張曉瑜

（貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

堅持全面從嚴(yán)治黨，需要完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為制度保障。2018年2月23日，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》（以下簡稱《第二個五年規(guī)劃》），明確提出要制定和修訂一批實踐亟需、條件成熟、務(wù)實管用的中央黨內(nèi)法規(guī)，要提高黨內(nèi)法規(guī)制度的質(zhì)量，提升黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力，增強黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷完善和發(fā)展，中央黨內(nèi)法規(guī)的配套制定在黨規(guī)實施過程中的作用和地位愈發(fā)突出，但在實踐中同樣存在諸多問題。構(gòu)建一套科學(xué)、民主、合理的黨內(nèi)法規(guī)配套制定制度，明確黨內(nèi)法規(guī)配套制定的原則、主體和程序等基本內(nèi)容，對規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)配套制定工作具有重要意義。

一、“黨內(nèi)法規(guī)配套制定”的概念及適用情形

（一）“黨內(nèi)法規(guī)配套制定”的概念

在我國法律體系中，“配套立法”的概念已基本被法律術(shù)語所吸收[1]?！芭涮琢⒎ā边@一概念是旨在描述和研究如下立法現(xiàn)象：基于全國人大及全國人大常委會制定的法律中的授權(quán)條款，授權(quán)國務(wù)院、省級人大及常委會和省級人民政府等受權(quán)主體對已有的法律制定實施細(xì)則、辦法，進(jìn)行補充完善的立法現(xiàn)象。在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，同樣存在類似的黨內(nèi)法規(guī)配套現(xiàn)象，但“黨內(nèi)法規(guī)配套”并非既定的黨內(nèi)法規(guī)專用術(shù)語。最早正式提到“黨內(nèi)法規(guī)配套”的黨規(guī)文件是2013年中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》（以下簡稱《第一個五年規(guī)劃》），其在工作目標(biāo)中提到：加強對已有黨內(nèi)法規(guī)制度的配套建設(shè)，使基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的實施辦法和細(xì)則基本完備，相應(yīng)的配套專項制度不斷完善，程序性、保障性、懲戒性規(guī)定得到強化，黨內(nèi)法規(guī)的匹配性、操作性、實用性明顯提高。而在《第一個五年規(guī)劃》出臺之前，黨內(nèi)法規(guī)的配套現(xiàn)象已經(jīng)普遍存在，主要體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)文本中的附則部分。例如新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（2017年）第七章附則部分第三十九條、第四十條（中央軍委配套現(xiàn)象不在本文研究范圍內(nèi)），《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2014年）第十三章第六十八條，《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》（2017年）等文件中均有所體現(xiàn)。

目前學(xué)界有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)配套制度的研究甚少，對于“黨內(nèi)法規(guī)配套”的概念也沒有統(tǒng)一的界定和表述。為了便于研究黨內(nèi)法規(guī)配套現(xiàn)象，本文采用“黨內(nèi)法規(guī)配套制定”的概念來描述并研究黨內(nèi)法規(guī)中存在的配套現(xiàn)象。采用此概念主要基于以下考量：其一，從《第一個五年規(guī)劃》字面意思上看，“配套”意指對已有黨內(nèi)法規(guī)制度的配套，其有兩層含義：一是配套制定基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的實施細(xì)則或辦法；二是已有黨內(nèi)法規(guī)制定的配套專項制度建設(shè)。采用“黨內(nèi)法規(guī)配套制定”的概念，旨在描述對基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)制定實施辦法或細(xì)則進(jìn)行補充完善的黨內(nèi)立規(guī)現(xiàn)象。其二，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）本身無論在內(nèi)容上還是形式上，均采用了“制定”這一動詞，用來規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定工作，“以制定機關(guān)名義”和“以制定機關(guān)文件”是黨內(nèi)法規(guī)的兩個重要形式要件。因此，本文采用“黨內(nèi)法規(guī)配套制定”的概念可以與《制定條例》在外在表現(xiàn)形式上和內(nèi)在要求上相契合、相銜接。

