宋金文

前言

世界各國(guó)中央與地方的關(guān)系因歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化制度等不同而具有不同的特點(diǎn)，這是政治學(xué)常識(shí)，也是各國(guó)選擇自身發(fā)展道路的必然結(jié)果。但無論社會(huì)制度如何不同，處理好中央和地方的關(guān)系歷來都是所有國(guó)家政治生活中的大事，也是關(guān)乎國(guó)家現(xiàn)代化能否成功的關(guān)鍵。尤其是對(duì)于將發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)的后發(fā)達(dá)國(guó)家而言，地方的發(fā)展是國(guó)家現(xiàn)代化的重要組成部分。從某個(gè)角度而言，國(guó)家的現(xiàn)代化實(shí)際上就是發(fā)揮地方自主性，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、國(guó)家與地方同步發(fā)展的過程。

日本是亞洲最先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家。從事日本政治、行政學(xué)研究的人士在總結(jié)戰(zhàn)后日本現(xiàn)代化成功經(jīng)驗(yàn)，尤其是其地方政策時(shí)，一般都會(huì)同意以下兩點(diǎn)：一是中央集權(quán)式（護(hù)送艦隊(duì)式）國(guó)家政策的制定和實(shí)施；二是政府官員優(yōu)秀的策劃力和執(zhí)行力。日本之所以能在戰(zhàn)后短時(shí)間內(nèi)邁入先進(jìn)國(guó)家行列，除了有美國(guó)支持等外部國(guó)際環(huán)境因素以外，可以說與以上兩點(diǎn)有著密切的關(guān)系。

例如，20世紀(jì)50年代初，日本政府就制定了《國(guó)土綜合開發(fā)法》（1950），并采取了據(jù)點(diǎn)式開發(fā)模式，集中資金向鋼鐵、煤炭、港灣等國(guó)民經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)行業(yè)和地區(qū)投資，將打造一批新型工業(yè)城市和產(chǎn)業(yè)帶納入到第一次國(guó)土綜合開發(fā)計(jì)劃（1962—1970）中。70年代田中角榮內(nèi)閣時(shí)期提出了著名的“日本列島改造論”，并在新國(guó)土開發(fā)計(jì)劃（1969—1985）中，將工業(yè)、交通和通訊領(lǐng)域的全國(guó)性布局和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)作為重點(diǎn)，通過一輪大規(guī)模的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人流、資本、物流向地方轉(zhuǎn)移。80年代初大平正芳內(nèi)閣提出了“田園都市構(gòu)想”，將城鄉(xiāng)融合、均衡發(fā)展納入到國(guó)土開發(fā)計(jì)劃中。竹下登（1988—1989）內(nèi)閣時(shí)期，為了實(shí)現(xiàn)地方的振興，提出了“故鄉(xiāng)創(chuàng)生事業(yè)”計(jì)劃，對(duì)地方自治體給予政策性資金補(bǔ)貼。90年代自民黨長(zhǎng)期執(zhí)政局面被打破以后，日本政壇政黨更替加快，但“地方改革”“地方活性化”仍是國(guó)會(huì)和地方行政的核心議題。第二次安倍政權(quán)（2014年至今）執(zhí)政期間，提出了“城市、人口、工作創(chuàng)生計(jì)劃”，并成立了工作本部，積極推動(dòng)“地方活性化”和“地方創(chuàng)生”事業(yè)。

這種自上而下推動(dòng)地方發(fā)展的中央集權(quán)式國(guó)家統(tǒng)治模式，一方面成功地引領(lǐng)日本實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的現(xiàn)代化，使日本得以站在世界發(fā)達(dá)國(guó)家的行列，但同時(shí)也留下了不少后遺癥。

首先，它沒有解決不同地方自治體如何獨(dú)立發(fā)展的問題，也解決不了財(cái)富和人口向東京等大城市過度集中導(dǎo)致大城市過密以及農(nóng)村和地方發(fā)展滯后、經(jīng)濟(jì)凋零的矛盾。尤其是當(dāng)?shù)胤劫Y源有利可圖時(shí)大量涌入的資本發(fā)現(xiàn)可以榨取的利潤(rùn)不多，開始毫不猶豫地從地方撤走，國(guó)家也因財(cái)政困難難以持續(xù)支持以后，地方經(jīng)濟(jì)因缺少活力而陷入困境。90年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)的全球化，一些地方中小城市工廠大量倒閉，商店紛紛關(guān)門閉店，農(nóng)村缺少勞動(dòng)力，大量農(nóng)地棄耕，農(nóng)村、山村、漁村老齡化嚴(yán)重，地區(qū)可持續(xù)發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)。

