張永英

(中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì) 婦女研究所，北京 100730)

近年來(lái)，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的不斷推進(jìn)，尤其是十八屆四中全會(huì)召開(kāi)和黨的群團(tuán)工作改革以來(lái)，婦聯(lián)組織在全面依法治國(guó)中的作用作為一個(gè)研究議題，受到婦聯(lián)工作者和婦女研究者的關(guān)注。已有研究對(duì)婦聯(lián)參與法律政策制定與執(zhí)行的必要性、具體實(shí)踐、婦聯(lián)組織的法律地位等進(jìn)行了探討。關(guān)于婦聯(lián)參與法律政策制定與執(zhí)行的必要性，有學(xué)者指出,“婦聯(lián)工作重點(diǎn)之一就是代表和維護(hù)婦女權(quán)益，促進(jìn)男女平等法律政策的制定和實(shí)施”[1]，婦聯(lián)組織承擔(dān)的表達(dá)、協(xié)調(diào)與維權(quán)職能，要求婦聯(lián)組織通過(guò)各種途徑參與法律政策制定與實(shí)施[2]。關(guān)于婦聯(lián)組織參與依法治國(guó)的實(shí)踐，有人從協(xié)商民主建設(shè)的角度探討了婦聯(lián)的作法與經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為婦聯(lián)通過(guò)組織化渠道和“兩會(huì)”的制度性安排，發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員的積極作用，借助提交提案議案，推動(dòng)源頭維權(quán)[3]。也有學(xué)者探討了婦聯(lián)組織的法律地位，認(rèn)為從行政法學(xué)上看，根據(jù)多元化的行政主體理論，婦聯(lián)組織具有行政主體資格[4]。但從總體上看，已有研究比較碎片化，研究視角和方法比較單一，缺乏對(duì)婦聯(lián)組織參與全面依法治國(guó)的理論與實(shí)踐的系統(tǒng)梳理和分析。

影響婦聯(lián)組織在全面依法治國(guó)中的參與和效果的因素包括內(nèi)部條件和外部條件。外部條件主要指婦聯(lián)參與的路徑是否暢通，婦聯(lián)參與和影響是否能得到保障；內(nèi)部條件是指婦聯(lián)組織自身的參與能力，包括婦聯(lián)組織對(duì)外部政治資源和專(zhuān)家資源的利用情況，以及婦聯(lián)組織自身的制度和人員能力建設(shè)能否適應(yīng)其履職要求。本文從這兩個(gè)層面對(duì)婦聯(lián)組織參與的路徑和策略進(jìn)行初步分析，總結(jié)婦聯(lián)組織參與全面依法治國(guó)的實(shí)踐成果和制度成果，揭示婦聯(lián)組織參與全面依法治國(guó)的影響因素，提出促進(jìn)婦聯(lián)組織參與全面依法治國(guó)的對(duì)策建議。

一、婦聯(lián)參與全面依法治國(guó)的路徑分析

婦聯(lián)組織作為黨領(lǐng)導(dǎo)的人民團(tuán)體的政治地位，保障了婦聯(lián)在全面依法治國(guó)中擁有制度化的參與渠道。中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)將人民團(tuán)體協(xié)商作為重要協(xié)商渠道之一，而立法協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、政府協(xié)商等也都非常重視人民團(tuán)體的參與和貢獻(xiàn)。在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)中，科學(xué)立法和民主立法，科學(xué)決策、民主決策和對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督、公正司法和對(duì)司法的監(jiān)督，法制宣傳教育和社會(huì)治理創(chuàng)新等，都離不開(kāi)人民團(tuán)體的積極參與，十八屆四中全會(huì)對(duì)進(jìn)一步健全和完善相關(guān)制度機(jī)制的要求，都為婦聯(lián)組織參與提供了更多的制度空間。另外，相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了婦聯(lián)的職責(zé)，也為婦聯(lián)參與全面依法治國(guó)提供了法律依據(jù)。不過(guò)，婦聯(lián)參與的制度保障不夠完善，以及相關(guān)工作部門(mén)和人員的性別平等意識(shí)薄弱等問(wèn)題，影響了婦聯(lián)在全面依法治國(guó)中的參與和作用發(fā)揮。

(一)制度化的參與路徑

從對(duì)婦聯(lián)參與全面依法治國(guó)的依據(jù)和實(shí)踐的梳理可以看出，婦聯(lián)組織參與全面依法治國(guó)擁有制度化的參與渠道，保障婦聯(lián)組織可以通過(guò)人大、政府、政協(xié)等各種途徑，在推進(jìn)全面依法治國(guó)中發(fā)揮作用。婦聯(lián)組織的這種制度化參與渠道主要有賴(lài)于婦聯(lián)組織的如下優(yōu)勢(shì)。

