梁 靜 任開志

為充分發(fā)揮民行檢察監(jiān)督職能，強化對生態(tài)環(huán)境的司法保護，更好服務生態(tài)文明建設，課題組成員對A市檢察機關開展了為期六個月(2017年3月至8月)的調研，調研實證分析的對象為環(huán)境保護行政違法行為的檢察監(jiān)督活動。在調研期間，我們共收集A市各基層院共辦理環(huán)保領域行政違法行為監(jiān)督案件10件，案件類型涵蓋水體污染、土壤污染防治及生態(tài)保護建設等重點領域。本研究成果是以此次實證調研的案件和數(shù)據(jù)為樣本，探討檢察機關開展環(huán)保領域行政違法行為檢察監(jiān)督的必要性以及面臨的困難和問題，并嘗試提出解決問題的應對辦法，以期當?shù)丨h(huán)保行政機關能夠依法行政和切實維護當?shù)厝嗣竦沫h(huán)境權益。

一、環(huán)保領域行政違法監(jiān)督的必要性

“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”。保護環(huán)境，實現(xiàn)人與自然和諧相處離不開法律的調整。[1]法律的生命力在于實施，基層環(huán)保執(zhí)法部門處在環(huán)境保護的第一道防線，能否依法、充分履職直接關系到環(huán)境問題解決及人民群眾的切身利益。然而，現(xiàn)實生活中環(huán)保執(zhí)法部門不作為、亂作為仍然大量存在，行政監(jiān)察、行政審計、行政復議等傳統(tǒng)監(jiān)督方式因其內部性、被動性、滯后性而有較大局限，而行政訴訟偏重于私益救濟無法對侵害公益的違法行為進行有效司法監(jiān)督。[2]相比之下，檢察機關基于公益保護的法律監(jiān)督職責，通過提出檢察建議、提起公益訴訟的方式督促環(huán)保執(zhí)法部門履職，因其外部性、主動性、全面性的特點可彌補上述監(jiān)督方式的不足，有利于優(yōu)化司法職權配置，促進環(huán)保部門規(guī)范執(zhí)法，推進法治政府建設。[3]例如，A市D檢察院辦理的督促當?shù)丨h(huán)保局履行職責案，當?shù)丨h(huán)保局對金沙鏡業(yè)公司、德普鋁業(yè)公司作出罰款的行政處罰，并明確逾期繳納罰款的每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款，兩公司在收到處罰決定書后逾期繳納罰款，環(huán)保局在得知這一情況后怠于追繳加處罰款，據(jù)此向其提出檢察建議，促成環(huán)保部門依法追繳罰款，維護環(huán)境行政處罰效力。

二、當前開展環(huán)保領域行政違法監(jiān)督面臨的問題

(一)行政違法監(jiān)督相關法律規(guī)定仍不完善

2017年6月，全國人大常委會將檢察機關提起行政公益訴訟寫入行政訴訟法，而生態(tài)環(huán)境和資源保護正是公益訴訟的重點領域之一。檢察機關就環(huán)保領域行政違法行為提出檢察建議納入公益訴訟的訴前程序予以規(guī)制，并有了公益訴訟這一后續(xù)保障措施。然而，行政訴訟法并未對檢察建議的回復時限、要求及提起公益訴訟的條件等內容作出具體的規(guī)定，目前僅可參照高檢院制定的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》等司法解釋執(zhí)行，但實踐中環(huán)保執(zhí)法部門并不認可上述司法解釋的效力。例如，A市D檢察院辦理的督促當?shù)厮畡站致男新氊煱福彤數(shù)厮畡站治匆婪▽啄?、周某等人違法開采河砂行為進行行政處罰向其提出了檢察建議，并要求其在收到后一個月內處理并書面回復，但其逾期仍未回復。

(二)行政檢察隊伍專業(yè)化不足、業(yè)務能力普遍較弱

隨著十八屆四中全會決定確定的行政違法行為監(jiān)督、行政強制措施監(jiān)督等檢察改革工作逐漸鋪開以及行政公益訴訟全面實施，行政檢察工作的內涵日益豐富，基層院民行部門工作也愈加繁重。高檢院民行廳曾就2012-2014年期間全國行政檢察工作情況開展調研并撰寫了《行政檢察工作的現(xiàn)狀與發(fā)展》，其中亦提到基層院普遍存在民行檢察人員配備不足、年齡結構不合理、人員流動性較大、行政檢察業(yè)務能力薄弱以及民事、行政檢察機構合并設置難以適應新形勢下行政檢察工作需要等問題。以A市為例，一些先行開展內設機構改革試點的基層院已將控告申訴、刑事執(zhí)行、民行檢察合并為訴訟監(jiān)督部，而大部分基層院從事民行檢察工作的檢察官僅一名，其他辦案人員多為一至二人，在承擔傳統(tǒng)的民事檢察職能的基礎上，還需承擔院內課題、改革任務等其他工作，嚴重制約行政檢察工作開展。此外，環(huán)保領域行政違法監(jiān)督專業(yè)性較強，而民行檢察人員大多缺乏行政法專業(yè)知識背景，對環(huán)保執(zhí)法工作流程、法律規(guī)定尚不熟悉，辦案經(jīng)驗嚴重不足。