要確定“黨內(nèi)法規(guī)配套制定”的含義，就必須先清晰界定黨內(nèi)法規(guī)概念的內(nèi)涵及外延。《制定條例》第四條給出的黨內(nèi)法規(guī)的概念，在內(nèi)涵方面，廣義上的黨內(nèi)法規(guī)，指的是“規(guī)范”意義上的黨內(nèi)法規(guī)，在概念中表述為“黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”；狹義上的黨內(nèi)法規(guī)，指的是“文本”意義上的黨內(nèi)法規(guī)，即概念中規(guī)定的7類特定名稱。在外延方面，一是這7類黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范通常以條款形式表述，二是有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的制定主體所制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件中未采用條款形式表述的規(guī)范內(nèi)容[2](p17-18)。黨內(nèi)法規(guī)配套制定主要適用于基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)，但本文在定義“黨內(nèi)法規(guī)配套制定”概念時，考慮到實踐中存在著不少形式上雖不符合黨內(nèi)法規(guī)文本名稱要求，但實質(zhì)上卻發(fā)揮著黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)有規(guī)范作用的黨內(nèi)規(guī)范性文件，還有雖不是基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)，但同樣也存在配套制定要求的黨內(nèi)法規(guī)，故采用廣義上的黨內(nèi)法規(guī)概念。本文使用的“黨內(nèi)法規(guī)配套制定”的概念旨在描述并研究如下黨內(nèi)立規(guī)現(xiàn)象：黨內(nèi)法規(guī)制定主體根據(jù)上位黨內(nèi)法規(guī)條文中的配套要求，為保證上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的有效實施，在其職權(quán)范圍內(nèi)結(jié)合自身情況，及時制定出細(xì)化、具體的實施細(xì)則或辦法。

（二）黨內(nèi)法規(guī)配套制定的適用情形

黨內(nèi)法規(guī)配套制定的適用情形與配套立法相類似?！读⒎ǚā芬?guī)定，下位法主要包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。以地方性法規(guī)為例，這些配套規(guī)定主要有三類：（1）綜合性的實施條例、細(xì)則或辦法；（2）專門性的規(guī)定，即為實施法律中所要求的某一項具體規(guī)定或制度而制定的實施辦法或細(xì)則；（3）對法律實施的過渡、銜接問題和亟需解決的突出問題作出的規(guī)定，以上是基于配套立法實踐意義劃分的三類情形?！包h內(nèi)法規(guī)配套制定”與“配套立法”兩者雖相類似，但也存在著明顯的差異?！包h內(nèi)法規(guī)配套制定”與“配套立法”兩者的相同之處有二：一是兩者配套的依據(jù)都來源于上位文本條款中的配套要求，“配套立法”的依據(jù)是上位法中要求配套的法律條款，“黨內(nèi)法規(guī)配套制定”的依據(jù)是上位黨內(nèi)法規(guī)中要求配套的法規(guī)條款；二是手段和目的相同，都是通過制定實施細(xì)則或辦法，提高針對性和可操作性。兩者的不同之處有四：一是制定主體不同，黨內(nèi)法規(guī)配套主體是省級以上黨組織，以省、自治區(qū)、直轄市黨委居多，配套立法的主體則是國家機關(guān)；二是適用范圍不同，配套制定的黨內(nèi)法規(guī)適用于黨內(nèi)政治生活、各級黨組織和廣大黨員，配套立法制定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章與規(guī)范性文件適用于國家機關(guān)、社會組織和全體公民，適用的范圍更廣；三是表現(xiàn)形式不同，黨內(nèi)法規(guī)分為章程、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則七類，配套立法主要包括行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章等；四是實施方式不同，黨內(nèi)法規(guī)主要依靠黨的紀(jì)律規(guī)范進(jìn)行約束實施，配套立法制定的法律法規(guī)則是依靠國家強制力來保障實施。