1.婦聯(lián)組織在人大、政協(xié)中的地位。從人大來(lái)看，全國(guó)婦聯(lián)主席由全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)兼任，全國(guó)婦聯(lián)的副主席也在全國(guó)人大常委會(huì)中擔(dān)任一定職務(wù)，婦聯(lián)系統(tǒng)還有一定數(shù)量的人大代表。婦聯(lián)組織的這種優(yōu)勢(shì)保障了婦聯(lián)組織可以通過(guò)代表議案建議、參與執(zhí)法檢查、視察調(diào)研等途徑，參與立法和執(zhí)法監(jiān)督，從性別平等和保障婦女權(quán)益的視角推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的制定與實(shí)施。從政協(xié)來(lái)看，全國(guó)婦聯(lián)作為全國(guó)政協(xié)組成單位的八大人民團(tuán)體之一，可以以全國(guó)婦聯(lián)的名義提出提案，并擁有在每年政協(xié)大會(huì)上作大會(huì)發(fā)言的機(jī)會(huì)；全國(guó)政協(xié)婦聯(lián)界別，作為全國(guó)政協(xié)的34個(gè)界別之一，除了婦聯(lián)系統(tǒng)的委員之外，還匯集了一批各行各業(yè)的優(yōu)秀女性代表，可以通過(guò)界別協(xié)商座談、調(diào)研等方式參政議政。婦聯(lián)組織在人大、政協(xié)中的地位，使得其可以通過(guò)人大、政協(xié)的各種渠道參與全面依法治國(guó)，在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)中發(fā)揮作用。

2.婦兒工委辦公室設(shè)在婦聯(lián)的優(yōu)勢(shì)。國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)辦公室是國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)包括：編制國(guó)家婦女兒童發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃并組織實(shí)施和監(jiān)測(cè)評(píng)估；協(xié)調(diào)和推動(dòng)國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)的35個(gè)成員單位做好維護(hù)婦女兒童權(quán)益，實(shí)施婦女兒童發(fā)展綱要工作等。國(guó)務(wù)院婦兒工委辦公室設(shè)在全國(guó)婦聯(lián)，全國(guó)婦聯(lián)副主席、書(shū)記處第一書(shū)記、國(guó)務(wù)院婦兒工委副主任兼任辦公室主任。這一設(shè)置，使得全國(guó)婦聯(lián)可以充分發(fā)揮婦兒工委及其辦公室的作用，一方面通過(guò)中國(guó)婦女發(fā)展綱要的編制，將相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容落實(shí)為推動(dòng)性別平等、保障婦女權(quán)益的具體工作目標(biāo)和策略措施，通過(guò)中國(guó)婦女發(fā)展規(guī)劃綱要的實(shí)施與監(jiān)測(cè)評(píng)估，將法律上的男女平等切實(shí)轉(zhuǎn)化為事實(shí)上的男女平等；另一方面，通過(guò)履行協(xié)調(diào)推動(dòng)國(guó)務(wù)院婦兒工委成員單位做好維護(hù)婦女權(quán)益工作的職能，推動(dòng)將性別平等納入政府工作的主流。

3.婦聯(lián)組織與相關(guān)部門(mén)的合作機(jī)制。婦聯(lián)組織是黨領(lǐng)導(dǎo)的人民團(tuán)體，是黨開(kāi)展婦女工作最可靠最有力的助手，中央對(duì)各級(jí)黨委政府加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)婦聯(lián)工作的領(lǐng)導(dǎo)、為婦聯(lián)工作創(chuàng)造支持條件提出了明確要求。相關(guān)法律法規(guī)也對(duì)婦聯(lián)組織協(xié)助政府做好相關(guān)工作的義務(wù)以及婦聯(lián)組織要求相關(guān)部門(mén)查處侵害婦女合法權(quán)益行為的權(quán)利作出明確規(guī)定。實(shí)踐中，婦聯(lián)組織建立了與相關(guān)政府部門(mén)的合作機(jī)制，包括就與婦女發(fā)展、婦女權(quán)益密切相關(guān)的問(wèn)題成立的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，比如全國(guó)“雙學(xué)雙比”活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組、全國(guó)婦女“巾幗建功”活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組、全國(guó)維護(hù)婦女兒童權(quán)益暨平安家庭創(chuàng)建協(xié)調(diào)小組、全國(guó)五好文明家庭創(chuàng)建活動(dòng)協(xié)調(diào)小組和中國(guó)小公民道德建設(shè)暨全國(guó)“雙合格”家庭教育宣傳實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組等；與相關(guān)政府部門(mén)聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行工作部署；相關(guān)執(zhí)法工作機(jī)制吸納婦聯(lián)組織或者婦聯(lián)工作人員參與；聯(lián)合開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)等。通過(guò)這些合作機(jī)制，婦聯(lián)組織可以全面參與相關(guān)法律政策的執(zhí)行過(guò)程，從性別平等和婦女權(quán)益保障視角監(jiān)督評(píng)估相關(guān)法律政策執(zhí)行的效果，并提出進(jìn)一步完善法律政策、加強(qiáng)實(shí)施的對(duì)策建議。

