚至缺失和相互抵觸等問題。為此，《意見》提出建立健全安全生產(chǎn)法律法規(guī)立、改、廢、釋工作協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)涉及安全生產(chǎn)相關(guān)法規(guī)一致性審查。針對安全生產(chǎn)領(lǐng)域的嚴(yán)重違法行為，只有導(dǎo)致嚴(yán)重后果的行為才能追究刑事責(zé)任。法律威懾力不足的問題，借鑒“醉駕入刑”的立法思路，《意見》提出研究修改刑法有關(guān)條款，將生產(chǎn)經(jīng)營過程中極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為列入刑法調(diào)整的范圍。此外，《意見》還提出設(shè)區(qū)的市根據(jù)立法法的立法精神，加強(qiáng)安全生產(chǎn)地方性法規(guī)建設(shè)，解決區(qū)域性安全生產(chǎn)突出問題。同時(shí)，還要重視和做好安全生產(chǎn)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳和教育培訓(xùn)，牢固樹立政府依法監(jiān)管、企業(yè)依法管理、公民依法監(jiān)督的法制觀念。

(2) 完善標(biāo)準(zhǔn)體系?！兑庖姟诽岢鲇蓢鴦?wù)院安全監(jiān)管部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營單位職業(yè)病危害預(yù)防治理標(biāo)準(zhǔn)制定發(fā)布工作。為了簡化程序、提高效率，防止標(biāo)準(zhǔn)之間相互矛盾，《意見》提出由國家安全監(jiān)管總局統(tǒng)籌提出安全生產(chǎn)強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)計(jì)劃，有關(guān)部門按照職責(zé)分工，組織起草、審查、實(shí)施和監(jiān)督執(zhí)行，國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門負(fù)責(zé)及時(shí)立項(xiàng)編號、對外通報(bào)和批準(zhǔn)并發(fā)布。

(3) 嚴(yán)格安全準(zhǔn)入制度。按照簡政放權(quán)的要求，要科學(xué)設(shè)置安全生產(chǎn)行政許可事項(xiàng)和辦理程序，做到既加強(qiáng)監(jiān)管，又方便企業(yè)和群眾辦事；特別是要汲取一些事故的深刻教訓(xùn)，慎重對待取消或下放的有關(guān)許可項(xiàng)目。為此，《意見》強(qiáng)調(diào)，一方面對與人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全直接相關(guān)的安全生產(chǎn)許可項(xiàng)目要依法嚴(yán)格管理，不能降低“門檻”；另一方面，對確定取消、下放、移交的要加強(qiáng)事中事后安全監(jiān)管，確保標(biāo)準(zhǔn)不降低、管理不放松。

(4) 規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法行為?！兑庖姟芬笸晟票O(jiān)管執(zhí)法制度，加強(qiáng)對每個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的監(jiān)督和管理。為防止安全生產(chǎn)領(lǐng)域有案不移、移交不接和以罰代刑、降格處理的問題，《意見》提出建立健全安全生產(chǎn)行政執(zhí)法和刑事司法銜接制度，對違法行為當(dāng)事人拒不執(zhí)行安全生產(chǎn)行政執(zhí)法決定的依法強(qiáng)制執(zhí)行。研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度，對涉及公眾利益的安全生產(chǎn)問題，可分別由社會組織和檢察機(jī)關(guān)提起民事公益和行政公益訴訟。

(5) 完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。《意見》明確了人大、政協(xié)的相關(guān)職責(zé)，充分發(fā)揮其檢查監(jiān)督作用。尤其要求建立執(zhí)法行為審議和重大行政執(zhí)法決策機(jī)制，健全領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，完善安全生產(chǎn)執(zhí)法糾錯(cuò)和執(zhí)法信息公開制度，從而真正把安全監(jiān)管權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

