(廣州大學(xué) 廣東 廣州 510006)

一、地方立法中“地方特色”的重要性

轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面發(fā)展的快車(chē)道，法的保障作用至關(guān)重要。無(wú)論是國(guó)家立法還是地方立法都以驚人的速度呈現(xiàn)在人們的面前。地方性立法之所以會(huì)進(jìn)入到人們的視野中，其最為關(guān)鍵的一點(diǎn)就是不均衡性，即先天因素和后天因素的不均衡性。

正是基于這個(gè)原因，我們有必要將國(guó)家立法同地方立法進(jìn)行一下粗略的比較:地方立法是相對(duì)于國(guó)家立法而言的，它是國(guó)家整個(gè)立法的組成部分，是特定的地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，依法制定和變動(dòng)效力不超出本行政區(qū)域范圍的規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱。兩者之間的不同點(diǎn)就是其輻射的范圍和審視的層面不同。國(guó)家立法輻射全國(guó)及其國(guó)家權(quán)力所輻射的一切范圍，它的審視層面是從宏觀上把握整個(gè)國(guó)家的全面發(fā)展，對(duì)國(guó)家的全面發(fā)展保駕護(hù)航，對(duì)于局部地區(qū)的審視程度稍有偏失;而地方立法的輻射范圍則為本地區(qū)或者是本省，它的審視層面從某種意義上來(lái)說(shuō)則是從微觀上把握本地區(qū)或本省的全面發(fā)展。正是這樣的差別，使得地方立法的產(chǎn)生和發(fā)展具有了一定意義上的重要性。換言之，地方立法之所以重要就在于它的“地方特色”，能夠充分的與本地區(qū)的特色緊密地結(jié)合，盡可能地通過(guò)自身的特點(diǎn)來(lái)彌補(bǔ)國(guó)家立法的不足，以立法的形式創(chuàng)制性地解決國(guó)家立法中不可能解決的問(wèn)題，同時(shí)也是地方立法必須解決的問(wèn)題，那種”鴕鳥(niǎo)式“的國(guó)家立法在一定的程度上已經(jīng)無(wú)法促進(jìn)和保障這些地區(qū)或省市的均衡發(fā)展，其弊端日益凸顯出來(lái)。1這樣一來(lái)，就需要有一種制度來(lái)彌補(bǔ)這種不足和盡量糾正這種不均衡性，所以，在與上位法不相抵觸的前提下，地方性立法產(chǎn)生和發(fā)展的空間應(yīng)運(yùn)而生。

二、地方立法中“地方特色”的體現(xiàn)存在的問(wèn)題

所謂“地方特色”，就是指地方立法中所體現(xiàn)出來(lái)的本地的特殊性。更具體地說(shuō)就是:首先，地方立法能夠與本地的特殊性相結(jié)合，能夠充分地滿足本地經(jīng)濟(jì)、政治、法制、文化、風(fēng)俗、民情等發(fā)展的需要，同本地實(shí)際情況相匹配;2其次，就是要求地方立法要具有具體的和較強(qiáng)的針對(duì)性，注意并解決本地突出的而中央立法卻不能或者不便解決的問(wèn)題，將地方規(guī)范性法律文件的制定同本地實(shí)際問(wèn)題的解決緊密地結(jié)合起來(lái)。然而，面對(duì)這種新起點(diǎn)、數(shù)量多的地方性立法的時(shí)候，在地方立法中的“地方特色”的體現(xiàn)并不是令人滿意的，歸結(jié)起來(lái)，存在如下問(wèn)題:

1.“地方特色”并沒(méi)有在地方性立法中有所體現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)的立法中，人們一味的追求地方性立法中的法理因素，完全忽視了“地方特色”因素的存在。地方性立法的特點(diǎn)就在于它的“地方特色”，失去了這種特色，其結(jié)果就是，所立的地方性法規(guī)只是重復(fù)著體現(xiàn)出相關(guān)的國(guó)家立法，并沒(méi)有充分的體現(xiàn)出地方性立法的真實(shí)價(jià)值和意義。