4.法規(guī)政策性別平等評(píng)估機(jī)制的探索創(chuàng)新。近年來(lái)，在全國(guó)婦聯(lián)和地方婦聯(lián)的大力推動(dòng)下，法規(guī)政策性別平等評(píng)估機(jī)制在各省普遍建立。雖然各省法規(guī)政策評(píng)估機(jī)制的模式不同，但婦聯(lián)組織都在其中發(fā)揮了核心的作用，從出臺(tái)文件、成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)構(gòu)，制定工作制度和規(guī)則，編制工作指南，到機(jī)制的具體運(yùn)行，都離不開(kāi)婦聯(lián)的大力推動(dòng)。這一機(jī)制的建立，為婦聯(lián)組織參與法律政策的制定與實(shí)施提供了更為制度化的渠道。

(二)婦聯(lián)參與路徑的制約

婦聯(lián)參與全面依法治國(guó)途徑比較暢通，也取得了一定效果。但婦聯(lián)參與路徑也受到一些因素的制約，導(dǎo)致婦聯(lián)從性別平等和婦女權(quán)益保障視角提出的一些立法、政策建議沒(méi)有被充分采納，婦聯(lián)組織在全面依法治國(guó)中作用的發(fā)揮受到限制。比如關(guān)于男女同齡退休問(wèn)題，全國(guó)婦聯(lián)通過(guò)人大政協(xié)兩會(huì)持續(xù)提出建議提案近20年，雖然收到了一定效果，處級(jí)女干部和具有高級(jí)職稱(chēng)的女性專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員可以與男性同齡退休，但男女同齡退休的目標(biāo)依然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)?！斗醇彝ケ┝Ψā窂奶岢隽⒎ńㄗh到最終出臺(tái)，也經(jīng)歷了漫長(zhǎng)曲折的過(guò)程。

1.婦聯(lián)參與全面依法治國(guó)的制度保障不夠完善。從上文對(duì)婦聯(lián)法定職責(zé)不足的分析可以看出，雖然相關(guān)法律賦予了婦聯(lián)參與全面依法治國(guó)的相應(yīng)職責(zé)和權(quán)利，但缺乏具體的程序來(lái)保障婦聯(lián)組織這些職責(zé)和權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，這在一定程度上影響了婦聯(lián)參與全面依法治國(guó)的效果。比如，《婦女權(quán)益保障法》第十條規(guī)定：“制定法律、法規(guī)、規(guī)章和公共政策，對(duì)涉及婦女權(quán)益的重大問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取婦女聯(lián)合會(huì)的意見(jiàn)。”但對(duì)于何為“涉及婦女權(quán)益的重大問(wèn)題”沒(méi)有明確界定，只能由相關(guān)部門(mén)人員主觀認(rèn)定，可能會(huì)出現(xiàn)有些問(wèn)題征求有些問(wèn)題不征求的情況；另外，征求婦聯(lián)意見(jiàn)的程序、是否采納以及采納情況的反饋等也沒(méi)有明確規(guī)定。再比如，從對(duì)與婦女權(quán)益工作密切相關(guān)的重點(diǎn)部委發(fā)文的梳理來(lái)看，有些涉及相關(guān)政策和工作的發(fā)文把婦聯(lián)作為聯(lián)合發(fā)文的單位，有些發(fā)文則沒(méi)有把婦聯(lián)納入聯(lián)合發(fā)文單位，影響了婦聯(lián)對(duì)相關(guān)工作執(zhí)行情況的推動(dòng)和監(jiān)督。全國(guó)婦聯(lián)作為農(nóng)村婦女扶貧的重要工作部門(mén)，2014年5月國(guó)務(wù)院扶貧辦牽頭下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案〉的通知》，聯(lián)合發(fā)文單位包括中央農(nóng)辦、民政部、人社部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、共青團(tuán)中央和中國(guó)殘聯(lián)，而沒(méi)有全國(guó)婦聯(lián)。實(shí)地調(diào)研中，婦聯(lián)維權(quán)干部也深有感觸，表示：婦聯(lián)很多工作都是靠人情、個(gè)人關(guān)系而不是通過(guò)制度來(lái)推動(dòng)的，這是一個(gè)具有普遍性的問(wèn)題①。

2.相關(guān)部門(mén)及工作人員性別平等意識(shí)欠缺。總體上看，立法、執(zhí)法、司法機(jī)構(gòu)還是以男性為主體，對(duì)性別平等和婦女權(quán)益問(wèn)題的關(guān)注和認(rèn)識(shí)不夠，導(dǎo)致婦聯(lián)組織在參與立法、執(zhí)法、司法過(guò)程中提出的相關(guān)意見(jiàn)建議，難以被相關(guān)部門(mén)和人員所接受和采納。比如，關(guān)于退休年齡問(wèn)題，女性比男性早退休的政策不論從女性平等就業(yè)權(quán)利還是從女性作為人力資源的價(jià)值以及女性的職業(yè)發(fā)展、工資待遇等角度，都給女性帶來(lái)不利影響，也違反男女平等的憲法原則，但從婦聯(lián)推動(dòng)同齡退休的實(shí)踐來(lái)看，認(rèn)為讓女性早退休是對(duì)女性的照顧的觀念，也是阻礙政策變革的原因之一?！斗醇彝ケ┝Ψā返闹贫ㄟ^(guò)程中，對(duì)于家庭暴力的概念、適用范圍等問(wèn)題的爭(zhēng)議，也反映出相關(guān)部門(mén)人員性別平等和婦女權(quán)益保障的意識(shí)不足。為了達(dá)成一致認(rèn)識(shí)，全國(guó)婦聯(lián)做了大量的研究論證和溝通協(xié)調(diào)工作，在一些問(wèn)題上取得了一定進(jìn)展，但還有一些婦聯(lián)的主張沒(méi)有被最終采納。