其次，這種模式還強(qiáng)化了中央與地方權(quán)利的不對(duì)等關(guān)系，導(dǎo)致了地方對(duì)中央政策的依賴。隨著經(jīng)濟(jì)全球化競(jìng)爭(zhēng)的不斷加劇，以中央集權(quán)為特點(diǎn)的自上而下、整齊劃一的政策、法律規(guī)定難以適應(yīng)時(shí)代變化和地區(qū)發(fā)展的多樣化需要，對(duì)地方社會(huì)發(fā)展的制約作用日趨明顯。這也是90年代以后日本推行地方分權(quán)改革的大背景（第24次地方制度調(diào)査會(huì),1994）。

90年代以后，一場(chǎng)“從依靠到獨(dú)立”“從簡(jiǎn)單劃一到多樣化”的地方分權(quán)改革大幕逐漸拉開。這次被譽(yù)為繼“明治維新”“戰(zhàn)后改革”之后第三次行政大改革——“地方分權(quán)”改革到目前為止推行了20多年，對(duì)日本社會(huì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了巨大影響（地方分權(quán)改革推進(jìn)委員會(huì),1996）。

本文將重點(diǎn)對(duì)這次改革的過程和內(nèi)容進(jìn)行梳理，并對(duì)其理論和現(xiàn)實(shí)意義進(jìn)行分析和探討。

一、地方分權(quán)改革的概念和背景

（一）相關(guān)概念解釋

在具體探討之前，首先對(duì)“地方分權(quán)”“地方再生”“國(guó)家治理模式”等相關(guān)概念進(jìn)行簡(jiǎn)短的梳理和解釋。

什么是“地方分權(quán)”？在日本，地方分權(quán)的想法和主張第二次世界大戰(zhàn)以后一直存在，但作為實(shí)際行動(dòng)的開端，最先應(yīng)該是20世紀(jì)80年代初政府設(shè)立的臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)（1981—1983年）提出的（臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)，1983）。該調(diào)查會(huì)解散后成立的臨時(shí)行政改革推進(jìn)審議會(huì)曾向政府建議，按照地方分權(quán)的思路，合理規(guī)范機(jī)關(guān)委托事務(wù)（后述）以及國(guó)家的規(guī)則設(shè)置，廢除地方事務(wù)官制度，對(duì)國(guó)家補(bǔ)貼和認(rèn)可事項(xiàng)進(jìn)行整理，提高地方財(cái)政的自律功能，同時(shí)采取地方行政減量化措施，提高地方政府的效率，推進(jìn)地方分權(quán)。90年代后，推動(dòng)行政由“‘官’主導(dǎo)向‘民’自律轉(zhuǎn)變”，地方分權(quán)逐漸成為國(guó)家治理改革的重點(diǎn)。

關(guān)于“地方分權(quán)”的概念，目前有幾種不同說法。狹義地講，“地方分權(quán)”是指將集中于中央政府的一些權(quán)力分配給地方政府，讓地方政府擁有更多的自主權(quán)。當(dāng)然，地方分權(quán)還與國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況、財(cái)政政策以及全球化等外部因素有關(guān)，因此，也有更為廣義的理解。2009年日本民主黨在“地方分權(quán)綱領(lǐng)”中提到，地方分權(quán)改革是“改變過去事權(quán)、物權(quán)、責(zé)權(quán)等過于集中于中央政府的傳統(tǒng)管理模式，將統(tǒng)治權(quán)的一部分下放給地區(qū)居民及地方政府，以實(shí)現(xiàn)‘地方主權(quán)’統(tǒng)治的一系列目標(biāo)和手段的總稱”①2009年日本民主黨施政綱領(lǐng)中將地方分權(quán)作為該屆內(nèi)閣的兩大基本方針政策之一。。其理論假設(shè)是，傳統(tǒng)的以追求統(tǒng)一化、公平性為目標(biāo)的政治決策機(jī)制不利于地方的自主決策，不利于地方的多元化發(fā)展。

