苗春燕 佘菖泓

(陜西行政學院 陜西 西安 710068)

近年來，隨著全國性撤點并校的推進，農(nóng)村學校大幅度減少，很多山區(qū)不發(fā)達縣份連鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校都撤了，農(nóng)民為了孩子上學不得不拋下土地進城陪讀，很多村莊空心化，一些戶籍人口一二百的村子常駐人口也就二三十人，均為老弱病殘。良田撂荒，果樹退化，院落坍塌。從農(nóng)村的變化來看，撤點并校與村莊的空心化幾乎是一個同步的過程。隨著學生與陪讀家長的加速外流，基礎教育資源進一步集中到城鎮(zhèn)，村莊的教育功能在逐步消失，故土對于人們的羈絆大幅減弱，很多年輕人不愿意返鄉(xiāng)或者無法返鄉(xiāng)，農(nóng)村青壯勞動力的傾巢外出，讓農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)發(fā)展受到了極大地影響。一方面前些年政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資建設的學校，其硬件設施齊全，條件良好，現(xiàn)在都閑置不用，另一方面，城鎮(zhèn)出現(xiàn)了學生人數(shù)很多的巨型學校和巨型班級，給學校管理帶來新的問題。不少專家學者注意到了這些問題，認為撤點并校的步子邁的太大太快，有學者提出叫停撤點并校，適當恢復部分農(nóng)村學校，但是，現(xiàn)在農(nóng)民對優(yōu)質(zhì)教育資源需求的迫切性已今非昔比，如果農(nóng)村學校的教學質(zhì)量上不去，學生依然會外流，會涌向城市，所以，提高農(nóng)村學校的教學質(zhì)量才是解決問題的關鍵。

一、目前城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的基本情況

(一)各級各類教育穩(wěn)步發(fā)展，升學率大幅度提高

近年來在中央和地方各級政府部門的努力下，城鄉(xiāng)教育整體邁上了新的臺階，各級各類教育穩(wěn)步發(fā)展，總體態(tài)勢良好。2016年九月起陜西增加了高中三年免學費政策，正式實施13年免費教育(含一年學前教育、三年高中階段教育)。免學費政策對提升入學率特別是高中、學前兩個階段的入學率有著顯著的政策效應，2016年榆林市高中入學率由2010年的79%提升至96.4%，學前教育入學率由2010年的61.6%提升至98.3%，有效緩解了學費高入園難的問題，向教育機會公平的改革發(fā)展目標邁出了堅實的一步。

(二)整合區(qū)域教育資源，提升了鄉(xiāng)村地區(qū)的教學質(zhì)量

與教育機會公平構(gòu)成一體兩面的是教育質(zhì)量公平。教育公平與否，不僅取決于適齡兒童入學資格是否一視同仁，還取決于地區(qū)間教學質(zhì)量、辦學條件是否相對均衡。義務教育的“擇校熱”現(xiàn)象，正源于地區(qū)間學校間教育質(zhì)量的不均衡。按照2016年《國務院關于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》的要求，榆林市積極推動優(yōu)質(zhì)教育資源的區(qū)域整合。具體做法是，鼓勵經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、優(yōu)勢學校牽頭建立教育共同體，鼓勵中心城區(qū)強校與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城郊地區(qū)教育能力薄弱學校建立一對一幫扶關系，在合并強校弱校的基礎上建立教學骨干輪崗制度，建立總校長和執(zhí)行校長聯(lián)合治校機制。通過多方努力，許多偏遠地區(qū)的薄弱學校招生數(shù)量穩(wěn)步提升，一些跨區(qū)就讀的學生出現(xiàn)回流。整合區(qū)域教育資源，既解決了中心城區(qū)義務教育校舍用地不足，鄉(xiāng)村地區(qū)學校招生困難的問題，切實提升了鄉(xiāng)村地區(qū)的教學質(zhì)量，提高了教育資源利用效率，同時降低了進城務工家庭因房租和接送孩子等原因造成的額外教育成本。

延安市延川縣文安驛鎮(zhèn)的清華附中，是由縣財政出資建成，由清華附中全權(quán)管理的一所共同體學校。清華附中派一名執(zhí)行校長、兩名副校長以及18名骨干教師，另外向社會招聘一百多名教師。面向延安市各區(qū)縣招生，這將對延川縣以及延安市的教育起到幫扶和示范作用。