(6) 健全監(jiān)管執(zhí)法保障體系?！兑庖姟诽岢鼋踩O(jiān)管執(zhí)法裝備、車輛、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)?！兑庖姟诽岢鼋踩a(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員依法履行法定職責(zé)制度，與權(quán)力和責(zé)任清單相銜接，激勵(lì)監(jiān)管執(zhí)法人員忠于職守、履職盡責(zé)。為提高執(zhí)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，《意見》提出統(tǒng)一安全生產(chǎn)執(zhí)法標(biāo)志標(biāo)識和制式服裝。

(7) 完善事故調(diào)查處理機(jī)制?！兑庖姟诽岢鐾晟粕a(chǎn)安全事故調(diào)查組組長負(fù)責(zé)制，所有事故調(diào)查報(bào)告要設(shè)立技術(shù)和管理問題專篇，建立事故暴露問題整改督辦制度。在事故結(jié)案后1年內(nèi)，及時(shí)組織開展評估，并向社會公開，對履職不力、整改措施不落實(shí)的，要依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。

2 建立安全預(yù)防控制體系

《意見》堅(jiān)持“安全第一，預(yù)防為主，綜合治理”方針，從加強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)管控、強(qiáng)化企業(yè)預(yù)防措施、建立隱患治理監(jiān)督機(jī)制、增強(qiáng)城市運(yùn)行安全保障、加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域工程治理、建立完善職業(yè)病防治體系等6個(gè)方面構(gòu)建安全預(yù)防控制體系，嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)演變、隱患升級導(dǎo)致事故發(fā)生。

(1) 加強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)管控。一些重特大事故在項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)初期把關(guān)不嚴(yán)、風(fēng)險(xiǎn)評估識別預(yù)測不力，為安全生產(chǎn)埋下隱患。對此，《意見》要求建立完善安全風(fēng)險(xiǎn)評估與論證機(jī)制，高危項(xiàng)目審批必須把安全生產(chǎn)作為前置條件，規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理必須以安全為前提，實(shí)行重大安全風(fēng)險(xiǎn)“一票否決”。同時(shí)，要加強(qiáng)新材料、新工藝、新業(yè)態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)評估和管控，推動高危產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，建立完善重大安全風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制和重大危險(xiǎn)源信息管理體系，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警控制。

(2) 強(qiáng)化企業(yè)預(yù)防措施。安全預(yù)防工作重點(diǎn)在企業(yè)，落實(shí)到現(xiàn)場關(guān)鍵是要針對高危工藝、設(shè)備、物品、場所和崗位，詳細(xì)制定并嚴(yán)格落實(shí)安全規(guī)程，加強(qiáng)危害辨識和風(fēng)險(xiǎn)評估管控。同時(shí)，《意見》規(guī)定企業(yè)要建立健全隱患排查治理制度、重大隱患治理情況向負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)部門和企業(yè)職代會“雙報(bào)告”制度，確保重大隱患治理到位?！兑庖姟愤€強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行安全生產(chǎn)和職業(yè)健康“三同時(shí)”制度，大力推進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；開展經(jīng)常性的應(yīng)急演練和人員避險(xiǎn)自救培訓(xùn)，避免盲目施救，造成人員傷亡。

(3) 建立隱患治理監(jiān)督機(jī)制?！兑庖姟分攸c(diǎn)對政府及負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門提出要求，要求建立與企業(yè)隱患排查治理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的信息平臺，完善線上線下配套監(jiān)管制度。尤其強(qiáng)調(diào)對重大隱患整改不到位的企業(yè)依法采取停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止供電和查封扣押等強(qiáng)制措施，按規(guī)定給予上限經(jīng)濟(jì)處罰，對構(gòu)成犯罪的要移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。同時(shí)，規(guī)定要嚴(yán)格重大隱患掛牌督辦制度，對整改和督辦不力的納入政府核查問責(zé)范圍，促進(jìn)整改措施落實(shí)到位，切實(shí)做到防患于未然。