日本地方六團(tuán)體在《關(guān)于推進(jìn)地方分權(quán)的意見書》中認(rèn)為，“地方分權(quán)是根據(jù)地區(qū)的特點(diǎn)，為更有效地推進(jìn)地區(qū)的個(gè)性化發(fā)展以及居民福利，以強(qiáng)化居民自治、最大程度地尊重地方公共團(tuán)體的自主性和自立性，構(gòu)建真正民主、公平、透明且高效的行政財(cái)政體制為理念”的改革②地方六團(tuán)體指全國(guó)知事會(huì)、全國(guó)都道府縣議長(zhǎng)會(huì)、全國(guó)市長(zhǎng)會(huì)、全國(guó)市議會(huì)議長(zhǎng)會(huì)、全國(guó)町村會(huì)、全國(guó)町村議會(huì)議長(zhǎng)會(huì)。。目前，日本政府網(wǎng)站的公開解釋是，“地方分權(quán)改革是指為了地方公共團(tuán)體能夠自主、綜合地開展貼近居民的行政，同時(shí)地區(qū)居民能夠在自主判斷和承擔(dān)責(zé)任的情況下為解決地區(qū)諸多課題所進(jìn)行的改革”（ 內(nèi)閣府，2018）。

以上解釋雖然側(cè)重點(diǎn)不同，但核心是一致的，就是按照“自主、自立”和“補(bǔ)完性”（Subsidiarity）原則——凡是基層市町村政府能做到的就由市町村做，市町村政府做不到或效果不明顯的，則由都道府縣和國(guó)家加以補(bǔ)充完善。根據(jù)上述原則，對(duì)國(guó)家和地方的責(zé)任、分工重新進(jìn)行規(guī)整，重點(diǎn)是將部分權(quán)力和義務(wù)向地方轉(zhuǎn)移，以實(shí)現(xiàn)其憲法所規(guī)定的“地方自治”、增進(jìn)“國(guó)民福祉”的宗旨。

與“地方分權(quán)”一樣，“地方再生”也是一個(gè)具有鮮明時(shí)代特點(diǎn)的概念。其核心含義是指在人口老齡少子化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩、全球化競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇，地區(qū)發(fā)展面臨諸多變數(shù)和壓力的大時(shí)代背景下，如何整合地區(qū)資源，解決地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與全球化競(jìng)爭(zhēng)不相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)性矛盾，保持地方經(jīng)濟(jì)活力和良性發(fā)展的問題。其要點(diǎn)也是強(qiáng)調(diào)以地方居民、政府以及地區(qū)社會(huì)組織的共同參與為主，通過共同協(xié)商和合作化解地區(qū)性矛盾和問題，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)向后工業(yè)、后現(xiàn)代化社會(huì)的平穩(wěn)過渡。

至于“國(guó)家治理模式”，在政治學(xué)、行政學(xué)領(lǐng)域，這個(gè)概念一般是指如何以更加科學(xué)、民主、高效率的管理代替?zhèn)鹘y(tǒng)的國(guó)家統(tǒng)治的低效率、不合理統(tǒng)治，通過發(fā)揮官、民、社等不同主體的多元能動(dòng)性，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的理論范式。從這個(gè)意義上講，與“地方分權(quán)”“地方再生”有一定的重疊性。日本的“地方分權(quán)”“地方再生”改革無疑也是其國(guó)家治理方式轉(zhuǎn)變的重要組成部分。因此，可以說“地方分權(quán)”“地方再生”不僅代表了日本政治、行政、社會(huì)治理方式改革的基本取向，而且對(duì)思考亞洲國(guó)家乃至全球治理方式的轉(zhuǎn)變也具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