二、城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展中存在的問題

(一)鄉(xiāng)村學校及教學點布局不合理，不能滿足農(nóng)村孩子入園和上學需求

在一些偏遠山區(qū)，隨著農(nóng)村人口向城市流動，先是村里的小學撤了，隨后鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校也撤了。因為人口少而撤并學校，農(nóng)村剩余的青壯年勞動力只有攜兒帶女傾巢進城陪讀，這種互為因果的行為直接導致了農(nóng)村的空心化。在延安市延川縣除了縣城的學校，只有永坪鎮(zhèn)和文安驛鎮(zhèn)保留了兩所九年制學校，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括離縣城很遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)連一個教學點都不設。靖邊縣屬于教育資源相對發(fā)達的縣，但其自然條件較差的南部山區(qū)也有三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有學校。學生無法就近入學，導致一些村莊由政府扶貧資金建成的養(yǎng)牛場養(yǎng)豬場，動輒七八十萬甚至幾百萬，很多閑置不用，更有政府投巨資建成的集中連片的新農(nóng)村空無一人，白白浪費了國家的資金。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的原因很多，但農(nóng)村沒有學校，孩子無法上學，青壯年無法安心留在在村里更是一個重要原因。榆林市清澗縣一個靠近黃河的村子名叫王宿里，背山面河，村里的自然條件很好，寬闊的無定河繞村而過直接匯入黃河，村里在冊人口600多，實際居住人口不到200人，均為老人和學齡前幼兒。村里有悠久的棗樹種植歷史，整個村莊掩映在棗林當中，平緩寬闊的無定河又具有養(yǎng)鴨的天然條件。近幾年一家公司利用其得天獨厚的自然風貌搞起了鄉(xiāng)村游，僅2018年旅游人數(shù)就達到了4000多人次，村里的很多勞動力參與其中。就是這樣一個大村子，村里連一所幼兒園都沒有，更不用說學校。像王宿里這樣的情況在山區(qū)非常普遍。延川縣黃河沿岸的幾個鄉(xiāng)，歷史上有種植棗樹的傳統(tǒng)，十多年前，每家平均棗樹收入都在三四萬左右，近些年青壯年的傾巢進城導致棗樹品種退化，自生自滅，在紅棗成熟季節(jié)也無人采收，僅一個村莊一年就有幾萬斤紅棗爛在地里。而農(nóng)民進城后謀生手段單一，掙錢不多開銷卻變大，生活質(zhì)量嚴重下降。再加之農(nóng)民忙于生計，不懂教育子女的方法，很大一部分進城追求優(yōu)質(zhì)教育的農(nóng)村孩子不僅沒有成人成才，反而沾染了很多不良習氣，道德品質(zhì)下降。既沒有學到多少城市文明，又丟掉了鄉(xiāng)村原有的淳樸。

(二)教育發(fā)展的投入依然不足，與全國平均水平存在差距

教育經(jīng)費的投入是教育事業(yè)發(fā)展的基本保證條件之一，財政公共性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重反映了政府為教育事業(yè)的發(fā)展所做出的財政貢獻，國際上發(fā)達國家的財政公共教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重一直保持在5%左右，我國的平均水平從2012年到2016年一直維持在4.3%左右，榆林市財政公共性教育經(jīng)費占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重一直維持在3.5%左右。各縣區(qū)尤其是貧困縣財政教育經(jīng)費投入均有拖欠，比如橫山、佳縣、吳堡、清澗、子洲和府谷，教育經(jīng)費欠撥9.2億元。

(三)地區(qū)間教師配置不均衡問題突出

大量人口進入城區(qū)，流動人口的隨遷子女也從鄉(xiāng)村進入城鎮(zhèn)，甚至進入教育資源更好的市里，但是根據(jù)目前的教師編制政策，教師編制由縣級進行管理，跨縣之間教師編制無法調(diào)整，教師不能隨學生走，編制不能隨教師走，導致鄉(xiāng)村萎縮學校的教師富裕，而城鎮(zhèn)的新建學校教師嚴重不足。地區(qū)間教師資源的不均衡突出地表現(xiàn)為地區(qū)間的生師比(該地區(qū)學生總數(shù)與教師總數(shù)的比例)的差異。比如榆林市榆陽區(qū)2015年生師比為15.2，清澗縣2015年生師比為7.8，當年榆陽區(qū)的每萬人學生數(shù)量為1742人，而清澗縣每萬人的學生數(shù)量僅為526人。更有甚者，佳縣某學校的學生人數(shù)幾年內(nèi)迅速從3000多人減少到200人，但學校依然維持了之前的編制。這樣造成了城區(qū)學校66人以上的超大班額現(xiàn)象越來越普遍。這些情況使得教育部要求的到2018年消除66人以上的超大班額，2020年消除56人以上的大班額任務很難完成。