2.“地方特色”并沒(méi)有充分地在地方性立法中有所體現(xiàn)。地方立法者認(rèn)識(shí)到了如果不想讓地方性立法不再重復(fù)中央立法的模式，地方性立法中必須要具有“地方特色”這一元素，于是，他們將立法法理性因素同“地方特色”相結(jié)合起來(lái)，但是，這種地方性立法中所體現(xiàn)的“地方特色”并沒(méi)有完全充分的展現(xiàn)出來(lái)，它所體現(xiàn)的只是一部分或者一小部分，并沒(méi)有充分的同當(dāng)?shù)氐奶厣o密結(jié)合，也沒(méi)能充分地保障當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的全面發(fā)展，使得這些發(fā)展在一定程度上受到了限制。

3.純粹帶有“地方特色”的地方性立法同其上位法相沖突。地方立法中的“地方特色”重要性毋庸置疑，可是，如果一味的追求這種特色而忽視了它在整個(gè)國(guó)家法體系中的地位，那就有些可悲了。一旦出現(xiàn)這種情況的話，此地方性立法并不具有存在的必要性了。因?yàn)椋胤叫粤⒎ㄊ菄?guó)家立法中的一個(gè)重要的組成部分，一旦與國(guó)家立法中相關(guān)的法存在沖突，任其自行運(yùn)作的話，那么其運(yùn)行和作用的發(fā)揮也會(huì)受到限制，同時(shí)也存在著割裂國(guó)家法整體體系之嫌。

三、地方立法中應(yīng)如何體現(xiàn)“地方特色”

(一)實(shí)事求是、從實(shí)際出發(fā)原則

地方立法者應(yīng)該立足本地，堅(jiān)持實(shí)事求是、從實(shí)際出發(fā)的原則來(lái)制定地方性法規(guī)，充分地、全面地了解和掌握當(dāng)?shù)氐娜宋牡乩怼⒚袂轱L(fēng)俗、經(jīng)濟(jì)、文化、法制、政治等狀況，挖掘出當(dāng)?shù)卮嬖诘奶厥鈫?wèn)題。

西北地區(qū)是一個(gè)極為典型和特殊的地區(qū)，其大致包括陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、青海省及青藏高原等地區(qū)，約占我國(guó)面積的64%，人口占4%，可謂地廣人稀。依據(jù)黃仁宇在《中國(guó)大歷史》一書(shū)中所提到的“15英寸等雨線”的理論來(lái)看，西北地區(qū)平均每年的雨量要少于15英寸，我國(guó)的8大沙漠和4大沙地基本上都位于西北地區(qū)，那里的缺水問(wèn)題、水土流失問(wèn)題和土地沙漠化問(wèn)題極為嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境相當(dāng)脆弱。3城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)村人口比重大，少數(shù)民族眾多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正由畜牧業(yè)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，人們不從事農(nóng)桑作業(yè)，過(guò)著游牧的生活，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較滯后。

同時(shí)還要看到，西北地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，種類(lèi)多，儲(chǔ)量大，已發(fā)現(xiàn)礦種130多種，其中已探明儲(chǔ)量居全國(guó)第一的有30種，儲(chǔ)量占全國(guó)1/2的有12種。煤炭資源20000億噸，占全國(guó)的34%。礦產(chǎn)主要有銅礦、鎢礦、汞礦、錫礦、銻礦、鉛鋅礦，然而，這些資源并沒(méi)有被充分的開(kāi)發(fā)和利用。4

