孔青梅 ， 陳文林

（1.東莞理工學(xué)院 城市學(xué)院，廣東 東莞 523419；2.華南師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州510631；3.韶關(guān)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005）

黨風(fēng)清則政風(fēng)清，治黨嚴(yán)則國運興。黨的十九大報告強調(diào)：堅定不移全面從嚴(yán)治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。黨中央從國家治理戰(zhàn)略高度，著力推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，堅持思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)和制度建設(shè)，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。2016年7月，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡稱《問責(zé)條例》），規(guī)范和強化黨的問責(zé)工作，進(jìn)一步夯實了全面從嚴(yán)治黨的制度基礎(chǔ)。

一、致力推進(jìn)制度創(chuàng)新：全面從嚴(yán)治黨的主線

管黨治黨關(guān)系到黨的前途命運。歷史和實踐證明，要使黨和黨所領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)興旺發(fā)達(dá)、充滿生機活力，必須著力做好管黨治黨工作。2013年6月，習(xí)近平在全國組織工作會議上指出：“黨要管黨，才能管好黨；從嚴(yán)治黨，才能治好黨。”［1］作為執(zhí)政黨，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐斗爭關(guān)系黨的存亡，管黨治黨一刻不能松懈。越是面對復(fù)雜的形勢，越要加強黨的建設(shè)?！坝掠谧晕腋锩?，從嚴(yán)管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格?！保?］只有堅持管黨治黨，才能保持黨的先進(jìn)性和純潔性，凝心聚力，扶正祛邪，增強黨的戰(zhàn)斗力。以習(xí)近平同志為核心的黨中央通過一系列具有突破性的重大舉措開辟了管黨治黨的新局面。十八大以來的五年，全面從嚴(yán)治黨成效卓著，堅決改變了管黨治黨寬松軟狀況，堅決維護(hù)了黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，層層落實管黨治黨政治責(zé)任。習(xí)近平強調(diào)：“黨要管黨，首先是管好干部；從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是從嚴(yán)治吏?！保?］如何管好干部、從嚴(yán)治吏，是管黨治黨的核心問題。要解決這個問題必須落實到黨員隊伍的管理中，落實到干部隊伍建設(shè)的全過程中，嚴(yán)格黨員日常教育和管理，使廣大黨員充分發(fā)揮先鋒模范作用。只有管住人、育好人、用好人，從嚴(yán)管理、從嚴(yán)教育、從嚴(yán)監(jiān)督，把黨員干部隊伍的問題解決好，黨的執(zhí)政地位才能得到鞏固，才能讓廣大人民群眾真正滿意。

管黨治黨關(guān)系國家和民族的前途命運。鄧小平認(rèn)為：“中國要出問題，還是出在共產(chǎn)黨內(nèi)部?！保?］黨出問題，國家就會出問題，管黨治黨是國家發(fā)展的關(guān)鍵。2016年1月，習(xí)近平在第十八屆中央紀(jì)委第六次全體會議上指出：“全面從嚴(yán)治黨，核心是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，基礎(chǔ)在全面，關(guān)鍵在嚴(yán)，要害在治。”［5］全面從嚴(yán)治黨必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。治黨是為了治國，使黨更好地履行執(zhí)政興國的使命。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新情況，提出了一系列治國理政的重大思想。其中，全面從嚴(yán)治黨既是重要的戰(zhàn)略舉措，又是各項工作順利推進(jìn)的政治保證。2016年7月，習(xí)近平在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的重要講話指出：“嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活是全面從嚴(yán)治黨的基礎(chǔ)。黨要管黨，首先要從黨內(nèi)政治生活管起；從嚴(yán)治黨，首先要從黨內(nèi)政治生活嚴(yán)起?！保?］嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，營造良好政治生態(tài)，必須嚴(yán)厲處置濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、瀆職失職等違法違紀(jì)行為。如果黨內(nèi)政治生活遭到破壞，黨的領(lǐng)導(dǎo)就會遭到削弱，中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)就會遭受挫折。同樣，如果管黨不力、治黨不嚴(yán)，對人民群眾反映強烈的問題沒有及時作出回應(yīng)和采取行動，就會損害黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，嚴(yán)重削弱黨在人民群眾中的影響力和凝聚力。只有從嚴(yán)治黨才能穩(wěn)固黨的執(zhí)政根基，也正是依靠從嚴(yán)治黨，嚴(yán)明黨的紀(jì)律，扎牢制度的籠子，我們黨才在革命和建設(shè)中取得了輝煌成就。加強對黨的全面監(jiān)督和管理，用制度反腐，從根本上保證黨的肌體健康和隊伍純潔，人民群眾對黨的信任感和信服度才會增強。但是，我們黨面臨的執(zhí)政環(huán)境是復(fù)雜的，影響黨的先進(jìn)性、弱化黨的純潔性的因素也是復(fù)雜的，只有不斷強化法規(guī)制度的硬約束，用制度對權(quán)力實行的制約和監(jiān)督，夯實管黨治黨責(zé)任，才能落實從嚴(yán)治黨的要求，確保黨始終成為中國特色社會主義偉大事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。因此，管黨治黨在任何時候都不能掉以輕心，它直接影響國家和民族的前途命運。

