楊云芬, 馮 偉, 趙永軍, 第寶鋒, 馬昌臣

(1.四川大學(xué) 建筑與環(huán)境學(xué)院, 成都610065; 2.水利部 水土保持監(jiān)測中心, 北京100053; 3.浙江省水利河口研究院, 杭州310020)

脆弱的生態(tài)環(huán)境與貧困之間存在緊密的相關(guān)性。在偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，人們對自然資源的依賴性強(qiáng)，過度開發(fā)自然資源易造成環(huán)境退化，環(huán)境退化又可能反過來加速貧困[1-4]?，F(xiàn)有關(guān)水土流失與貧困關(guān)系的諸多研究也表明水土流失嚴(yán)重地區(qū)和貧困人口分布區(qū)具有地理耦合性，水土流失是偏遠(yuǎn)山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要制約因素[5-7]。國家水土保持重點建設(shè)工程(簡稱“革命老區(qū)”工程)主要是對水土流失嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的老、少、邊、窮地區(qū)有計劃、有步驟開展集中連片治理，將改善生態(tài)環(huán)境與促進(jìn)群眾脫貧致富相結(jié)合的水土流失綜合治理工程。開展“革命老區(qū)”工程實施效果綜合評價分析，對于支撐項目決策，優(yōu)化工程布局，完善措施體系，促進(jìn)工程建設(shè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展具有現(xiàn)實意義。當(dāng)前，關(guān)于“革命老區(qū)”工程實施效果的研究，多以流域或單個項目為研究對象，從不同地區(qū)工程實施的成效和經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)分析[8-11]，且偏重于定性分析，或單指標(biāo)定量描述，缺乏綜合性的和全國性的分析評價。

本研究基于2011—2015年全國各有關(guān)省區(qū)“革命老區(qū)”工程實施情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)(截至2016年6月)，從項目工程管理、建設(shè)任務(wù)及質(zhì)量、實施效益出發(fā)，建立綜合評估指標(biāo)體系，利用層次分析—灰色關(guān)聯(lián)法，以省為單位、以項目為單元，對全國“革命老區(qū)”工程實施效果開展綜合評價。結(jié)合典型項目區(qū)現(xiàn)場調(diào)研，總結(jié)工程建設(shè)與項目區(qū)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗與存在問題，以期為加強(qiáng)水土保持生態(tài)建設(shè)工程管理，進(jìn)一步推進(jìn)山丘區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供參考。

1　工程概況與數(shù)據(jù)來源

1.1　工程概況

水土流失、生態(tài)環(huán)境脆弱是革命老區(qū)和少數(shù)民族偏遠(yuǎn)地區(qū)落后的重要根源。1983年起，國家開始在以陜北、贛南、太行山等革命老區(qū)為主的地區(qū)開展水土保持重點工程建設(shè)。在連續(xù)實施4期工程基礎(chǔ)上，2010年水利部編制了《革命老區(qū)水土保持重點建設(shè)工程規(guī)劃(2011—2020)》，規(guī)劃范圍包括了太行山、沂蒙山、大別山、井岡山、遵義、洪湖、百色、瓊涯、陜甘寧、晉綏、鄂豫陜、東北抗聯(lián)區(qū)等12個革命片區(qū)，涉及北京、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、寧夏20個省區(qū)的491個縣，規(guī)劃治理水土流失面積13.1萬km2。從國家土壤侵蝕二級分區(qū)看，項目區(qū)涉及西北黃土高原區(qū)、西南土石山區(qū)、南方紅壤區(qū)、北方土石山區(qū)、東北黑土區(qū)5個水土流失類型區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，2011—2015年，工程累計安排投資110.7億元，其中中央投資78億元，地方投資32.7億元，治理水土流失面積2.7萬km2。

1.2　數(shù)據(jù)來源

本研究收集了工程區(qū)20個省區(qū)2011—2015年“革命老區(qū)”工程的工程管理、建設(shè)任務(wù)完成、實施效益等方面的資料。數(shù)據(jù)獲取方式主要包括各省區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)收集，有關(guān)規(guī)劃、計劃文件、建設(shè)管理報告等資料查閱，典型縣現(xiàn)場調(diào)研、座談。典型縣調(diào)研主要是基于水土流失類型分區(qū)，每個省份隨機(jī)選取1～2個典型縣，每個縣選取2～3個項目區(qū)進(jìn)行現(xiàn)場查看和農(nóng)戶問卷調(diào)查，重點了解工程建設(shè)質(zhì)量情況和工程實施效果。