(三)可利用的制度空間

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義民主和法治建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，尤其是協(xié)商民主和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求，民主立法、科學(xué)立法，民主決策、科學(xué)決策等的制度設(shè)計(jì)不斷建立和完善，為婦聯(lián)等群團(tuán)組織參與全面依法治國(guó)提供了越來(lái)越廣闊的制度空間。

在人大層面，十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》《中共、中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》《立法法》等提出和規(guī)定了一系列重要制度，以使人大更好地發(fā)揮立法和監(jiān)督的作用，其中許多制度都為群團(tuán)組織參與立法和執(zhí)法監(jiān)督提供了渠道。比如在立法方面，立法協(xié)商、專(zhuān)家論證、備案審查、立法后評(píng)估等，都對(duì)人民團(tuán)體、社會(huì)組織、專(zhuān)家學(xué)者等參與立法、提出建議作出明確規(guī)定，全國(guó)婦聯(lián)可以更充分利用這些渠道，對(duì)于相關(guān)法律法規(guī)的制定和修改提出意見(jiàn)建議，反映婦女的訴求。在執(zhí)法監(jiān)督方面，除了執(zhí)法檢查之外，近年來(lái)，全國(guó)人大還建立了專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)、聽(tīng)取審議和報(bào)告等制度以強(qiáng)化監(jiān)督效果，全國(guó)婦聯(lián)可以利用在全國(guó)人大中的地位和影響力，推動(dòng)將有關(guān)婦女權(quán)益保障的法律執(zhí)行情況列入全國(guó)人大執(zhí)法檢查、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的日程安排。

在政協(xié)層面，近年來(lái)，全國(guó)政協(xié)更加重視通過(guò)協(xié)商座談、視察調(diào)研等工作制度履行政協(xié)協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能。全國(guó)婦聯(lián)可以抓住機(jī)遇，更多通過(guò)政協(xié)的渠道參與全面依法治國(guó)。比如協(xié)商座談的多種形式——雙周協(xié)商、界別協(xié)商、專(zhuān)題協(xié)商等都可以利用。從對(duì)全國(guó)政協(xié)雙周協(xié)商的資料的梳理來(lái)看，在60次雙周協(xié)商座談會(huì)中，全國(guó)婦聯(lián)參與的很少，這說(shuō)明全國(guó)婦聯(lián)在設(shè)定協(xié)商議題方面發(fā)揮的作用比較有限。另外，如何充分發(fā)揮政協(xié)婦聯(lián)界別的作用，也是需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題。政協(xié)婦聯(lián)界作為組成政協(xié)的基本單位，凝聚了一批各行各業(yè)的優(yōu)秀女性代表，如何將她們團(tuán)結(jié)起來(lái)，通過(guò)界別調(diào)研、界別提案、界別協(xié)商等渠道，就有關(guān)保障婦女權(quán)益的法律政策的制定與執(zhí)行提出意見(jiàn)建議，實(shí)現(xiàn)界別參政議政和推動(dòng)性別平等的職責(zé)，在這方面，婦聯(lián)的工作還有欠缺。比如，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，由于特定的推舉協(xié)商機(jī)制以及政協(xié)委員的履職方式，特別是在政協(xié)閉會(huì)期間，女政協(xié)委員集體深入女性群體，反映和表達(dá)女性群體訴求的工作機(jī)制不完善，而且一些女政協(xié)委員在履職過(guò)程中存在界別意識(shí)不強(qiáng)，不敢發(fā)出自己的界別所代表的女性群體的聲音，以及不了解或不能有效把握所代表的女性群體的利益訴求，缺乏足夠的履行政協(xié)委員職責(zé)的責(zé)任意識(shí)和代表能力等問(wèn)題，女政協(xié)委員群體與其所代表的女性還沒(méi)有形成有機(jī)聯(lián)系，婦聯(lián)組織通過(guò)人民政協(xié)制度這一途徑聚合、表達(dá)乃至真正保護(hù)婦女群體利益剛性不足[5]。