為了解決管黨治黨的突出問題，作為全面從嚴(yán)治黨的利器——《問責(zé)條例》應(yīng)運而生?！秵栘?zé)條例》是一部規(guī)范全黨各級黨組織、全體黨員履職盡責(zé)的文件，通過問責(zé)倒逼責(zé)任落實，強調(diào)有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，強化黨內(nèi)監(jiān)督，以解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題。管黨治黨關(guān)系黨的生死存亡，必須要有猛藥去疴的決心，“管黨治黨，必須嚴(yán)字當(dāng)頭，把嚴(yán)的要求貫徹全過程，做到真管真嚴(yán)、敢管敢嚴(yán)、長管長嚴(yán)。”［6］十八大以來的五年，管黨治黨成效顯著，共立案審查省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人，廳局級干部8 900余人，縣處級干部 6.3 萬余人［7］。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“2016 年，全國共有990個黨組織和1.7萬名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)?！保?］《問責(zé)條例》以黨章為根本遵循，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性，依規(guī)依紀(jì)，用制度管黨治黨，有力確保權(quán)力規(guī)范運行。《問責(zé)條例》是問責(zé)工作的基礎(chǔ)性法規(guī)，是對全面從嚴(yán)治黨要求的細(xì)化和具體化，健全問責(zé)機制，強調(diào)有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，體現(xiàn)了黨中央強化責(zé)任追究的堅定意志。同時，《問責(zé)條例》的貫徹落實，有利于應(yīng)對執(zhí)政風(fēng)險，處理執(zhí)政危機，大力推動管黨治黨工作從理論到實踐的深化。

二、科學(xué)制定問責(zé)條例：全面從嚴(yán)治黨的利器

發(fā)揮《問責(zé)條例》的引領(lǐng)作用，防止權(quán)責(zé)不清。職責(zé)不明、權(quán)責(zé)模糊必然導(dǎo)致問而避責(zé)、問而無責(zé)，敗壞黨風(fēng)政風(fēng)。黨的作風(fēng)關(guān)系黨的形象，關(guān)系人心向背，關(guān)系黨的執(zhí)政地位。習(xí)近平指出：“問責(zé)不能感情用事，不能有憐憫之心，要‘較真’、‘叫板’，發(fā)揮震懾效應(yīng)。”［9］實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的對等，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，必須動真格問責(zé)，使各級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部真正做到用好權(quán)，擔(dān)好責(zé)。《問責(zé)條例》使權(quán)責(zé)更加明晰，著力構(gòu)建行為規(guī)范、權(quán)責(zé)透明的管理制度體系，加強了反腐倡廉的法規(guī)制度建設(shè)，讓失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)成為常態(tài)?！安荒苤幌氘?dāng)官不想干事，只想攬權(quán)不想擔(dān)責(zé)，只想出彩不想出力?！保?0］當(dāng)官掌權(quán)，卻為官不為，又想要功名利祿，此等如意算盤，注定只會落空。正所謂，為官一任，造福一方。要當(dāng)好官，就要在其位謀其政，勤干事，肯擔(dān)責(zé)，做到真正的履職盡責(zé)。對于不干事、不擔(dān)責(zé)、不出力的官員，要嚴(yán)肅問責(zé)、終身問責(zé)，使其逃不了，跑不掉，切實做到用制度管權(quán)管事管人，使權(quán)責(zé)更加到位。