基于對黨內(nèi)法規(guī)文本的實證研究，可以將黨內(nèi)法規(guī)配套制定的適用情形劃分為兩種：綜合性配套情形與限制性配套情形。

1.綜合性配套情形

綜合性配套制定黨內(nèi)法規(guī)是指基于上位黨內(nèi)法規(guī)文本的配套要求，結(jié)合本地區(qū)實際配套制定具體實施細(xì)則或辦法的情形。其目的在于通過配套制定下位黨內(nèi)法規(guī)，將上位黨內(nèi)法規(guī)中粗線條、較為原則的創(chuàng)制性規(guī)范轉(zhuǎn)化為更具體的、可操作性強的實施規(guī)范。綜合性配套制定黨內(nèi)法規(guī)的靈活性較大，除應(yīng)當(dāng)制定的情形外，可以制定的情形即意味著可以配套，也可以不配套，下級黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)可根據(jù)情況來靈活選擇，并且在配套條款中未附加任何限制，只明確了配套制定黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。比如2017年新出臺的《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》（以下簡稱《公開條例》）要求中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門，各省、自治區(qū)、直轄市黨委“應(yīng)當(dāng)”根據(jù)本條例制定實施細(xì)則；而2017年新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》要求各省、自治區(qū)、直轄市黨委“可以”根據(jù)本條例，結(jié)合自身實際，制定實施辦法。

2.限制性配套情形

限制性配套制定黨內(nèi)法規(guī)是指基于上位黨內(nèi)法規(guī)文本中的配套要求，結(jié)合本地區(qū)實際限定在某一范圍內(nèi)，或附加限制要求地配套制定實施細(xì)則或辦法的情形。限制性配套制定的限定內(nèi)容主要包括規(guī)范所調(diào)整的對象、具體內(nèi)容、制定權(quán)限等方面。比如2014年修訂后的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，要求選拔任用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，由省、自治區(qū)、直轄市黨委根據(jù)本條例制定相應(yīng)的實施辦法，明確了配套制定黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍僅限于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用；2017年新修訂的《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》，要求各省、自治區(qū)、直轄市可以根據(jù)本規(guī)定，結(jié)合實際制定具體辦法，報中共中央組織部同意后實施，明確了配套制定的黨內(nèi)法規(guī)需報中共中央組織部審查同意后才能實施的限制性規(guī)定。

二、規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)配套制定的現(xiàn)實意義

推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，需要完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系作保障[3]。一部位階較高、綜合性強的黨內(nèi)法規(guī)出臺后，如何讓其在實施過程中真正落到實處，配套制定有關(guān)細(xì)化規(guī)定為上位黨內(nèi)法規(guī)落地實施發(fā)揮著非常重要的作用。一般而言，上位黨內(nèi)法規(guī)具有抽象性、概括性，側(cè)重于就普遍的共性問題作出規(guī)定，若要把粗線條的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范適用于具體的黨組織工作、活動和黨員行為，就需要及時、合理地出臺相應(yīng)的配套規(guī)范。另外，黨內(nèi)法規(guī)配套制定具有附屬性、靈活性和具體性等特點，能夠彌補上位黨內(nèi)法規(guī)中部分規(guī)范內(nèi)容可能存在的與本部門、本地區(qū)實際情況不符的缺陷。

但由于有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)配套制定的條文規(guī)定僅出現(xiàn)在2013年中共中央印發(fā)的《第一個五年規(guī)劃》的工作目標(biāo)中，該條文僅對加強黨內(nèi)法規(guī)制度的配套建設(shè)作出簡要敘述，未涉及配套制度建設(shè)具體細(xì)節(jié)問題，這遠(yuǎn)不足以支撐實踐中黨內(nèi)法規(guī)配套制定的現(xiàn)實需要。一方面，黨內(nèi)法規(guī)配套制定原則不明確，配套制定機關(guān)可能出現(xiàn)隨意配套的情形，配套制定的黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量難以保證，不利于制定黨內(nèi)法規(guī)所倡導(dǎo)的科學(xué)制定、合理制定等理念的落實。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)配套制定制度不完善，制定主體、制定權(quán)限、制定程序等規(guī)范性內(nèi)容不明確，容易導(dǎo)致在配套制定工作中出現(xiàn)越權(quán)制定、照抄照搬、久不制定等情況，使得上位黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范適用難度加大，難以真正落地。