(4) 增強(qiáng)城市運(yùn)行安全保障。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，我國城市化進(jìn)程明顯加快，人口、功能和規(guī)模急劇擴(kuò)張，管理日益復(fù)雜，城市運(yùn)行存在諸多安全風(fēng)險(xiǎn)，一些城市甚至特大城市發(fā)生的重特大生產(chǎn)安全事故，嚴(yán)重危害公共安全。為此，《意見》提出定期排查區(qū)域內(nèi)安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、危險(xiǎn)源，落實(shí)管控措施，推進(jìn)安全發(fā)展示范城市建設(shè)，提高基礎(chǔ)設(shè)施配置安全標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)重點(diǎn)設(shè)施的檢測維護(hù)和人員密集場所安全監(jiān)管，強(qiáng)化相關(guān)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，嚴(yán)防自然災(zāi)害引發(fā)事故等要求。

(5) 加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域工程治理。加強(qiáng)安全防護(hù)工程建設(shè)是有效遏制事故發(fā)生的重要基礎(chǔ)?！兑庖姟穼ΦV山、危險(xiǎn)化學(xué)品、道路交通等行業(yè)領(lǐng)域安全防范工程作出部署安排。針對裝備落后、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)低的問題，《意見》提出完善長途客運(yùn)車輛、旅游客車、危險(xiǎn)物品運(yùn)輸車輛和船舶生產(chǎn)制造標(biāo)準(zhǔn)，提高安全性能，從源頭上消除事故隱患。

(6) 建立完善職業(yè)病防治體系。一些行業(yè)領(lǐng)域職業(yè)病危害較為嚴(yán)重，呈高發(fā)多發(fā)態(tài)勢，嚴(yán)重威脅勞動者身體健康和生命安全。為此，《意見》要求各級人民政府將職業(yè)病防治納入民生工程及安全生產(chǎn)工作考核體系，加快職業(yè)病危害嚴(yán)重企業(yè)技術(shù)改造、轉(zhuǎn)型升級和淘汰退出；健全職業(yè)健康監(jiān)管支撐保障體系，加強(qiáng)職業(yè)健康技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、職業(yè)病診斷鑒定機(jī)構(gòu)和職業(yè)健康體檢機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化職業(yè)病危害基礎(chǔ)研究、預(yù)防控制、診斷鑒定、綜合治療能力。要加強(qiáng)職業(yè)健康監(jiān)管執(zhí)法，督促企業(yè)落實(shí)職業(yè)病防治主體責(zé)任。針對職業(yè)病患者保障待遇落實(shí)不到位、救助水平低的問題，《意見》提出，健全完善相關(guān)規(guī)定，擴(kuò)大職業(yè)病患者救治范圍，將職業(yè)病失能人員納入社會保障范圍，對符合條件的職業(yè)病患者落實(shí)醫(yī)療和生活救助措施。

3 加強(qiáng)安全基礎(chǔ)保障能力建設(shè)

《意見》從完善安全投入長效機(jī)制、建立安全科技支撐體系、健全社會化服務(wù)體系、發(fā)揮市場機(jī)制推動作用、健全安全宣傳教育體系等5個(gè)方面，夯實(shí)安全基礎(chǔ)，推進(jìn)社會共治。

(1) 完善安全投入長效機(jī)制?！兑庖姟窂恼?、企業(yè)、社會3個(gè)層面提出要求，切實(shí)做到“投入增、優(yōu)惠實(shí)、監(jiān)管嚴(yán)、引導(dǎo)好”。要求各級政府加強(qiáng)安全生產(chǎn)預(yù)防及應(yīng)急相關(guān)資金使用管理，加大安全生產(chǎn)與職業(yè)健康投入。加強(qiáng)安全生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)政策研究，完善安全生產(chǎn)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄。針對一些企業(yè)未按規(guī)定足額提取安全生產(chǎn)費(fèi)用或挪作他用，影響正常的安全生產(chǎn)投入問題，《意見》提出落實(shí)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用制度，建立企業(yè)增加安全投入的激勵(lì)約束機(jī)制。同時(shí)要求健全投融資服務(wù)體系，引導(dǎo)企業(yè)集聚發(fā)展安全產(chǎn)業(yè)。