發(fā)揮《問責(zé)條例》的督導(dǎo)作用，防止濫權(quán)怠責(zé)。實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興是黨的歷史使命，要完成歷史使命，必須管好黨、治好黨，不負(fù)人民重托，以堅定的使命擔(dān)當(dāng)，發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)的核心作用。歷史和人民選擇了中國共產(chǎn)黨，我們黨就要聚力完成歷史使命，自身必須始終過硬。踐行“打鐵還需自身硬”就是要全面從嚴(yán)治黨，強化作風(fēng)建設(shè)，以問責(zé)倒逼責(zé)任落實，推進(jìn)黨的工作制度化、規(guī)范化、程序化。通過約束黨員干部的權(quán)力，強化責(zé)任，做到知責(zé)明責(zé)、履責(zé)盡責(zé)，提高履職能力，扎牢黨的制度籠子，提升黨依規(guī)管黨治黨的能力和水平。權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用，用權(quán)受監(jiān)督。從嚴(yán)治黨，離不開有效的黨內(nèi)監(jiān)督，監(jiān)督責(zé)任缺位，會給黨的事業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害?！皺?quán)力越大，越容易出現(xiàn)‘燈下黑’?！保?1］黨政領(lǐng)導(dǎo)干部濫用權(quán)力，失職失責(zé)，侵害民眾利益，勢必導(dǎo)致政治和社會生活腐敗，引發(fā)國家治理危機?！皩Ω刹繃?yán)格教育、嚴(yán)格管理、嚴(yán)格監(jiān)督，使其有如履薄冰、如臨深淵之感，時時警醒、處處自律、謹(jǐn)言慎行?！保?2］《問責(zé)條例》強化問責(zé)，提高監(jiān)督實效，敦促干部廉潔自律，建立對權(quán)力的敬畏心，慎用權(quán)力，打消僥幸避責(zé)的念頭。建設(shè)清正廉潔的干部隊伍，必須增強正風(fēng)反腐、高壓嚴(yán)打的態(tài)勢?！案骷夵h組織必須明白，加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，加強對干部的監(jiān)督，是對干部的愛護(hù)。放棄了這方面責(zé)任，就是對黨和人民、對干部的極大不負(fù)責(zé)任?！保?3］嚴(yán)管就是厚愛，懲治不正之風(fēng)和腐敗問題，是黨的事業(yè)發(fā)展的迫切需要，是黨員隊伍管理的實際需要，是對人民群眾負(fù)責(zé)的現(xiàn)實需要。據(jù)中組部發(fā)布的黨內(nèi)統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月31日，中國共產(chǎn)黨黨員總數(shù)為 8 944.7萬名，黨的基層組織 451.8萬個［14］。隨著黨員人數(shù)和基層黨組織數(shù)量的增加，給黨的隊伍建設(shè)和管理提出了更高的要求?！秵栘?zé)條例》把問責(zé)作為全面從嚴(yán)治黨的重要抓手，嚴(yán)格按照職責(zé)權(quán)限，綜合運用多種問責(zé)形式，通過追究相關(guān)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，實行對權(quán)力運行的動態(tài)監(jiān)督和常態(tài)問責(zé)，以確保黨始終成為堅強的領(lǐng)導(dǎo)核心。