(四)教師隊伍素質(zhì)有待提高，且結(jié)構(gòu)性短缺現(xiàn)象嚴重

首先，教師隊伍的入口就存在一定的問題。受市場經(jīng)濟的沖擊，社會對教師職業(yè)的認可度不高，進入教師隊伍的基本上屬于中等生源，很多教師思想保守信心不足，而且離職率很高。其次，教師隊伍由多種身份不同的人組成，素質(zhì)有待提升。近年來由于事業(yè)單位編制總量不增，新增幼兒園和學校的編制基本沒有增加，僅靠轉(zhuǎn)崗教師和臨時聘用人員維持，有很多幼兒園除了園長和個別行政人員有編制外其他人員和教師都是聘用的。比如我們看到的靖邊縣海則灘鎮(zhèn)掌高兔小學，12名老師，只有兩個是有編制的正式教師，5個公益崗，5個臨時工 。其三，教師隊伍里全科教師太少，很多不是出自師范專業(yè)，老師不懂教育學、心理學，不會當班主任，缺少管理學生的基本知識。而少量的全科教師根本就輪不到教學點。中小學體育、音樂、美術、信息技術等學科專業(yè)教師數(shù)量嚴重不足，嚴重影響體音美課程開設，導致學生體育藝術素質(zhì)偏低。

三、城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的對策建議

進入新世紀以來，陜西省山區(qū)教育事業(yè)取得了長足的發(fā)展，但仍然不能很好的滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求，因此加快教育改革與發(fā)展成為全社會的共同愿望。針對發(fā)展中存在的問題特提出以下建議。

(一)政府要在交通便利、公共服務成型的農(nóng)村地區(qū)合理布局義務教育學校，同時辦好必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校。近日，中共中央國務院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，謀劃了鄉(xiāng)村發(fā)展的遠景。規(guī)劃稱，鄉(xiāng)村是具有自然、社會、經(jīng)濟特征的地域綜合體，兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能，與城鎮(zhèn)互促互進、共生共存，共同構(gòu)成人類活動的主要空間。鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村衰則國家衰。我國人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在鄉(xiāng)村最為突出，振興鄉(xiāng)村任務艱巨。鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)振興是重點，青壯勞動力返鄉(xiāng)是關鍵，辦好鄉(xiāng)村教育讓農(nóng)民在鄉(xiāng)村留得住，留的安心，是鄉(xiāng)村振興的前提。政府要科學論證鄉(xiāng)村學校建設規(guī)劃，建設小而優(yōu)、小而美，具有鄉(xiāng)土味、家園味的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和教學點，這些學?？梢詾榉掂l(xiāng)農(nóng)民和相對貧困的農(nóng)民兜底。

調(diào)查中我們看到，靖邊縣海則灘鎮(zhèn)掌高兔教學點，是2015年在原來幼兒園的基礎上增設了小學一至三年級，有學前兒童72人，分三個班，其中還有5個是不夠齡兒童。1至3年級三個班，每班大概十幾人。有教師12人。這個教學點校舍整齊設施完善，教學秩序井井有條。再看周邊村莊，房屋院落整齊干凈，農(nóng)田里莊稼長勢茂盛，設施養(yǎng)羊產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好。農(nóng)民一早送孩子到教學點，下午接回家。農(nóng)民戶均家庭收入在四五萬左右，這種情況讓人欣慰。

(二)繼續(xù)加大教育公共投入，實現(xiàn)教育經(jīng)費的市級統(tǒng)籌

教育經(jīng)費投入是教育事業(yè)發(fā)展的最基本保障條件。從某種意義上來說教育經(jīng)費投入的充足與否，將直接制約地區(qū)教育發(fā)展目標的實現(xiàn)。在提高教育公共投入的過程中，要注重通過加強政策設計、制度設計、標準設計帶動投入，健全保證財政教育投入持續(xù)穩(wěn)定增長的長效機制，確保財政一般公共預算教育支出逐年只增不減，確保按在校學生人數(shù)平均的一般公共預算教育支出逐年只增不減。同時健全教育經(jīng)費統(tǒng)計體系，推動各縣區(qū)建立教育經(jīng)費統(tǒng)計監(jiān)測公告制度，最大程度的保證教育經(jīng)費投入政策的落實，達到國家提出的財政性教育支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重4%的標準。繼續(xù)健全以政府投入為主，多渠道籌集經(jīng)費的體制，實現(xiàn)教育經(jīng)費“三個增長”(各級政府教育財政撥款的增長應高于財政經(jīng)常性收入的增長,并使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生平均公用經(jīng)費逐步增長)的法定要求。