此外，西北游牧文化和中原農(nóng)耕文化這兩大“文化基因”就顯得尤為突出，這兩種文化共同締造了我國(guó)的文化底蘊(yùn)，換句話就是說(shuō)，西北游牧文化是中原農(nóng)耕文化的“生命閥”，只有西北游牧文化的存在，才會(huì)有中原農(nóng)耕文化的存在。但是，中原農(nóng)耕文化的進(jìn)化和侵略式的反撲反過(guò)來(lái)影響了西北游牧文化興衰的發(fā)展。長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)的損己利他的正外部性困擾著西北地區(qū)的全面發(fā)展，面對(duì)受惠于西北水木的東南地區(qū)的高速發(fā)展，西北地區(qū)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地落在后面，其帶來(lái)的結(jié)果就是地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的狀況越發(fā)嚴(yán)峻，再加上上面所提到的“鴕鳥(niǎo)式”的國(guó)家立法的弊端和地方立法中存在的問(wèn)題，制定出極有利于西北地區(qū)快速發(fā)展的地方性法規(guī)勢(shì)在必行。

綜上，西北地區(qū)的地方立法工作者必須要從實(shí)際出發(fā)，充分地、全面地了解和掌握西北地區(qū)的人文地理、民情風(fēng)俗、經(jīng)濟(jì)、文化、法制、政治等狀況，挖掘出西北地區(qū)存在的特殊問(wèn)題，這是不可逃避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是實(shí)事求是、從實(shí)際出發(fā)制定地方立法的精髓所在，同時(shí)也是對(duì)其他地方的地方立法提出的一個(gè)剛性的要求。

(二)禁止不必要的照搬照抄、重復(fù)性的地方立法

在堅(jiān)持實(shí)事求是、從實(shí)際出發(fā)這一原則的基礎(chǔ)上，禁止不必要的照搬照抄、重復(fù)性的地方立法也同等的重要。5地方立法工作中，為圖省事和考慮到成本價(jià)值的問(wèn)題，將其他地方的地方性法規(guī)或者國(guó)家所立的法規(guī)直接搬來(lái)運(yùn)用到本地區(qū)，結(jié)果使得此項(xiàng)地方性法規(guī)與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況在一定的程度上水土不服，造成了重復(fù)性立法情況的出現(xiàn)。

蘭州市呈東西狹長(zhǎng)分布，黃河?xùn)|西穿城流過(guò)，天然的水資源極為豐富，這也就決定了在消防取水方面可以不用單純地依賴于地下的供水網(wǎng)及消火栓，可以充分地利用黃河這個(gè)天然水體作為消防水源。可是現(xiàn)實(shí)的情況是，當(dāng)?shù)氐牧⒎üぷ髡邊s忽視了這一先天的優(yōu)勢(shì)，不加思索地照搬其他城市的消防立法，在消防栓的數(shù)量上花費(fèi)了很大的精力和成本。根據(jù)我國(guó)城市給水系統(tǒng)的現(xiàn)狀來(lái)看，生產(chǎn)、生活、消防用水共用同一系統(tǒng)，而西北地區(qū)所面臨的問(wèn)題就是缺水問(wèn)題極為嚴(yán)重，如果將消防用水也納入到這一系統(tǒng)中來(lái)，那么對(duì)于生產(chǎn)和生活用水無(wú)疑就是一個(gè)巨大的壓力，會(huì)大大地影響到這兩方面的供水問(wèn)題。同時(shí)反過(guò)來(lái)也會(huì)對(duì)消防用水造成影響，保證不了消防用水的充足量，所以，面對(duì)這一特色的問(wèn)題，我們?cè)谙烙盟@一塊要根據(jù)蘭州本地的特殊地理情況妥善地解決它。作為一種天然的水資源——黃河來(lái)說(shuō)，對(duì)于蘭州市的消防用水無(wú)疑就是一個(gè)莫大的恩賜，如果，當(dāng)?shù)氐牧⒎üぷ髡吆鲆暳诉@一點(diǎn)，而一味地照搬其他地方立法中那些條款的話，其結(jié)果是浪費(fèi)著資源的同時(shí)還不能解決問(wèn)題。甚至其花費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超過(guò)他們預(yù)期的設(shè)想。