（二）地方分權(quán)改革的背景

20世紀(jì)90年代日本之所以決心推行地方分權(quán)改革，就國(guó)內(nèi)原因而言，主要與人們對(duì)戰(zhàn)后日本國(guó)家統(tǒng)治方式的反思有關(guān)。戰(zhàn)后，日本的國(guó)家統(tǒng)治方式大致經(jīng)過了三個(gè)不同時(shí)期：“日本式中央集權(quán)統(tǒng)治”時(shí)期（1945—1970年），“地方時(shí)代”的黎明期（1970—1990年），“地方分權(quán)”時(shí)代（1990年至現(xiàn)在）。如前所述，前兩個(gè)時(shí)期，日本完成了國(guó)家的現(xiàn)代化。但90年代以后，隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，歐盟一體化加速，全球化競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，新自由保守主義抬頭。在日本，隨著泡沫經(jīng)濟(jì)的崩潰，中央集權(quán)式國(guó)家統(tǒng)治的問題和矛盾日益突出，主要表現(xiàn)在：一是國(guó)家、中央政府通過制定法律、行政規(guī)制、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、行政指導(dǎo)、補(bǔ)助金、行政通知、勸告、認(rèn)可等方式對(duì)都道府縣、市町村進(jìn)行集權(quán)式權(quán)力控制的做法，越發(fā)捆住了地方的手腳，使得地方的主動(dòng)性難以發(fā)揮，引發(fā)了地方的不滿。二是行政機(jī)構(gòu)按功能分立設(shè)置，條塊分割，中央與地方行政機(jī)構(gòu)實(shí)行內(nèi)部縱向?qū)?，中央決策的影響力和滲透力大，地方行政疲于應(yīng)對(duì)，難以自謀發(fā)展。三是雖然實(shí)施了地方自治，但由于地方稅收僅占1/3，國(guó)家稅收占2/3，實(shí)際上是“三分自治”，地方自治能力相對(duì)較弱。這種集權(quán)與自治并行的行政管理模式還導(dǎo)致了權(quán)力和責(zé)任不清等問題的出現(xiàn)（打越綾子,2005：59）。同時(shí)，中央各省廳之間、都道府縣和市町村各部門之間在相關(guān)政策的制定和實(shí)施中往往自成一統(tǒng)，缺乏相互溝通，行政成本高，也不能夠滿足地方和居民的多方需求，容易產(chǎn)生重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，或者政策執(zhí)行效果不佳等問題。四是社會(huì)公共輿論對(duì)政府推動(dòng)的公共事業(yè)投資的效果以及補(bǔ)助金項(xiàng)目被政治派系、地方既得利益集團(tuán)所壟斷等現(xiàn)象不滿，再加上政府財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，官員腐敗等問題不斷曝光，人們對(duì)中央政府政策形成和執(zhí)行能力的不信任增加，要求進(jìn)行行政、財(cái)稅分配體制改革，賦予民間、地方更多自主權(quán)的呼聲不斷增加。90年代中期，長(zhǎng)期執(zhí)政的自民黨政權(quán)被迫下臺(tái)，日本政局交替加快，多黨聯(lián)合執(zhí)政成為常態(tài)。在政黨政治博弈加劇以及經(jīng)濟(jì)界、媒體輿論領(lǐng)域等的共同推動(dòng)下，1993年國(guó)會(huì)罕見地全票通過了“推進(jìn)地方分權(quán)的決議”，地方分權(quán)改革的序幕正式拉開。

有關(guān)地方分權(quán)的時(shí)代背景以及必要性，1996年地方分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)的報(bào)告書中有如下描述：一是為了解決中央集權(quán)統(tǒng)治導(dǎo)致的制度性疲勞。二是為了改變東京一極集中的現(xiàn)狀，以消除中央和地方的發(fā)展差距。三是在全球化的背景下，國(guó)家的主要責(zé)任在于解決全球化的挑戰(zhàn)，向地方分權(quán)可以減輕國(guó)家處理國(guó)內(nèi)問題的負(fù)擔(dān)，以便政府集中精力，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，有效應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)。四是隨著老齡化、少子化的發(fā)展，需要明確地方的責(zé)任分擔(dān)。五是順應(yīng)價(jià)值觀多元化的時(shí)代要求。（地方分權(quán)改革推進(jìn)委員會(huì)，1996）。