2　評價指標(biāo)與方法

2.1　指標(biāo)體系構(gòu)建

按照系統(tǒng)性、典型性、可操作性、實用性原則，在查閱相關(guān)文獻(xiàn)、現(xiàn)場調(diào)研和專家咨詢的基礎(chǔ)上，自上而下分層構(gòu)建“革命老區(qū)”工程實施效果綜合評估指標(biāo)體系?！案锩蠀^(qū)”工程實施情況綜合效果作為總目標(biāo)，建立由工程管理、工程建設(shè)、實施效益3個指標(biāo)組成的準(zhǔn)則層，實施效益又由生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益3個類別組成，將能用來反映工程實施情況的21個指標(biāo)作為指標(biāo)層C，建立評價結(jié)構(gòu)模型見表1。

表1　國家水土保持重點工程實施效果綜合評價指標(biāo)體系

2.2　層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重

層次分析法是一種定性與定量分析相結(jié)合的多準(zhǔn)則決策方法，通過建立層次結(jié)構(gòu)，把復(fù)雜的問題簡單化，在多指標(biāo)評價決策中被廣泛應(yīng)用[12-13]。本研究基于實地調(diào)研與專家咨詢，利用層次分析法確定各指標(biāo)權(quán)重。針對設(shè)定的“革命老區(qū)”工程實施效果指標(biāo)體系，對各層次的指標(biāo)之間的相對重要性作出判斷，判斷結(jié)果用1～9的標(biāo)度進(jìn)行量化。1表示二者同樣重要，3表示稍微重要，5表示比較重要，7表示十分重要，9表示絕對重要，2，4，6，8的重要性為上述相鄰判斷的中值。利用層次分析法，對各指標(biāo)層進(jìn)行指標(biāo)賦權(quán)，具體步驟如下[14]:

(1) 構(gòu)造判斷矩陣。通過查閱文獻(xiàn)和專家咨詢，對各層次各指標(biāo)之間重要性進(jìn)行打分，構(gòu)造目標(biāo)層判斷矩陣A，準(zhǔn)則層判斷矩陣B1，B2，B3，類別層判斷矩陣L1，L2，L3。

(2) 指標(biāo)權(quán)重計算及一致性檢驗。先解出判斷矩陣的最大特征值max，再解出最大特征值所對應(yīng)的特征向量W，即為同一層次中相應(yīng)因子對于上一層次中某個因子相對重要性權(quán)值。計算判斷矩陣的一致性比例CR，當(dāng)CR<0.1時，判斷矩陣具有滿意的一致性，檢驗結(jié)果見表2。再利用層次分析法基本原理得到指標(biāo)層對于目標(biāo)層和各準(zhǔn)則層的組合權(quán)重，結(jié)果見表3。

表2　判斷矩陣一致性檢驗

表3　指標(biāo)層元素相對于準(zhǔn)則層、目標(biāo)層的權(quán)重

2.3　評價指標(biāo)無量綱化

本文采用min-max標(biāo)準(zhǔn)化法進(jìn)行數(shù)據(jù)的無量綱處理，消除原始數(shù)據(jù)的量綱，轉(zhuǎn)化為可比較的數(shù)據(jù)序列。正向指標(biāo)，即數(shù)值越大越好的指標(biāo)，指標(biāo)的無量綱處理公式為：

(1)

負(fù)向指標(biāo)，即數(shù)值越小越好的指標(biāo)(文中分解計劃下達(dá)時間為負(fù)向指標(biāo))，負(fù)向指標(biāo)的無量綱處理公式為：

(2)

式中:xij為第j個評價對象i指標(biāo)原始指標(biāo)數(shù)據(jù)；yij為第j個評價對象i指標(biāo)無量綱指標(biāo)數(shù)據(jù)。