(三)堅(jiān)持民主立法的保障機(jī)制

民主立法概括起來(lái)就是通過(guò)民主的方法來(lái)體現(xiàn)民意和廣大人民群眾的根本利益和訴求。在立法中堅(jiān)持民主立法可以通過(guò)集思廣益的方式來(lái)提高立法質(zhì)量。地方立法中也不例外。民主立法所帶給人們的是一種透明度和重視度，它會(huì)讓當(dāng)?shù)氐拿癖姵浞值亓私饧磳⒃诒镜貐^(qū)所立的地方性法規(guī)，同時(shí)立法工作者也會(huì)通過(guò)這樣的方式來(lái)在一定的程度上了解該地方性法規(guī)制定的必要性和可執(zhí)行性。可見(jiàn)，民主立法對(duì)于地方立法的地方特色的體現(xiàn)具有一定的保障作用。

當(dāng)前的民主立法的形式主要是座談會(huì)及聽(tīng)證會(huì)向廣大人民群眾征求立法意見(jiàn)和建議，除此之外，就是通過(guò)信函的方式向有關(guān)單位組織和人員征求意見(jiàn)和建議，還有就是借助于網(wǎng)絡(luò)和報(bào)紙等媒體來(lái)征求意見(jiàn)和建議。面對(duì)西北地區(qū)這一特殊的場(chǎng)景，要想做到民主立法還存在一定的困難。西北地區(qū)的貧困地區(qū)、游牧地區(qū)和山區(qū)居住比較分散，交通不便利，通訊設(shè)備不健全，使得這里的人們?cè)讷@得外界信息方面或多或少的存在一些困難。這樣一來(lái)，地方性法規(guī)的出臺(tái)就很難做到民主，人們無(wú)法充分的參加到地方立法中來(lái)，地方立法者也無(wú)法了解當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷脑V求。一些只有當(dāng)?shù)厝瞬帕私獾那闆r就無(wú)法反饋到地方立法者的耳朵中，地方性法規(guī)也就無(wú)法充分地體現(xiàn)地方特色。

四、結(jié)論

總之，對(duì)處在快速發(fā)展中的我國(guó)來(lái)說(shuō)，先天因素和后天因素的不均衡性已經(jīng)為地方立法的產(chǎn)生和發(fā)展?fàn)I造出了一塊熱土，但同時(shí)，我們又要看到，地方立法之路并不是一帆風(fēng)順，在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中還存在許許多多的問(wèn)題亟待我們?nèi)ソ鉀Q，可謂任重而道遠(yuǎn)。筆者認(rèn)為，在“不抵觸”的前提下充分的發(fā)揮地方立法工作者的積極能動(dòng)性去真正地了解和挖掘本地特色，將這些特色完全的融合到地方立法工作中來(lái)，才會(huì)真正體現(xiàn)和發(fā)揮地方所立之法在保障本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的職能作用，也才會(huì)保證地方立法的生機(jī)與活力。同時(shí)也要注意到，地方立法是國(guó)家整個(gè)立法中的一個(gè)組成部分，它的產(chǎn)生和發(fā)展過(guò)程也匯集了其自己的經(jīng)驗(yàn)。只有充分地了解和掌握國(guó)家的發(fā)展路線和方針政策，通過(guò)自身的經(jīng)驗(yàn)來(lái)彌補(bǔ)中央立法的不足之處，才是地方立法質(zhì)量提高的一個(gè)合理的對(duì)策。

[1]王勇、戴明剛.有場(chǎng)景的法律和社會(huì)科學(xué)研究[M].蘭州:甘肅人民出版社.2009.

[2]王斐弘.地方立法特色論[J].人大研究.2005(5).

[3][4]黃仁宇.中國(guó)大歷史[M].北京:生活.讀書(shū).新知.三聯(lián)書(shū)店.2007.

[5]陳洪江.地方立法簡(jiǎn)本[M].天津:天津人民出版社.2007.