由于各縣區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展水平差異大，導致教育投入壓力在區(qū)縣之間畸重畸輕。以2016年為例，神木的教育公共開支占地區(qū)總產(chǎn)值的比重僅為1.9%，而吳堡的教育公共開支占地區(qū)總產(chǎn)值的比重為百分之11.7%。教育投入壓力在地區(qū)之間畸重畸輕，使得教育投入壓力大的地區(qū)財政緊張，教育投入缺乏可持續(xù)發(fā)展的能力。所以建議將教育經(jīng)費統(tǒng)籌層次提升為市級統(tǒng)籌，同時建立市級教育調(diào)劑金，平衡各區(qū)縣之間的教育投入的水平，實現(xiàn)均衡發(fā)展。調(diào)劑金的水平可以逐步提高，最終實現(xiàn)各區(qū)縣的教育公共開支在全市范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支的目標，實現(xiàn)教育公共開支占地區(qū)總產(chǎn)值的比重基本平衡，并努力縮小區(qū)域之間，城鄉(xiāng)之間的差距。

(三)均衡教師資源在城鄉(xiāng)間地區(qū)間的配置

義務教育最根本、最重要的均衡應該是教師資源的均衡。政府要加強教師資源的統(tǒng)籌安排，均衡配置縣域內(nèi)義務教育學校教師，推動教師隊伍縣管校聘管理改革，促進優(yōu)秀教師和緊缺薄弱學科教師交流輪崗，實現(xiàn)縣域優(yōu)質(zhì)教師資源共享。有些地區(qū)教育行政領導對均衡的理解僅局限于硬件均衡，教師流動方向是單一的，縣上的優(yōu)秀教師往市里流動，農(nóng)村教師向城里流動，進了城的向行政部門流動。部分地區(qū)為了保證農(nóng)村教師的數(shù)量，規(guī)定新分配教師全部到鄉(xiāng)村任教，滿6年之后即可進城。許多人把鄉(xiāng)村教師作為進城的跳板，而不是作為長久的職業(yè)，更少有人把鄉(xiāng)村教育作為一項事業(yè)來做。之所以形成這種狀況，還是國家的相關政策落實不到位。教育部從十八大以來就要求各地在重點高中錄取學生時采取定向原則，適當將招生比例向農(nóng)村薄弱學校傾斜，但榆林市僅2015年實施過一次，此后再未真正實行，挫傷了鄉(xiāng)村學校師生的積極性。陜西省教育廳財政廳聯(lián)合發(fā)文從2015年開始加大貧困縣鄉(xiāng)村教師生活補助，但各縣有各縣的財政狀況，有很多縣不能落實到位，使鄉(xiāng)村教育靠待遇留人成為一句空談。教師職稱評定中向鄉(xiāng)村教師傾斜政策也沒有落實。中央政策要落實到位，關鍵是地方教育管理者要把發(fā)展鄉(xiāng)村教育的重要性與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略掛起鉤來，要認識到鄉(xiāng)村學?？梢孕〉豢梢粤印?/p>

(四)完善教師培訓機制，不斷提高教師整體素質(zhì)

實施人才興教工程，完善教師培訓機制是教育發(fā)展的核心。教師是培養(yǎng)人才的人才，肩負著光榮的使命，是教育事業(yè)的靈魂。首先，要對在職的中小學教師、班主任和校長全員培訓。幼兒園、中小學必須按照不低于年度公用經(jīng)費預算總額5%安排教師培訓經(jīng)費，每年選派大批教師和校長到重點大學或發(fā)達地區(qū)進行培訓，加強與教育發(fā)達地區(qū)對口支援協(xié)作。其次，要以地方師范院校為基地，采取免費教育，學費補償、貸款代償?shù)榷喾N形式為鄉(xiāng)村學校定向培養(yǎng)更多的合格、優(yōu)秀的全科教師，優(yōu)先保障村小學和教學點需求，逐步補充音體美等緊缺學科教師。另外，要推行校長職級制，選好配強鄉(xiāng)村學校校長。一個能力強有事業(yè)心的校長，可以帶好一個團隊，辦好一所學校，可以造福一方。政府要采取一系列的激勵措施，提升鄉(xiāng)村教師的職業(yè)榮譽感，讓他們把教師作為一個終身職業(yè)而非跳板。

義務教育是教育工作的重中之重，是國家必須保障的公益性事業(yè)，是必須優(yōu)先發(fā)展的基本公共事業(yè)，是脫貧攻堅的基礎性事業(yè)。當前，我國已進入全面建成小康社會的決勝階段，在許多地方城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾仍然突出，鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)教育資源緊缺。只有花大力氣辦好鄉(xiāng)村教育，才能帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的宏偉愿景。