黨內(nèi)法規(guī)研究已逐漸成為學(xué)界關(guān)注的重點、熱點，但大多數(shù)學(xué)者將研究的重點放在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)、黨內(nèi)法規(guī)與國法協(xié)調(diào)發(fā)展等宏觀研究上，對黨內(nèi)法規(guī)配套制度、解釋制度、備案審查制度等相關(guān)制度研究較少。研究黨內(nèi)法規(guī)配套制定制度，提高黨內(nèi)法規(guī)配套制定工作的規(guī)范性，對于構(gòu)建完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提升基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力和效力具有重要現(xiàn)實意義。

三、黨內(nèi)法規(guī)配套制定存在的問題分析

（一）配套制定黨內(nèi)法規(guī)的主體不明確

理論上，在上位黨內(nèi)法規(guī)明確配套制定主體的情況下，實踐中應(yīng)當(dāng)很少出現(xiàn)有轉(zhuǎn)變配套制定主體的情況發(fā)生。值得注意的是，涉及到省、自治區(qū)、直轄市黨委和省、自治區(qū)、直轄市黨委下設(shè)機構(gòu)兩個主體時，下設(shè)機構(gòu)制定、省委簽發(fā)，在實踐中容易出現(xiàn)越權(quán)制定、違規(guī)制定、主體混亂不清的現(xiàn)象。黨內(nèi)法規(guī)配套制定主體應(yīng)滿足兩個條件：一是《制定條例》中規(guī)定的有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的制定主體，包括中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委。省級層面的制定主體為省、自治區(qū)、直轄市黨的委員會和常務(wù)委員會，黨內(nèi)法規(guī)配套制定也應(yīng)當(dāng)符合黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限要求。二是上位文本中明確提出的配套制定主體。比如，2010年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》明確要求的配套制定主體為中共中央紀(jì)律檢查委員會、中共中央組織部、監(jiān)察部，2017年《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》明確要求的配套制定主體為各省、自治區(qū)、直轄市黨委。上位黨內(nèi)法規(guī)文本中明確了配套制定黨內(nèi)法規(guī)的主體，有利于避免制定主體不明確、越權(quán)制定、違規(guī)制定等問題和現(xiàn)象，但實踐中如何規(guī)避下設(shè)機構(gòu)制定、省委簽發(fā)的實質(zhì)性主體變更現(xiàn)象，則需要明確黨內(nèi)法規(guī)配套制定主體機關(guān)內(nèi)部的工作部門，明確其工作內(nèi)容和工作職責(zé)。

（二）配套制定黨內(nèi)法規(guī)期限不明確

在規(guī)范層面上，《制定條例》中沒有對黨內(nèi)法規(guī)配套制度作出詳細(xì)規(guī)定。一部新的位階高、綜合性強的黨內(nèi)法規(guī)出臺后，在要求配套的條款表述中往往只是對配套制定的主體作出要求，沒有明確配套規(guī)定應(yīng)當(dāng)出臺的“時間范圍”，即未明確應(yīng)當(dāng)在什么時間內(nèi)完成配套；如久不配套，就會影響黨內(nèi)法規(guī)制度的實施，甚至使許多好制度被束之高閣。以《公開條例》為例，其第二十五條規(guī)定：中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門，各省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)當(dāng)根據(jù)本條例制定實施細(xì)則?！豆_條例》自2017年12月20日起施行，截至目前，通過互聯(lián)網(wǎng)百度檢索等途徑發(fā)現(xiàn)，僅有一部分配套制定主體已完成相關(guān)配套制定工作，出臺實施細(xì)則。并且，統(tǒng)計分析黨內(nèi)法規(guī)配套規(guī)定的表述內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)文件要求是“可以”配套，只有少數(shù)文件要求“應(yīng)當(dāng)”配套。可以配套就意味著可配可不配，存在將配套靈活性變?yōu)殡S意性的可能，這就有可能使得一些黨內(nèi)法規(guī)出臺之后，因為沒有及時制定更為具體、有針對性的配套規(guī)定，從而影響了有關(guān)制度的具體實施。