(三)行政執(zhí)法與行政檢察有效銜接仍然存在障礙

當前，我國行政執(zhí)法與刑事司法銜接的法律規(guī)定已相對較為完善，但現(xiàn)有立法規(guī)范仍較為原則，且側重于構建單向的行政執(zhí)法部門向刑事司法部門移送案件的機制，對于出現(xiàn)不予追究刑事責任情形仍需行政執(zhí)法部門履行監(jiān)管職責的如何移送案件缺乏明確規(guī)定，也未考慮到與行政檢察監(jiān)督的銜接。以A市D檢察院辦理的督促市公安局履行職責案為例，該案中當?shù)毓簿衷趯λ畡詹块T移送的雷某、周某等人涉嫌盜采河砂立案后，因不滿足追究刑事責任的條件作出撤案處理并釋放了嫌疑人，但公安局一直未按照《公安機關受理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件規(guī)定》第八條之規(guī)定將撤案決定書連同案卷材料移送水務部門，導致水務部門無法及時依法對雷某、周某等人盜采河砂行為作出行政處罰。且該規(guī)定亦未對相關材料的移送時限、程序等作出明確要求，公安機關出現(xiàn)怠于移送或拖延移送情形時檢察監(jiān)督如何介入亦有待規(guī)范。

刑事制裁與行政處罰的側重點、手段、功能均有不同之處，雖然《立法法》和《行政處罰法》等法律均強調一事不二罰原則，但在特定領域兩種處罰可以發(fā)揮互補作用，但環(huán)保執(zhí)法部門對于環(huán)境領域涉嫌刑事犯罪的案件在移送司法處理后往往怠于履行已經(jīng)追究犯罪后仍有必要的行政監(jiān)管職責。現(xiàn)有法律亦未明確司法機關就移送的涉嫌刑事犯罪案件作出終局性法律文書移送環(huán)保執(zhí)法部門的時限及程序，環(huán)保執(zhí)法部門可能以不掌握案件處理結果為由拒絕履職，行政執(zhí)法的裁量空間較大。如A市Q檢察院辦理的督促當?shù)丨h(huán)保局履行職責案，該院在辦理鄒某某等人污染環(huán)境罪一案中發(fā)現(xiàn)成都震聲環(huán)能科技股份有限公司處置污泥過程中，未采取相應防止污染環(huán)境的措施，將600余噸污泥擅自傾倒、堆放，造成直接經(jīng)濟損失407509.2元，經(jīng)檢測，本次傾倒的污泥中含有多種重金屬，屬于有害物質，但當?shù)丨h(huán)保局在移送鄒某某等人涉嫌污染環(huán)境罪案件后未追究該公司相應的行政責任。

此外，現(xiàn)有的行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺上的案件數(shù)量仍然較少，且多為涉嫌刑事犯罪移送司法處理的案件，案件信息亦不全面，而大量的不構成犯罪但作出行政處罰的案件并未登入信息平臺，并未充分考慮行政檢察監(jiān)督的需要。以A市D檢察院近三年來辦理的行政違法監(jiān)督案件為例，案件線索來源主要為偵監(jiān)、公訴等業(yè)務部門移送，在辦理民行監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)，并無通過兩法銜接平臺發(fā)現(xiàn)的線索。

(四)環(huán)保領域行政違法監(jiān)督效力保障有待加強

檢察機關對環(huán)保領域行政違法行為開展監(jiān)督，依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定僅能采取檢察建議、公益訴訟兩種方式，但目前還沒有普遍執(zhí)行力的司法解釋對檢察建議及公益訴訟具體程序等予以明確。[4]檢察建議提出后，如何評判環(huán)保執(zhí)法部門是否依法全面履行職責以及國家利益或社會公共利益得到有效保護仍有待細化。此外，對于檢察機關就環(huán)保執(zhí)法部門存在的行政違法情形提出檢察建議或者提起公益訴訟的，如何將檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督、紀檢監(jiān)察、黨政責任追究等既有監(jiān)督方式結合起來，做到有效銜接，保障檢察監(jiān)督效力，真正達到督促環(huán)保執(zhí)法部門依法履職、修復受損的國家利益及社會公益的目的，仍有進一步深化溝通協(xié)調工作的空間。

三、推進環(huán)保領域行政違法監(jiān)督的路徑和方法

(一)健全環(huán)保領域行政違法監(jiān)督立法

目前，對環(huán)保領域行政違法行為的一般性監(jiān)督僅能依據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》向環(huán)保執(zhí)法部門提出工作性檢察建議，效力不高。隨著今年民事訴訟法、行政訴訟法修改，檢察機關提起公益訴訟制度正式建立，對環(huán)保領域行政違法行為的監(jiān)督部分納入行政公益訴訟的訴前程序予以調整，但關于檢察建議的提出程序、條件等細化規(guī)定僅能參考高檢院前期頒布于試點省份適用的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》。高檢院制定的《關于人民檢察院辦理公益訴訟案件的規(guī)定(試行)》亦在征求意見，尚未正式印發(fā)實施。因此，檢察機關開展環(huán)保領域行政違法監(jiān)督的法律依據(jù)仍然乏善可陳，有待進一步健全完善立法，但短期內全國人大再次修改行政訴訟法的可能性不大，現(xiàn)實可能的是通過高檢院或者兩高聯(lián)合出臺司法解釋方式明確公益訴訟案件的具體程序，保障環(huán)保領域行政檢察監(jiān)督有法可依。