2.4　灰色關(guān)聯(lián)分析

灰色關(guān)聯(lián)度表示被評價指標(biāo)與最有指標(biāo)之間的相互接近程度，可根據(jù)關(guān)聯(lián)度的大小對被評價對象進(jìn)行排序或分類[15]。利用灰色關(guān)聯(lián)分析法對“革命老區(qū)”工程實施效果進(jìn)行分析評價。具體步驟如下：

(1) 指定比較序列。設(shè)有n個評價指標(biāo)，m個評價對象，將標(biāo)準(zhǔn)化后數(shù)據(jù)中各項指標(biāo)的最優(yōu)值作為各指標(biāo)的比較值，求得比較序列：

T=(t1，t2，t2，…，tn)=[max(y1j)，max(y2j)，
max(y3j)，…，max(ynj)]，j=1，…，m

(3)

式中：T為比較序列；ti為第i個指標(biāo)的最優(yōu)值；yij為第j個評價對象i指標(biāo)無量綱指標(biāo)數(shù)據(jù)。

(2) 計算關(guān)聯(lián)系數(shù)：

(4)

式中:ξij為第j個評價對象i指標(biāo)的關(guān)聯(lián)系數(shù)；miniminj|yij-ti|為極差最小值，maximaxj|yij-ti|為極差最大值；ρ為分辨率，0 <ρ<1，一般取值為0.5。

(3) 計算第j個評價對象的關(guān)聯(lián)度Rj：

(5)

式中：Rj為第j個評價對象的關(guān)聯(lián)度；Wi為第i個指標(biāo)的權(quán)重；ξij為第j個評價對象i指標(biāo)的關(guān)聯(lián)系數(shù)。

3　結(jié)果與分析

本研究從項目工程管理、工程建設(shè)、實施效益3個方面出發(fā)選取指標(biāo)，建立評價指標(biāo)體系，用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重，用灰色關(guān)聯(lián)法對“革命老區(qū)”工程實施效果進(jìn)行評價，以了解工程的整體實施情況。

3.1　灰色關(guān)聯(lián)度評價結(jié)果

利用公式(1)，(2)，對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。利用公式(3)確定比較序列，比較序列的各指標(biāo)值均為1。將標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)據(jù)及最優(yōu)向量代入公式(4)，求得關(guān)聯(lián)系數(shù)，將各關(guān)聯(lián)系數(shù)及層次分析法所得權(quán)重代入公式(5)，分別求得各省區(qū)在工程管理、工程建設(shè)、實施效益3個部分及綜合的加權(quán)關(guān)聯(lián)度(表4)?；诘湫驼{(diào)研與專家咨詢，將評價結(jié)果分為4級：0～0.4為較差，0.4～0.5為一般，0.5～0.6為較好，0.6～1為良好。

由表4，圖1看出，工程管理準(zhǔn)則層，貴州、福建、山東、安徽、湖南、北京、陜西、甘肅得分>0.6，評價等級為良好；四川、江西、山西、廣西、遼寧、河南、海南、重慶、湖北、河北得分在0.5～0.6，評價等級為較好；內(nèi)蒙古、寧夏得分0.4～0.5，評價等級為一般。工程建設(shè)準(zhǔn)則層，山西湖南得分在0.4～0.5，評價等級為一般；河南得分為0.51，評價等級為較好；其余各省得分均>0.6，評價等級為良好，其中福建北京、河北等省工程建設(shè)情況最好。實施效益準(zhǔn)則層，河北得分為0.68，評價等級為良好；貴州、內(nèi)蒙古、廣西、山東、四川得分在0.5～0.6，評價等級為較好；甘肅得分最低為0.39，評價等級為較差，其余各省得分在0.4～0.5，評價等級為一般。從綜合評價結(jié)果來看，河北、貴州得分為0.67，0.64，評價等級為良好；山東、福建、內(nèi)蒙古、四川、北京、廣西、江西、安徽、陜西、湖南、湖北、遼寧、寧夏得分在0.5～0.6，評價等級為較好；海南、甘肅、重慶、河南、山西得分在0.4～0.5，評價等級為一般(各省區(qū)綜合排序見圖2)。