在政府層面，科學(xué)決策、民主決策以及對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督等，都為婦聯(lián)等群團(tuán)組織參與提供了渠道。多部法律都規(guī)定了婦聯(lián)協(xié)助政府做好相關(guān)工作的職責(zé)以及要求政府相關(guān)部門(mén)查處侵害婦女合法權(quán)益的行為。婦聯(lián)組織可以對(duì)如何更充分利用法律賦予婦聯(lián)的協(xié)助、要求查處等職責(zé)加強(qiáng)研究，拓寬與相關(guān)政府部門(mén)合作的渠道，建立更為有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。另外，婦聯(lián)組織要充分利用婦兒工委辦公室設(shè)在婦聯(lián)的優(yōu)勢(shì)，更有效發(fā)揮婦兒工委辦公室在推動(dòng)保障婦女權(quán)益法律法規(guī)制定和執(zhí)行中的作用，進(jìn)一步促進(jìn)性別平等納入政府工作主流。

二、婦聯(lián)參與全面依法治國(guó)的策略分析

除了參與路徑的外部因素，婦聯(lián)組織的能動(dòng)性也是影響婦聯(lián)在全面依法治國(guó)中參與和發(fā)揮作用的重要因素之一。婦聯(lián)組織參與全面依法治國(guó)的策略主要包括充分發(fā)揮制度化參與渠道的優(yōu)勢(shì)、整合專(zhuān)家資源、加強(qiáng)自身能力建設(shè)等。

(一)政治資源的利用

婦聯(lián)組織參與全面依法治國(guó)的主要路徑是通過(guò)與立法、行政、司法機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系來(lái)實(shí)現(xiàn)的。為了達(dá)到婦聯(lián)組織的目標(biāo)，提升效果和影響力，婦聯(lián)組織充分利用所擁有的政治資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)全面依法治國(guó)的有效參與。

1.推動(dòng)相關(guān)部門(mén)和人員轉(zhuǎn)變觀念。立法、執(zhí)法、司法機(jī)構(gòu)工作人員以男性為主，性別平等意識(shí)比較薄弱，對(duì)推動(dòng)性別平等、維護(hù)婦女權(quán)益的工作意義認(rèn)識(shí)不足，責(zé)任感不強(qiáng)。一些人認(rèn)為婦女權(quán)益問(wèn)題是婦女的事、婦聯(lián)的事，他們做的相關(guān)工作是給婦聯(lián)幫忙，而沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到婦女權(quán)益問(wèn)題是社會(huì)問(wèn)題，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保障婦女權(quán)益的主體責(zé)任。婦聯(lián)組織在與相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)溝通的過(guò)程中，力爭(zhēng)從思想意識(shí)上影響他們，使他們實(shí)現(xiàn)從抵觸質(zhì)疑，到被動(dòng)接受、聯(lián)動(dòng)工作，再到主動(dòng)作為的轉(zhuǎn)變。在課題組訪談中，一位省婦聯(lián)權(quán)益部長(zhǎng)表示這是她們?cè)诠ぷ髦械闹匾斋@，現(xiàn)在婦聯(lián)召集有關(guān)婦女權(quán)益保障的會(huì)議，“公檢法司、民政農(nóng)委等相關(guān)單位都來(lái)了，婦聯(lián)真是一呼百應(yīng)。”工作中，“像法院、公安真的現(xiàn)在會(huì)主動(dòng)來(lái)聯(lián)系我們，包括像法院去年召開(kāi)了兩場(chǎng)關(guān)于家事法庭的專(zhuān)題新聞發(fā)布會(huì)，都跟我們說(shuō)，你們是不是也有議題可以一起來(lái)發(fā)布”②。

2.利用人脈資源。婦聯(lián)作為人民團(tuán)體，婦聯(lián)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)層可以在黨政機(jī)關(guān)流動(dòng)，許多婦聯(lián)主席都有在其他黨政部門(mén)任職的經(jīng)歷，一些婦聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)離開(kāi)婦聯(lián)后也到了人大、政協(xié)或者其他黨政部門(mén)任職，這使得婦聯(lián)組織擁有體制內(nèi)豐厚的人脈資源。訪談中，H市婦聯(lián)主席介紹市《婦女權(quán)益保障條例》的制定工作時(shí)說(shuō)，市人大非常支持這項(xiàng)工作，是因?yàn)槭腥舜蟪Ｎ瘯?huì)主任在擔(dān)任市委副書(shū)記時(shí)主管婦聯(lián)工作，又是一位女性，人大常委會(huì)副主任雖然是男性，但以前擔(dān)任市公安局長(zhǎng)時(shí)跟婦聯(lián)在反家暴方面有許多合作，也很支持婦聯(lián)工作②。調(diào)研中也有婦聯(lián)干部反映：“協(xié)調(diào)是需要靠個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人魅力的。比方我們做性別評(píng)估委員會(huì)的時(shí)候，是主席帶著我一個(gè)單位一個(gè)單位地去找人，找領(lǐng)導(dǎo)去談，而這些領(lǐng)導(dǎo)都是跟主席在原來(lái)工作中或者是其他場(chǎng)合認(rèn)識(shí)的，然后才能夠搭上?！雹?/p>