（三）配套制定黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)制度機制缺失

以《制定條例》為基礎(chǔ)，黨內(nèi)法規(guī)配套制定也應(yīng)當(dāng)包含規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布、備案審查等階段[4](p97-98)。實踐中存在的問題，一是在規(guī)劃與計劃階段缺少配套制定黨內(nèi)法規(guī)的銜接機制。中央在編制黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃時，沒有對是否需要出臺配套規(guī)范、在什么時間范圍內(nèi)出臺配套規(guī)范提出明確意見，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)配套制定主體在規(guī)劃與計劃階段主動性和目的性不強。二是在起草階段缺少配套制定黨內(nèi)法規(guī)的同步或及時起草機制。負(fù)責(zé)起草配套規(guī)范的制定主體應(yīng)當(dāng)有同步意識，即在上位黨內(nèi)法規(guī)出臺后還未正式實施之前，及時采取措施進(jìn)行配套工作。三是在審批與發(fā)布階段缺少明確的公開發(fā)布制度，黨務(wù)公開主動性不強，公開力度低，公開途徑少。應(yīng)以《公開條例》為制度依據(jù)，盡快建立合適的黨內(nèi)法規(guī)公開發(fā)布制度，以便于做好黨內(nèi)法規(guī)配套制定的公開發(fā)布工作，為廣大黨員和群眾所知悉。四是在備案審查階段缺少明確的審核機制。審核機制主要包括程序上的規(guī)范性審查和內(nèi)容上的合法性合理性審查，其制度依據(jù)是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》。程序上的規(guī)范性審查主要指是否符合制定權(quán)限，是否公開公正等，內(nèi)容上的合法性合理性主要是指是否符合上位黨內(nèi)法規(guī)的精神和要求，是否與上位黨內(nèi)法規(guī)、法律相關(guān)規(guī)定相抵觸等。配套制定的黨內(nèi)法規(guī)在報送備案審查之前，配套制定機關(guān)自身也應(yīng)進(jìn)行初步審核，以實質(zhì)性審查為主，而中央應(yīng)以形式性審查為主。

四、黨內(nèi)法規(guī)配套制定的基本原則

（一）規(guī)范性原則

法律規(guī)范具有嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu)：假定、行為模式和法律后果。法的規(guī)范性是指立法主體在制定法律、法規(guī)時必須遵循一定的要求，按照一定的規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行，包括內(nèi)部形式的規(guī)范化與外部形式的規(guī)范化[5]。自2013年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）出臺以來，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化水平顯著提高。在一個結(jié)構(gòu)完整的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范當(dāng)中，我們同樣能夠看出一樣的內(nèi)部結(jié)構(gòu)邏輯，即包括假定、行為模式和法規(guī)后果三個部分。其中，假定部分是指適用這一規(guī)范的前提、情況或條件；行為模式部分主要是指黨務(wù)關(guān)系主體應(yīng)當(dāng)、禁止或者可以為或不為某種行為；法規(guī)后果部分是指黨務(wù)關(guān)系主體為或不為某種行為要承擔(dān)的后果，包括肯定性后果和否定性后果。這與決議、意見、通知等黨內(nèi)規(guī)范性文件存在明顯區(qū)別，內(nèi)部形式上的規(guī)范化使得黨內(nèi)法規(guī)提出的政策措施更加確定、更加嚴(yán)密、更可預(yù)期、更加穩(wěn)定和更加權(quán)威。黨內(nèi)法規(guī)在外部形式上的規(guī)范化要求則表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的名稱特定，僅包含黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則七類，且相應(yīng)的名稱與其位階需保持一致，在規(guī)范內(nèi)容上采用條款形式表述，并要求文字簡明、涵義確定，避免含糊不清。黨內(nèi)法規(guī)配套制定也應(yīng)當(dāng)遵循規(guī)范性原則，以《制定條例》為基礎(chǔ)，規(guī)范配套制定黨內(nèi)法規(guī)的工作機制。