表4　各省區(qū)國家水土保持重點建設(shè)工程實施效果綜合加權(quán)關(guān)聯(lián)度

3.2　結(jié)果與分析

3.2.1工程管理本文從項目區(qū)選擇、計劃下達(dá)的及時性、資金到位情況、省部級檢查指導(dǎo)頻次、項目按期驗收率5個方面來綜合反映工程管理情況。其中各省區(qū)項目區(qū)選擇合理性、省級檢查指導(dǎo)次數(shù)均較高，各省區(qū)差異不明顯，計劃下達(dá)及時性、資金到位率、項目按期驗收率差異較大。按照水利部有關(guān)規(guī)定，國家投資計劃下達(dá)后各省區(qū)應(yīng)在1個月內(nèi)分解下達(dá)省級投資計劃，但資料顯示各地平均在國家計劃下達(dá)后100 d完成省級分解計劃下達(dá)，除山東、江西在部分年份分解計劃按時下達(dá)外，絕大部分省區(qū)分解計劃未能按時下達(dá)，影響工程進(jìn)度。工程建設(shè)資金由國家和地方資金兩部分組成，由于革命老區(qū)多為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方資金短缺，除北京、安徽、廣西、海南、重慶等省區(qū)外，絕大多數(shù)省區(qū)地方資金未能全部到位，甘肅、河南、湖南等地地方資金到位率不足20%，地方資金總到位率不到80%。受分解計劃下達(dá)滯后、地方資金到位率低、工程實施季節(jié)性等諸多因素的影響，大部分項目未能及時開展竣工驗收。據(jù)統(tǒng)計，只有35%的項目及時開展竣工驗收，其中海南、重慶、寧夏等省區(qū)按期驗收率為0。

3.2.2工程建設(shè)選擇任務(wù)完成率、措施合格率和成果保存率3個指標(biāo)來綜合反映工程建設(shè)情況。從各省統(tǒng)計資料來看，除湖南、山西2省區(qū)，多數(shù)省區(qū)建設(shè)任務(wù)完成率在95%以上，工程質(zhì)量合格率、成果保存率也較高，工程建設(shè)準(zhǔn)則層整體得分較高。但從調(diào)研掌握情況看，一些地方因地方資金到位差率低、缺乏技術(shù)指導(dǎo)等原因，存在措施配套不完善、不合理的現(xiàn)象。此外，一些地方后期管護(hù)責(zé)任未切實落實到位，水保林成活率低，影響后期效益。

3.2.3實施效益選取水土流失治理度、蓄水能力增加、保土能力增加、植被覆蓋率增加4個生態(tài)效益指標(biāo)，薯類作物增產(chǎn)、谷類作物增產(chǎn)、單位面積經(jīng)果林增收、人均增收、產(chǎn)投比5個經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，單位面積脫貧人數(shù)、特色產(chǎn)業(yè)面積增加率、勞動生產(chǎn)率提高、群眾滿意率4個社會效益指標(biāo)來綜合反映“革命老區(qū)”工程實施效益。

圖1　各省區(qū)國家水土保持重點建設(shè)工程實施效果評估等級

圖2　各省區(qū)國家水土保持重點建設(shè)工程實施效果綜合效果排序

從評價結(jié)果和典型調(diào)研情況來看，工程實施后在各省區(qū)均不同程度發(fā)揮了較好的效益。在生態(tài)效益方面，各省區(qū)蓄水能力增加1～5萬t/(km2·a)，保土能力增加300～3 000 t/(km2·a)，植被覆蓋率增加0.8%～33%。蓄水、保土能力增加、植被覆蓋率增加與區(qū)域降水、土壤、地質(zhì)地貌等特點、工程配置等均有較大關(guān)系，各省區(qū)間差異較大。經(jīng)濟(jì)效益方面，糧食增產(chǎn)量在450～4 500 kg/(hm2·a)不等，薯類作物單位面積增產(chǎn)量較谷類作物高，受糧食種植結(jié)構(gòu)、品種選擇、作物管理等諸多因素的影響，各地區(qū)差異較大。據(jù)統(tǒng)計各省區(qū)經(jīng)果林單位面積增收1 339元，調(diào)研發(fā)現(xiàn)宣漢縣黃家溝流域通過引入種植脆紅李、青脆李等水果，經(jīng)果林可增收9～15萬元/(hm2·a)，河北安遠(yuǎn)縣種植臍橙，經(jīng)果林增收約12萬元/(hm2·a)，福建平和縣種植蜜柚，經(jīng)果林增收4.5～12萬元/(hm2·a)，經(jīng)果林收益顯著。由于水土保持工程需要在3～5 a后才完全發(fā)生效益，而現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)多為項目實施后1～2 a的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，故除河北、江西省外，其余各省區(qū)產(chǎn)投比普遍偏低。社會效益方面，貴州、廣西、四川、甘肅等西部省區(qū)單位面積脫貧人數(shù)均>20人/km2，較好的推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動群眾脫貧致富。從統(tǒng)計資料和典型調(diào)研情況來看，各地區(qū)群眾對項目的滿意程度高，群眾參與積極性強(qiáng)。