(二)推動行政檢察專業(yè)化、職業(yè)化

環(huán)保領域行政違法監(jiān)督本身具有較強的專業(yè)性，涉及對行政機關法定職責的界定、行政機關違法行使職權的判斷等內容，與傳統(tǒng)的民事檢察監(jiān)督相比有較大差異，對于證據(jù)收集及后續(xù)公益訴訟出庭應訴的要求也更為嚴苛，亟需推動建立專門行政檢察機構、促進行政檢察隊伍職業(yè)化。[5]但在基層檢察院大部制改革的背景下，民行部門單設已屬不易，成立單獨的行政檢察科已不大現(xiàn)實，更可能實現(xiàn)的則是通過設立行政檢察辦案組、檢察官員額適當向行政檢察工作傾斜、從反貪、反瀆、公訴等部門選配熟悉調查工作和出庭應訴業(yè)務的檢察官充實到行政檢察隊伍等方式，加強一線辦案力量。如A市D檢察院成立了偵監(jiān)、民行、公訴等部門檢察人員為成員的生態(tài)旅游檢察辦案組，創(chuàng)設“專業(yè)化法律監(jiān)督+恢復性司法實踐+社會化綜合治理”生態(tài)旅游檢察模式，為建設國際生態(tài)旅游名城提供了法治保障，下一步在環(huán)保領域行政檢察監(jiān)督工作中也將有所作為。

(三)深化行政執(zhí)法與行政檢察銜接機制

實踐中，行政執(zhí)法與行政檢察的銜接機制尚處于起步階段，且大多依托于刑事司法與行政執(zhí)法銜接平臺，并未建立單獨的信息平臺?，F(xiàn)有的行刑銜接亦側重于構建行政執(zhí)法機關向司法機關移送涉刑案件的單向機制，未關注到雙向移交機制的建構，也未充分考慮行政檢察監(jiān)督的需要。因此，進一步深化行政執(zhí)法與行政檢察銜接機制勢在必行。在法律修改條件尚不成熟時，可以通過地方立法或者與環(huán)保執(zhí)法部門會簽規(guī)范性文件的方式進行有益探索，建立司法機關向行政執(zhí)法部門移送案件的銜接機制和行政檢察監(jiān)督機制，明確行政執(zhí)法機關移送案件后應繼續(xù)履行監(jiān)管職責的情形和范圍，縮減行政執(zhí)法的裁量空間，促進其規(guī)范執(zhí)法。[6]同時，對現(xiàn)有的兩法銜接信息平臺予以技術改進和優(yōu)化，增加行政檢察監(jiān)督功能和點位，配備專門的行政檢察人員審核，逐步實現(xiàn)行政處罰案件信息全部錄入平臺，發(fā)揮平臺查閱行政執(zhí)法卷宗、發(fā)現(xiàn)行政違法線索的作用。

(四)加強溝通協(xié)調，優(yōu)化行政檢察外部環(huán)境

環(huán)保領域行政違法行為監(jiān)督工作的有效、有力開展離不開當?shù)攸h委、人大和政府的支持，相關工作機制的建立是有效開展行政違法行為監(jiān)督工作的有力保障。目前，檢察機關通過推動地方黨委、政府就加強行政違法行為監(jiān)督制發(fā)文件，并將檢察建議情況納入行政執(zhí)法部門綜合目標績效考核，已被實踐證明可有效提升檢察監(jiān)督效力。如A市D檢察院以環(huán)保領域行政違法專項監(jiān)督活動為契機，會同當?shù)胤ㄖ妻k制定了《關于加強行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的實施意見》，并通過依法治市辦印發(fā)，明確將檢察建議回復、整改情況納入市委目標考核，增強了檢察監(jiān)督剛性。而基于檢察院是由人大產(chǎn)生、并向其負責的法律監(jiān)督機關這一屬性，通過定期向人民代表大會或者其常委會專題報告行政檢察監(jiān)督工作，努力爭取人大的支持，將有助于解決外部制約問題，改善監(jiān)督環(huán)境。如A市P檢察院通過人大轉發(fā)該院制定的《行政違法行為監(jiān)督工作辦法》，明確要求各行政機關需對檢察監(jiān)督工作予以配合。此外，對于行政檢察部門辦案過程中發(fā)現(xiàn)的環(huán)保執(zhí)法部門人員涉嫌違紀違法或者職務犯罪的線索，進一步細化線索移送程序和具體要求，促成行政檢察與紀檢監(jiān)察的開放整合和有機結合[7]，亦是保障檢察監(jiān)督效力的重要途徑。