（二）系統(tǒng)性原則

和國家法相類似，由于條塊關(guān)系的存在，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中也存在著位階、部門、區(qū)域之間需協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問題。如果將一個完備、豐富的黨內(nèi)法規(guī)制度體系比作一棵枝葉繁茂的參天大樹，那么可以將黨章、準(zhǔn)則、條例等高位階、主干性的黨內(nèi)法規(guī)視為大樹的主干，其繁茂的枝葉則有很大一部分是配套制定出的低位階、具體性的實施細(xì)則或辦法，而連接大樹主干與枝葉的神經(jīng)就是配套制定。配套制定黨內(nèi)法規(guī)時應(yīng)當(dāng)考慮系統(tǒng)性問題，遵循系統(tǒng)性原則要求配套制定黨內(nèi)法規(guī)的主體要對需配套的黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容、位階、形式、體例等有足夠的了解，同時也要求必須與黨的理論、路線、方針與政策相一致，既要注重形式上的完備性，又要注重內(nèi)容上的科學(xué)性。配套制定黨內(nèi)法規(guī)作為促進(jìn)大樹生長的一種手段和方法，有利于黨內(nèi)法規(guī)體系的系統(tǒng)性建設(shè)，既可以在縱向上促進(jìn)上位基礎(chǔ)主干、下位配套規(guī)范的銜接一致，又可在橫向上保證同位階、同部門、同區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有利于建設(shè)成一個完備、嚴(yán)密，實用性、可操作性強的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

（三）合法性與合規(guī)性并舉原則

合法性與合規(guī)性并舉原則是指黨內(nèi)法規(guī)配套制定要符合“憲法為上，黨章為本”的根本理念[6]，不得違反黨章和憲法法律的規(guī)定。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和根據(jù)。黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動是健全社會主義法治的必要前提，憲法和法律已確立的基本制度和具體規(guī)則對配套制定黨內(nèi)法規(guī)具有重要的指引作用。在對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行配套制定時遵循合法性與合規(guī)性并舉原則，有利于將法治理念運用到黨內(nèi)治理范疇中去，提高配套制定黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量。

其具體要求體現(xiàn)在：一是黨內(nèi)法規(guī)配套制定主體在其職權(quán)范圍內(nèi)需就上位法要求的有關(guān)事項進(jìn)行配套時，應(yīng)以上位文本為依據(jù)，這就要求配套制定時必須與上位文本的框架結(jié)構(gòu)、主要精神和基本要求保持一致、銜接呼應(yīng)，不得重復(fù)制定，不能與上位規(guī)定相抵觸，不能與憲法和法律的精神相違背；二是配套制定的黨內(nèi)法規(guī)在形式上應(yīng)當(dāng)合規(guī)，中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委配套制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)采用規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則這四類特定的黨內(nèi)法規(guī)名稱，在內(nèi)容表述形式上應(yīng)采用條款形式；三是配套制定的黨內(nèi)法規(guī)在程序上應(yīng)當(dāng)合法，首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)上位黨內(nèi)法規(guī)文本中的配套要求啟動配套制定工作，由黨委法規(guī)工作機構(gòu)負(fù)責(zé)起草配套文件，然后征求內(nèi)部意見，最后經(jīng)審批核文后按照發(fā)文程序予以發(fā)布。

（四）民主性與公開性兼?zhèn)湓瓌t

民主性和公開性是制定黨內(nèi)法規(guī)的基本要求，民主性和公開性始終相輔相成，你中有我，我中有你。在我國立法領(lǐng)域，無論是制定法律、行政法規(guī)亦或是部門規(guī)章等，都會有公開的相關(guān)程序，并在一定期限內(nèi)廣泛征求意見，舉行聽證會等。同樣，配套制定黨內(nèi)法規(guī)時也應(yīng)當(dāng)遵循民主性和公開性原則。配套制定黨內(nèi)法規(guī)堅持民主性的目的是讓上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范好用。廣大黨員作為利益相關(guān)者，應(yīng)當(dāng)積極參與到配套制定黨內(nèi)法規(guī)的過程中來。這就要求配套制定機關(guān)提高配套制定的透明度和參與度，建立黨內(nèi)法規(guī)黨員民主參與制度[7]，廣泛征求意見?？梢詳U大黨內(nèi)民主的范圍，征求意見的對象范圍不應(yīng)局限于黨員，還可包含群眾、其他民主黨派人士等，發(fā)揮黨外人士的監(jiān)督作用，這同樣也符合公開性的要求。配套制定黨內(nèi)法規(guī)的公開性原則主要包含兩個方面：一是程序公開，二是內(nèi)容公開。這就要求制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)將制定程序和制定內(nèi)容通過新聞媒體、黨報黨刊或官方網(wǎng)站等方式及時公布，為社會公眾所知悉，并接受廣大黨員和社會公眾監(jiān)督。長期以來，黨內(nèi)法規(guī)一直帶有一定的神秘色彩，這跟部分黨內(nèi)法規(guī)涉密不公開有一定關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)公開機制不健全也是非常重要的原因。2017年11月《公開條例》出臺，為提高制定黨內(nèi)法規(guī)的公開性提供了有力保障，配套制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立有效的公開制度，以便適應(yīng)黨務(wù)公開的新要求。