發(fā)揮《問責(zé)條例》的規(guī)范作用，防止行權(quán)諉責(zé)。有權(quán)無責(zé)、實權(quán)虛責(zé)的具體表現(xiàn)是不作為、不會為、亂作為等失范行為。突出權(quán)責(zé)一體，強調(diào)有多大權(quán)就要擔(dān)多大責(zé)，科學(xué)配置權(quán)力，協(xié)調(diào)權(quán)力運行的同時又要明責(zé)盡責(zé)，才能保障各項工作有效開展。王岐山強調(diào)：“有權(quán)必有責(zé)，有權(quán)力沒責(zé)任是管黨治黨之大忌。”［15］權(quán)力無論大小都對應(yīng)有具體的責(zé)任，不能規(guī)避責(zé)任談權(quán)力。在權(quán)力和責(zé)任的關(guān)系上，責(zé)任是第一位的。有責(zé)任就要敢擔(dān)當(dāng)，主動作為，主動承擔(dān)，“有多大擔(dān)當(dāng)才能干多大事業(yè)，盡多大責(zé)任才會有多大成就。”［10］敢作敢為，認(rèn)真負(fù)責(zé)、勤政務(wù)實的干部，才是黨和人民需要的好干部。從嚴(yán)治黨的重點，在于從嚴(yán)管理干部，干部的素質(zhì)直接影響黨風(fēng)政風(fēng)。要正風(fēng)就必須肅紀(jì)。黨的十八大以來，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗各項工作取得了明顯成效，但反腐敗形勢依然嚴(yán)峻，黨組織和黨員干部的“四風(fēng)”和腐敗現(xiàn)象仍然多發(fā)?！秵栘?zé)條例》通過制度限權(quán)明責(zé)，可以有效地防止干部權(quán)責(zé)脫節(jié)、人浮于事、獨斷專行，規(guī)范責(zé)任追究機制，促進(jìn)黨規(guī)黨紀(jì)執(zhí)行到位。

三、有效實施問責(zé)工作：全面從嚴(yán)治黨的基石

落實《問責(zé)條例》，廣東省制定實施細(xì)則。《問責(zé)條例》貫徹黨章，堅持問題導(dǎo)向，是全面從嚴(yán)治黨的重要制度。制度執(zhí)行不力，不能落實到結(jié)果和目標(biāo)上，就會形同虛設(shè)，無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。不落實責(zé)任就要接受問責(zé)，《問責(zé)條例》緊抓領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，聚焦黨內(nèi)薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，強化各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常監(jiān)督管理，讓其時刻感受到紀(jì)律的強約束，使失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)成為常態(tài)，才能使問責(zé)制度發(fā)力、生威。《問責(zé)條例》的內(nèi)容“具有一定的抽象性、宏觀性和原則性，因而只能作為指導(dǎo)規(guī)范而無法成為操作規(guī)范?！保?6］《問責(zé)條例》提出了方向性要求，也為各級黨組織結(jié)合實際貫徹執(zhí)行留下了空間。2017年1月，為貫徹落實《問責(zé)條例》，廣東省密切聯(lián)系管黨治黨的實際，印發(fā)了《廣東省黨的問責(zé)工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）?！秾嵤┺k法》共四章，分別是總則、問責(zé)情形、問責(zé)方式和程序、附則，合共二十六條。第一章“總則”，對應(yīng)《問責(zé)條例》的前五條規(guī)定，內(nèi)容基本一致，規(guī)定了問責(zé)工作的指導(dǎo)思想、問責(zé)原則、問責(zé)主體和對象等內(nèi)容。第二章“問責(zé)情形”，細(xì)化了問責(zé)的一般情形，新增了從重、加重情形；從輕、減輕情形；免責(zé)情形。第三章“問責(zé)方式和程序”，規(guī)定問責(zé)方式，增設(shè)了問責(zé)的啟動、調(diào)查、決定、申訴等程序性規(guī)定。第四章“附則”，明確了實施辦法執(zhí)行的相關(guān)事宜，特別增加名詞解釋條款。