(2) 建立安全科技支撐體系?！兑庖姟窂目萍紡?qiáng)安的戰(zhàn)略高度，提出統(tǒng)籌支持安全生產(chǎn)和職業(yè)健康領(lǐng)域科研項(xiàng)目，推動研發(fā)基地和博士后科研工作站建設(shè)，開展事故預(yù)防理論研究和關(guān)鍵技術(shù)裝備研發(fā)，加快成果轉(zhuǎn)化和推廣應(yīng)用。針對高危企業(yè)技術(shù)裝備落后，信息化、智能化水平不高等問題，《意見》提出推動工業(yè)機(jī)器人、智能裝備在危險(xiǎn)工序和環(huán)節(jié)的應(yīng)用，構(gòu)建安全生產(chǎn)與職業(yè)健康信息化全國“一張網(wǎng)”，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展安全生產(chǎn)規(guī)律性、關(guān)聯(lián)性特征分析，提高安全生產(chǎn)決策科學(xué)化水平。

(3) 健全社會化服務(wù)體系。針對目前安全生產(chǎn)社會化服務(wù)體系不健全，專業(yè)技術(shù)力量不足，社會誠信度低等問題?！兑庖姟诽岢觯瑢踩a(chǎn)專業(yè)技術(shù)服務(wù)納入現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，建立政府購買安全生產(chǎn)服務(wù)制度，支持發(fā)展安全生產(chǎn)專業(yè)化行業(yè)組織，強(qiáng)化行業(yè)自律。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》要求，同時(shí)考慮到目前安全生產(chǎn)和職業(yè)健康技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)市場發(fā)育不完善的情況，《意見》提出改革完善資質(zhì)管理辦法，建立公示制度和由第三方實(shí)施的信用評定制度。進(jìn)一步完善注冊安全工程師制度，充分發(fā)揮注冊安全工程師的技術(shù)支撐作用。針對大量中小企業(yè)缺乏安全技術(shù)管理人員，安全基礎(chǔ)薄弱的問題，《意見》在總結(jié)提煉一些地方和企業(yè)有效做法的基礎(chǔ)上，提出鼓勵(lì)中小企業(yè)與社會化專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)或同類企業(yè)簽訂服務(wù)協(xié)議，量身定做訂單式、協(xié)作式服務(wù)。

(4) 發(fā)揮市場機(jī)制推動作用?！兑庖姟诽岢鋈∠踩a(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度，建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度，并在礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、交通運(yùn)輸、建筑施工、民用爆炸物品、金屬冶煉、漁業(yè)生產(chǎn)等高危行業(yè)領(lǐng)域強(qiáng)制推行，充分發(fā)揮保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與風(fēng)險(xiǎn)管控和事故預(yù)防的作用。同時(shí)對完善工傷保險(xiǎn)制度，加快制定實(shí)施工傷預(yù)防費(fèi)用的提取比例、使用和管理具體辦法提出明確要求。為強(qiáng)化對企業(yè)依法依規(guī)安全生產(chǎn)經(jīng)營的激勵(lì)約束，《意見》提出推進(jìn)安全生產(chǎn)誠信體系建設(shè)，完善企業(yè)安全生產(chǎn)不良記錄“黑名單”制度，建立失信懲戒和守信激勵(lì)機(jī)制。

(5) 健全安全宣傳教育體系。針對我國公民和從業(yè)人員安全素質(zhì)整體不高的問題，《意見》明確把安全知識普及納入國民教育，建立完善中小學(xué)安全教育和高危行業(yè)職業(yè)安全教育體系，把安全生產(chǎn)納入農(nóng)民工技能培訓(xùn)內(nèi)容，嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)安全教育培訓(xùn)制度?！兑庖姟愤€對推進(jìn)安全文化建設(shè)，加強(qiáng)警示教育提出要求，進(jìn)一步強(qiáng)化全民安全意識和法治意識。同時(shí)，要求發(fā)揮群團(tuán)組織作用，加強(qiáng)公益宣傳和輿論監(jiān)督，完善舉報(bào)投訴機(jī)制，鼓勵(lì)志愿服務(wù)和慈善事業(yè)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)國際交流合作，學(xué)習(xí)借鑒國外安全生產(chǎn)與職業(yè)健康先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。