3.推動(dòng)相關(guān)部門(mén)牽頭開(kāi)展工作。婦聯(lián)作為群團(tuán)組織，與立法、執(zhí)法、司法機(jī)構(gòu)相比，更多承擔(dān)的是推動(dòng)的角色：針對(duì)婦女權(quán)益的相關(guān)問(wèn)題，推動(dòng)相關(guān)職能部門(mén)牽頭開(kāi)展工作。比如，為了制定市《婦女權(quán)益保障條例》，市婦聯(lián)推動(dòng)市人大內(nèi)司委提出立法需求，牽頭開(kāi)展立法調(diào)研，一些區(qū)縣調(diào)研由人大領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，區(qū)縣政府對(duì)調(diào)研很重視，婦聯(lián)也參與調(diào)研，了解到許多情況和信息②。在與相關(guān)部門(mén)聯(lián)合發(fā)文過(guò)程中，一些文件雖然是由婦聯(lián)起草的，但發(fā)文時(shí)用相關(guān)職能部門(mén)的文號(hào)，因?yàn)椤坝脣D聯(lián)編號(hào)往下發(fā)不具有強(qiáng)制性，政府部門(mén)往下發(fā)才變成他的事情”，“政府部門(mén)只要發(fā)了文就有責(zé)任，所以我們一定要盡量地編人家的文號(hào)”③。

(二)專(zhuān)家資源的利用

婦聯(lián)非常重視發(fā)揮專(zhuān)家的作用，吸納專(zhuān)家參與相關(guān)工作，以提升婦聯(lián)參與的質(zhì)量和效果。婦聯(lián)對(duì)專(zhuān)家資源的利用主要包括：一是委托專(zhuān)家開(kāi)展相關(guān)調(diào)查研究，許多地方婦聯(lián)組織都與當(dāng)?shù)馗咝！⒖蒲袡C(jī)構(gòu)建立了良好的合作關(guān)系，將婦聯(lián)的需求設(shè)計(jì)成研究課題項(xiàng)目委托專(zhuān)家承擔(dān)，提高了婦聯(lián)提出的意見(jiàn)建議的質(zhì)量。二是搭建專(zhuān)家參與立法、執(zhí)法、司法的平臺(tái)，比如委托專(zhuān)家撰寫(xiě)相關(guān)法律法規(guī)的建議稿，以專(zhuān)家的研究成果為基礎(chǔ)撰寫(xiě)兩會(huì)提案建議，召開(kāi)專(zhuān)家座談會(huì)就相關(guān)法律法規(guī)提出修改建議，吸收專(zhuān)家參與對(duì)相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行情況的評(píng)估檢查，與律師合作為婦女提供法律服務(wù)等。三是將專(zhuān)家資源吸納進(jìn)婦聯(lián)，尤其是在婦聯(lián)改革過(guò)程中，一些省婦聯(lián)將知名律師等專(zhuān)家聘為兼職副主席、執(zhí)委等，為婦聯(lián)參與全面依法治國(guó)提供智力支持。

對(duì)專(zhuān)家資源的利用，對(duì)婦聯(lián)來(lái)說(shuō)，一方面提高了婦聯(lián)參與全面依法治國(guó)的質(zhì)量，另一方面，專(zhuān)家在與婦聯(lián)合作過(guò)程中加深了了解，對(duì)婦聯(lián)干部的認(rèn)識(shí)更加全面客觀。對(duì)專(zhuān)家來(lái)說(shuō)，參與婦聯(lián)工作也有諸多好處：為他們提供了研究成果轉(zhuǎn)化的機(jī)會(huì)，使他們更了解實(shí)際情況，開(kāi)闊了眼界，也提供了一個(gè)展示自己能力的平臺(tái)。比如某位心理咨詢(xún)師表示：“如果我不到婦聯(lián)來(lái)，我可能接觸到的案子就是一些特別單調(diào)的，到婦聯(lián)來(lái)我接觸的案子是很多面，很廣的，我覺(jué)得這對(duì)我的專(zhuān)業(yè)知識(shí)是一個(gè)提升，我也發(fā)展了我自己，覺(jué)得我自己也很充實(shí)?！雹?/p>

(三)婦聯(lián)組織自身建設(shè)

要增強(qiáng)婦聯(lián)在全面依法治國(guó)中的參與和作用，婦聯(lián)組織自身建設(shè)是關(guān)鍵。婦聯(lián)要有相應(yīng)的制度、人員和能力保障，只有這樣，才能夠充分利用自身的政治優(yōu)勢(shì)，通過(guò)各種途徑參與全面依法治國(guó)，提升參與的影響力和效果。