3.2.4綜合實施效果綜合工程管理、工程建設(shè)、實施效益3個方面的得分，從行政區(qū)劃來看，河北、貴州2省區(qū)綜合得分最高。河北省從1983年開始實施國家水土保持重點建設(shè)工程，多年來圍繞太行山革命老區(qū)開展水土流失綜合治理，積累了較為豐富的經(jīng)驗，群眾認(rèn)可度高、積極性強(qiáng)，工程實施效果良好。貴州省貧困人口比例高，巖溶面積大，水土流失嚴(yán)重，人均基本農(nóng)田少，項目實施受政府重視、群眾積極性高，項目實施對治理水土流失、改善環(huán)境和促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收效果明顯，工程實施效果好。甘肅、寧夏、山西等西北省區(qū)實施效果一般，這主要由于地方資金到位率低，影響工程實施。此外，西北各省區(qū)多處于半干旱地區(qū)，干旱少雨，植物生長受制約，短期內(nèi)效益不明顯。重慶、海南等省區(qū)則主要因計劃下達(dá)滯后、工程設(shè)計、建后管護(hù)不到位等建設(shè)管理方面的原因，影響工程總體實施效果。綜上，受區(qū)域環(huán)境、政府和群眾積極性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等諸多因素影響，工程實施效果綜合評價結(jié)果存在較明顯的區(qū)域性差異。

4　結(jié)論與建議

(1) 研究基于典型調(diào)研和專家咨詢從工程管理、工程建設(shè)、實施效益3個方面建立評價模型，利用層次分析及灰色關(guān)聯(lián)法相結(jié)合對“革命老區(qū)”工程實施效果進(jìn)行綜合評價，評價結(jié)果與管理部門總體印象、典型調(diào)研定性分析情況基本一致，可為水土保持生態(tài)建設(shè)項目實施效果評估和管理決策提供技術(shù)支撐。

(2) 受區(qū)域環(huán)境、政府和群眾積極性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等諸多因素影響，各省區(qū)工程實施效果綜合評價結(jié)果存在較明顯的差異。但總體來說，工程實施后通過改善生產(chǎn)條件、改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，尤其種植當(dāng)?shù)靥厣?jīng)果林，可有效增加了農(nóng)民的收入，建議因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧。

(3) 革命老區(qū)多為國家重點扶貧開發(fā)縣，多為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，水土保持工程地方配套資金多數(shù)難以及時、足額到位，成為影響實施效果的重要因素。對于地方財政配套資金落實困難的項目，建議創(chuàng)新投入機(jī)制，通過以獎代補(bǔ)、民辦公助等方式，鼓勵和引導(dǎo)社會資金參與工程建設(shè)。

(4) 工程建后缺乏管護(hù)問題普遍，影響效益長期發(fā)揮。建議切實落實工程建后管護(hù)責(zé)任，鼓勵通過租賃、承包等方式對治理成果經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，發(fā)展生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營和專業(yè)化管護(hù)。

(5) 工程效益監(jiān)測工作較為薄弱，對評價結(jié)果有一定的影響。建議加強(qiáng)效益監(jiān)測，選取代表性區(qū)域開展重點監(jiān)測，連續(xù)多年對同一項目進(jìn)行生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益監(jiān)測，提高評價結(jié)果的準(zhǔn)確性。

致謝：水利部水土保持監(jiān)測中心、沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)、西北農(nóng)林科技大學(xué)、山東省水科院、浙江省水科院及有關(guān)省區(qū)水土保持部門為本研究提供了大力支持，本文是集體成果的體現(xiàn)，在此一并表示感謝。

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