五、完善黨內(nèi)法規(guī)配套制定的路徑選擇

（一）修訂《制定條例》，增加規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)配套制定工作的有關(guān)內(nèi)容

目前，規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)配套制定的上位規(guī)定缺失，黨內(nèi)法規(guī)配套制定的主體、程序和工作機制不明確，完善的黨內(nèi)法規(guī)配套制定制度規(guī)范是上位黨內(nèi)法規(guī)實施落地的重要支撐。2018年2月，中共中央印發(fā)《第二個五年規(guī)劃》，明確提出要完善黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)和黨的監(jiān)督保障四個方面的黨內(nèi)法規(guī)，要制定和修訂一大批重要的中央黨內(nèi)法規(guī)，其中也包括《制定條例》。從《第一個五年規(guī)劃》開始，黨中央就重視強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)配套制定工作，明確提到：加強對已有黨內(nèi)法規(guī)制度的配套建設(shè)，使基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的實施辦法和細(xì)則基本完備，相應(yīng)的配套專項制度不斷完善，程序性、保障性、懲戒性規(guī)定得到強化，黨內(nèi)法規(guī)的匹配性、操作性、實用性明顯提高。這里的“基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的實施辦法和細(xì)則”所指的主要是中央黨內(nèi)法規(guī)。在《第二個五年規(guī)劃》明確要求制定和修訂一大批中央黨內(nèi)法規(guī)的背景下，在修訂的《制定條例》中增加規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)配套制定工作的有關(guān)內(nèi)容，對于提高黨內(nèi)法規(guī)的匹配性、操作性和實用性具有重要意義。

明確黨內(nèi)法規(guī)配套制定主體的具體工作部門，黨內(nèi)法規(guī)配套制定主體機關(guān)應(yīng)當(dāng)對需配套制定的規(guī)范內(nèi)容交由專門研究機構(gòu)進(jìn)行專項研究和論證。專門研究機構(gòu)即黨委法規(guī)工作機構(gòu)。黨委法規(guī)工作機構(gòu)作為黨委內(nèi)部專門從事黨內(nèi)法規(guī)工作的研究機構(gòu)，明確其具體的工作內(nèi)容和工作職責(zé)，有利于提高黨內(nèi)法規(guī)配套制定工作的規(guī)范性。明確黨內(nèi)法規(guī)配套制定程序，根據(jù)上位黨內(nèi)法規(guī)條文要求，啟動配套制定程序，由黨委法規(guī)工作機構(gòu)負(fù)責(zé)起草配套文件，然后征求內(nèi)部意見和相關(guān)部門意見，經(jīng)黨委審批后按規(guī)定程序發(fā)布。

（二）建立黨內(nèi)法規(guī)配套制定的期限制度，重視配套條款的科學(xué)設(shè)定

由于上位黨內(nèi)法規(guī)具有抽象性、概括性等特征，側(cè)重于就普遍的共性問題作出規(guī)定，這就需要黨內(nèi)法規(guī)配套制定主體抓緊制定配套實施細(xì)則或辦法。建立配套制定黨內(nèi)法規(guī)的期限制度，明確黨內(nèi)法規(guī)配套制定的期限及時制定配套規(guī)定?？煽紤]與上位黨內(nèi)法規(guī)同步實施，即在上位黨內(nèi)法規(guī)公布的正式實施時間之前完成配套制定，并予以公布；也可由上位黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)監(jiān)督并跟蹤配套制定的進(jìn)展情況，避免消極懈怠的情況出現(xiàn)。實踐中的一般做法是，上位黨內(nèi)法規(guī)先出臺，之后配套制定主體根據(jù)配套要求進(jìn)行制定工作。在“配套立法”中，有學(xué)者認(rèn)為，立法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)打破先立法后配套的慣例，讓配套及時出臺，與法律同步施行；也有學(xué)者認(rèn)為，改變先立法后配套的慣例，在法律配套文件具備的情形下才能生效。不管方式如何，都是要限制配套立法在時間上的隨意性，避免久不配套的問題出現(xiàn)。