細(xì)化《問責(zé)條例》，《實施辦法》顯廣東特色。《實施辦法》在《問責(zé)條例》的基礎(chǔ)上細(xì)化和新增了部分內(nèi)容，突出廣東開展問責(zé)工作的創(chuàng)設(shè)性規(guī)定。其中，《實施辦法》第七條至第十一條是對《問責(zé)條例》第六條問責(zé)情形的具體細(xì)化，分別細(xì)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力、維護(hù)黨的紀(jì)律不力、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作不堅決不扎實五種問責(zé)情形。第十二條是從重、加重條款，第十三條是減輕、從輕條款，第十四條是免責(zé)條款。對免責(zé)情形作規(guī)定是為了建立健全的容錯機制，保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。由于《問責(zé)條例》沒有對問責(zé)程序作出具體規(guī)定，為此，《實施辦法》根據(jù)廣東省開展問責(zé)工作的實踐經(jīng)驗，制定了完善問責(zé)程序的規(guī)定。第十七條規(guī)定問責(zé)的五種啟動情形。第十九條規(guī)定問責(zé)的簡易程序，對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部存在事實清楚、情節(jié)較輕等情形，可直接作出問責(zé)決定，體現(xiàn)抓早抓小、防微杜漸的要求。第二十條規(guī)定作出問責(zé)決定前應(yīng)聽取當(dāng)事人意見。第二十一條規(guī)定了問責(zé)執(zhí)行，增加了作出問責(zé)決定應(yīng)制作問責(zé)決定書、抄送同級紀(jì)委（紀(jì)檢組）的規(guī)定，規(guī)范了問責(zé)工作流程，體現(xiàn)了問責(zé)的嚴(yán)肅性。第二十三條是名詞解釋條款，著重解釋了“兩個尊重、三個區(qū)分”原則，是對黨員干部敢于擔(dān)當(dāng)、敢于作為的組織保障，建立容錯機制，體現(xiàn)鼓勵擔(dān)當(dāng)作為的正向激勵作用。《實施辦法》結(jié)合廣東實際和責(zé)任追究實踐經(jīng)驗，明確、細(xì)化、量化相關(guān)規(guī)定，著力突出操作性，抓好貫徹落實，有力促進(jìn)了問責(zé)制度落地生根。

嚴(yán)肅問責(zé)，成效顯著?！秾嵤┺k法》總結(jié)廣東管黨治黨實踐經(jīng)驗，為進(jìn)一步規(guī)范和強化黨的問責(zé)工作、夯實管黨治黨政治責(zé)任，提供了堅強有力的紀(jì)律保障，標(biāo)志著廣東省黨的問責(zé)工作進(jìn)入新的歷史階段。自1998年實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制以來，廣東黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得了重大階段性成果?！?014年至今，廣東省共追究領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任1 929人，給予紀(jì)律處分 993人?！保?7］隨著《實施辦法》的施行，問責(zé)工作更加規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)，定會推動廣東省黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭持續(xù)取得新成果。正風(fēng)反腐是增強黨的凝聚力的必然要求，我們黨要實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我提高，在黨內(nèi)形成弘揚正氣的大氣候，才能保證領(lǐng)導(dǎo)核心的先進(jìn)性和純潔性。嚴(yán)厲的“打虎”、“拍蠅”、“獵狐”贏得了民心，民心是最大的政治，正義是最強的力量。民心歸聚是為政之本，要凝聚民心，彰顯正義，就必須筑牢反腐倡廉的防線，敢于刮骨療毒，破除頑瘴痼疾。因此，堅持從嚴(yán)從實，抓好問責(zé)執(zhí)行，遵循有責(zé)必當(dāng)，失責(zé)必究的原則，真正體現(xiàn)權(quán)有所限，責(zé)有所歸，才能實現(xiàn)用制度管權(quán)、管事、管人。落實問責(zé)制度，嚴(yán)肅問責(zé)規(guī)范追責(zé)，確保全面從嚴(yán)治黨落到實處，開創(chuàng)了全面從嚴(yán)治黨的新局面。