1.制度建設(shè)。首先是加強(qiáng)調(diào)研，真正了解婦女群眾的狀況與需求。近年來(lái)各級(jí)婦聯(lián)都非常重視調(diào)研，但調(diào)研的規(guī)范性、科學(xué)性，以及調(diào)研成果的質(zhì)量均有待提高。其次是加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)家資源的利用。許多婦聯(lián)建立了專(zhuān)家?guī)欤珖?guó)婦聯(lián)權(quán)益部已開(kāi)始聘任專(zhuān)家咨詢(xún)顧問(wèn)單位，全國(guó)婦聯(lián)改革方案中也把建立公職律師制度寫(xiě)入其中，這些制度的建立和完善都將進(jìn)一步保障婦聯(lián)參與全面依法治國(guó)的質(zhì)量。再次是加強(qiáng)與人大女代表、政協(xié)女委員、黨政女性領(lǐng)導(dǎo)干部以及各界優(yōu)秀女性代表的聯(lián)系，凝聚她們的力量，形成合力，推動(dòng)保障婦女權(quán)益法律政策的制定與執(zhí)行。

2.能力建設(shè)。參與全面依法治國(guó)，對(duì)婦聯(lián)工作人員本身提出較高的要求，首先要有推動(dòng)性別平等和維護(hù)婦女權(quán)益的責(zé)任和使命感，其次要有性別平等意識(shí)和法治思維，還要不斷學(xué)習(xí)相關(guān)的法律知識(shí)。目前來(lái)看，婦聯(lián)從事維權(quán)工作的人員還是比較缺乏，性別平等意識(shí)和法律知識(shí)也有欠缺，影響了相關(guān)工作的開(kāi)展。訪談中，有婦聯(lián)權(quán)益部長(zhǎng)認(rèn)為，“婦聯(lián)本身的性別平等的理念我覺(jué)得還是需要培訓(xùn)的，婦聯(lián)干部都沒(méi)有性別平等理念，怎么去聯(lián)系、影響公檢法司這些機(jī)構(gòu)的工作人員？那些人員的性別平等意識(shí)也要靠你灌輸”④。

三、進(jìn)一步推進(jìn)婦聯(lián)組織參與全面依法治國(guó)的建議

在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)過(guò)程中要保障婦女權(quán)益，促進(jìn)婦聯(lián)組織參與全面依法治國(guó)，需要進(jìn)一步完善婦聯(lián)參與的機(jī)制保障，同時(shí)婦聯(lián)組織也要加強(qiáng)自身建設(shè)，以更好地適應(yīng)全面依法治國(guó)的要求。本文在分析婦聯(lián)組織參與全面依法治國(guó)的路徑和策略的基礎(chǔ)上，就促進(jìn)婦聯(lián)組織在全面依法治國(guó)中的參與和作用提出如下建議。

(一)進(jìn)一步健全婦聯(lián)參與全面依法治國(guó)的機(jī)制保障

1.進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)黨委對(duì)婦聯(lián)工作的領(lǐng)導(dǎo)。婦聯(lián)組織自成立之日起，就是黨開(kāi)展婦女工作最可靠、最有力的助手。尤其是黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)新時(shí)期婦聯(lián)參與依法治國(guó)指明了方向，同時(shí)黨和政府要為婦聯(lián)參與全面依法治國(guó)提供條件。一些省份也出臺(tái)專(zhuān)門(mén)文件就加強(qiáng)和改善黨對(duì)婦聯(lián)工作的領(lǐng)導(dǎo)提出了要求。建議各級(jí)黨委高度重視婦聯(lián)工作和婦聯(lián)組織建設(shè)，定期聽(tīng)取婦聯(lián)匯報(bào)、研究婦女工作，充分重視婦聯(lián)在參與立法決策中的作用，為婦聯(lián)開(kāi)展工作提供政策支持和經(jīng)費(fèi)保障。

2.進(jìn)一步完善婦聯(lián)參與立法和執(zhí)法監(jiān)督的機(jī)制。為了保障婦聯(lián)參與人大立法決策的路徑和效果，建議針對(duì)立法專(zhuān)家論證制度、重大決策意見(jiàn)征詢(xún)、意見(jiàn)反饋等制度建設(shè)制定具體的工作規(guī)則，進(jìn)一步明確婦聯(lián)等群團(tuán)組織參與的范圍和程序，如涉及哪些議題時(shí)應(yīng)該征求婦聯(lián)組織的意見(jiàn)，征求意見(jiàn)的具體程序是什么，對(duì)是否采納的情況要作出反饋，對(duì)不采納的理由要作出必要說(shuō)明等。建議人大與婦女權(quán)益保障相關(guān)法律的執(zhí)法檢查，給婦聯(lián)更多的參與機(jī)會(huì)，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)、聽(tīng)取審議報(bào)告等執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)更多以婦女權(quán)益保障為主題，吸納婦聯(lián)參與。

3.進(jìn)一步完善婦聯(lián)參與政協(xié)協(xié)商監(jiān)督的機(jī)制。建議政協(xié)在雙周協(xié)商、專(zhuān)題協(xié)商等協(xié)商座談的年度計(jì)劃安排中，更加關(guān)注婦女權(quán)益保障議題，涉及教育、就業(yè)、衛(wèi)生、家庭等領(lǐng)域議題的協(xié)商座談，更多吸納婦聯(lián)參與；更加重視婦聯(lián)界別協(xié)商、界別調(diào)研、界別提案，使婦聯(lián)界別發(fā)揮更大作用。