黨內(nèi)法規(guī)配套制定期限制度應(yīng)當(dāng)包括一般期限和特殊期限兩部分。一般期限是指配套制定的黨內(nèi)法規(guī)出臺應(yīng)當(dāng)最遲于上位黨內(nèi)法規(guī)實施時公布；特殊期限是指確有特殊原因需要推遲出臺的，額外延長一定的期限，擇機出臺。要把握好“最遲于上位黨內(nèi)法規(guī)實施時公布”的一般期限。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃與計劃格外重要，從中央到地方各配套制定主體的法規(guī)工作機構(gòu)要保持密切聯(lián)系，及時互聯(lián)互通，掌握立規(guī)動向，做好提前準(zhǔn)備。

上位黨內(nèi)法規(guī)制定主體在制定黨內(nèi)法規(guī)時，就應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮配套事宜，在應(yīng)當(dāng)配套或可以配套的表述選擇上劃定一個判定標(biāo)準(zhǔn)，判定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以是否為中央制定黨內(nèi)法規(guī)保留權(quán)限，并且在實踐中應(yīng)更傾向于必須配套，提高應(yīng)當(dāng)配套制定的比例。在需要配套的情形下，上位黨內(nèi)法規(guī)制定主體應(yīng)當(dāng)優(yōu)化配套條款的合理表述，科學(xué)設(shè)定。嚴(yán)格使用規(guī)范語言表述配套制定黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，在加以限制條件的配套制定情形，要明確限制條件。

（三）對黨內(nèi)法規(guī)配套制定工作進(jìn)行有效監(jiān)督

配套制定的黨內(nèi)法規(guī)文件能否出臺直接影響到上位黨內(nèi)法規(guī)能否有效實施，因此，應(yīng)當(dāng)建立黨內(nèi)法規(guī)配套制定的追蹤和問責(zé)制度。上位黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期追蹤黨內(nèi)法規(guī)配套制定的進(jìn)展情況，及時對黨內(nèi)法規(guī)配套制定的制定主體、期限以及內(nèi)容等方面進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，對于黨內(nèi)法規(guī)配套制定機關(guān)久不制定的行為應(yīng)當(dāng)依據(jù)黨的紀(jì)律進(jìn)行問責(zé)。建立一套黨內(nèi)法規(guī)配套制定備案審查基準(zhǔn)，針對配套制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行政治性審查、規(guī)范性審查和合理性審查[8]，通過對配套制定黨內(nèi)法規(guī)的備案審查，避免配套制定工作中存在的內(nèi)容和形式上的問題。此外，還應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，發(fā)揮黨的中央組織、黨委（黨組）、黨的紀(jì)律檢查委員會、黨的基層組織、黨員以及黨外監(jiān)督的作用，對黨內(nèi)法規(guī)配套制定工作進(jìn)行更為有效的監(jiān)督。

六、結(jié)論

全面從嚴(yán)治黨要求完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，要求規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)配套制定工作。從法治角度來看，秉持規(guī)范性原則、系統(tǒng)性原則、合法性與合規(guī)性并舉原則和民主性與公開性兼?zhèn)湓瓌t，建立和完善黨內(nèi)法規(guī)配套制定制度與相關(guān)機制，有利于提升黨內(nèi)法規(guī)配套制定的針對性、實用性和可操作性，有利于增強黨內(nèi)法規(guī)制度體系的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，有利于提高黨內(nèi)法規(guī)制度的質(zhì)量和執(zhí)行力，從而推動到建黨100周年時形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。