4.進(jìn)一步完善婦聯(lián)協(xié)助政府部門(mén)做好保障婦女權(quán)益工作的機(jī)制。建議相關(guān)政府部門(mén)在出臺(tái)政策、編制規(guī)劃、部署工作，在開(kāi)展執(zhí)法、司法活動(dòng)時(shí)，更加重視吸納婦聯(lián)參與，聽(tīng)取婦聯(lián)的意見(jiàn)、建議，加強(qiáng)與婦聯(lián)的合作。

(二)進(jìn)一步加強(qiáng)婦聯(lián)組織自身建設(shè)

要增強(qiáng)婦聯(lián)在全面依法治國(guó)中的參與和作用，婦聯(lián)組織自身建設(shè)是關(guān)鍵。婦聯(lián)只有有相應(yīng)的制度和能力保障，才能夠充分利用自身的政治優(yōu)勢(shì)，通過(guò)各種途徑參與全面依法治國(guó)，提升參與的影響力和效果。

1.充分發(fā)揮婦聯(lián)組織優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)在依法治國(guó)中的影響力。比如在參與立法方面，立法協(xié)商、專(zhuān)家論證、備案審查、立法后評(píng)估等，都對(duì)人民團(tuán)體等參與立法、提出建議作出明確規(guī)定，全國(guó)婦聯(lián)可以更充分地利用這些渠道，對(duì)于相關(guān)法律法規(guī)的制定和修改提出意見(jiàn)、建議，反映婦女的訴求。在參與政協(xié)方面，婦聯(lián)組織要更多利用政協(xié)的雙周協(xié)商、界別協(xié)商、專(zhuān)題協(xié)商等渠道參與全面依法治國(guó)，另外還要充分發(fā)揮政協(xié)婦聯(lián)界的作用，通過(guò)界別調(diào)研、界別提案、界別協(xié)商等渠道，就有關(guān)保障婦女權(quán)益的法律政策的制定與執(zhí)行提出意見(jiàn)、建議，實(shí)現(xiàn)界別參政議政和推動(dòng)性別平等的職責(zé)。在與政府合作方面，充分利用婦兒工委辦公室設(shè)在婦聯(lián)的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)保障婦女權(quán)益法律政策執(zhí)行。。

2.充分發(fā)揮專(zhuān)家作用。發(fā)揮專(zhuān)家作用對(duì)婦聯(lián)與專(zhuān)家雙方均有益處。為了充分利用專(zhuān)家資源，許多婦聯(lián)建立了專(zhuān)家?guī)欤珖?guó)婦聯(lián)權(quán)益部已開(kāi)始聘任專(zhuān)家咨詢(xún)顧問(wèn)單位，全國(guó)婦聯(lián)改革方案中也把建立公職律師制度寫(xiě)入其中，這些制度的建立和完善都將進(jìn)一步保障婦聯(lián)參與全面依法治國(guó)的質(zhì)量。建議進(jìn)一步加強(qiáng)與專(zhuān)家的聯(lián)系合作，吸納相關(guān)專(zhuān)家作為婦聯(lián)執(zhí)委、兼職副主席，將專(zhuān)家聘為婦聯(lián)的法律顧問(wèn)，委托專(zhuān)家開(kāi)展相關(guān)調(diào)查研究課題等。

3.進(jìn)一步加強(qiáng)能力建設(shè)。全面依法治國(guó)對(duì)婦聯(lián)干部提出更高要求。建議將馬克思主義婦女觀、男女平等基本國(guó)策、婦女權(quán)益保障相關(guān)法律法規(guī)等，作為婦聯(lián)干部入職崗前培訓(xùn)的重要內(nèi)容，并定期對(duì)婦聯(lián)干部進(jìn)行輪訓(xùn)，提升婦聯(lián)干部的性別平等意識(shí)和法治思維，增強(qiáng)其對(duì)法律法規(guī)的性別分析評(píng)估能力，同時(shí)還要提升其調(diào)研能力、溝通協(xié)調(diào)能力等，以保證其在參與立法、執(zhí)法、司法活動(dòng)時(shí)，能夠從性別平等視角提出切實(shí)可行的、易于為相關(guān)部門(mén)接受的意見(jiàn)建議。

注釋:

① 參見(jiàn)課題組對(duì)J省主管權(quán)益的婦聯(lián)副主席、權(quán)益部長(zhǎng)訪談?dòng)涗洝?/p>

② 參見(jiàn)課題組對(duì)J省婦聯(lián)權(quán)益部長(zhǎng)的訪談?dòng)涗洝?/p>

③ 參見(jiàn)課題組對(duì)H省H市婦聯(lián)主席的訪談?dòng)涗洝?/p>

④ 參見(jiàn)課題組J省婦女權(quán)益保障座談會(huì)記錄。

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