在上述背景下，1994年內(nèi)閣府通過了《關(guān)于推進(jìn)地方分權(quán)的大綱》，1995年國(guó)會(huì)通過了《地方分權(quán)推進(jìn)法》，將實(shí)行地方分權(quán)，最大限度地發(fā)揮地區(qū)個(gè)性，建立一個(gè)以居民為主導(dǎo)、具有個(gè)性化特點(diǎn)的地區(qū)綜合發(fā)展模式作為國(guó)家治理改革的方向性指標(biāo)確立了下來。

“地方分權(quán)”的好處何在？日本地方制度調(diào)查會(huì)對(duì)此有如下總結(jié)：一是可以重新構(gòu)建新型的國(guó)家、地方行政制度體系，簡(jiǎn)化行政手續(xù)，提高效率。二是有利于地方公共團(tuán)體根據(jù)自己的判斷和自身責(zé)任來處理地區(qū)行政事務(wù)。提高行政的即時(shí)性，靈活性和綜合性，滿足居民的期盼。三是對(duì)于每個(gè)居民而言，能否感到生活充實(shí)，是否能夠滿足多樣性需求以及充滿活力，是否宜居，是評(píng)判一個(gè)地區(qū)社會(huì)好壞的重要指標(biāo)。地方分權(quán)可以強(qiáng)化地方公共團(tuán)體的自主性和自立性，提高地區(qū)行政主體的能力，根據(jù)地方的創(chuàng)意，推進(jìn)地區(qū)社會(huì)建設(shè)，也可以有效地應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)等地區(qū)福利問題。四是可以通過居民自己的選擇來解決地區(qū)性問題，有利于建立更加民主的行政機(jī)制，提高居民的自治意識(shí)（第24次地方制度調(diào)査會(huì),1994）。日本地方分權(quán)改革基本上是基于對(duì)上述政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景的判斷而提出的。簡(jiǎn)而言之，這場(chǎng)改革是在全球化大背景下對(duì)過往日本國(guó)家治理歷史的反省以及新時(shí)代發(fā)展需要所做出的政治回應(yīng)，是不同黨派、利益集團(tuán)政治斗爭(zhēng)、政策競(jìng)爭(zhēng)等多重因素共同推動(dòng)的結(jié)果，其顯在的功能目標(biāo)是將戰(zhàn)后多年形成的中央集權(quán)統(tǒng)治體制改為中央和地方“雙向?qū)Φ取标P(guān)系，擴(kuò)大地區(qū)社會(huì)的自我決定和自主責(zé)任領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)“建設(shè)充裕和富有感的社會(huì)”的國(guó)家發(fā)展目標(biāo)。

二、“地方分權(quán)”的過程、主要內(nèi)容與成果

日本的地方分權(quán)從改革的進(jìn)程、內(nèi)容和結(jié)果上看，大致可以分為三個(gè)階段。

（一）第一次分權(quán)改革階段（1993—1999年）

該階段的主要任務(wù)是通過簡(jiǎn)政放權(quán)，減少或廢止國(guó)家對(duì)地方政府的干預(yù)，特別是廢除了以通知等方式對(duì)地方行政產(chǎn)生重大影響的中央機(jī)關(guān)委托事業(yè)制度（機(jī)關(guān)委托業(yè)務(wù)、團(tuán)體委托業(yè)務(wù)），根據(jù)對(duì)地方自治體事務(wù)的重新劃分，將部分機(jī)關(guān)委托事務(wù)劃歸為自治事務(wù)，部分劃歸為法定委托業(yè)務(wù)，僅將適合新定義和設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的劃歸國(guó)家管理。并且根據(jù)新的責(zé)任主體劃分，規(guī)定了國(guó)家對(duì)地方自治事務(wù)（包括都道府縣對(duì)市町村）進(jìn)行干預(yù)的基本類型以及允許特別干預(yù)的標(biāo)準(zhǔn)。

從過程來看，1993年日本國(guó)會(huì)通過了《關(guān)于推進(jìn)地方分權(quán)的決議》，1994年12月內(nèi)閣府通過了《推進(jìn)地方分權(quán)的大綱方針》，1995年《地方分權(quán)推進(jìn)法》出臺(tái)。此后，根據(jù)地方分權(quán)改革委員會(huì)（1995—2001年）的多次勸告，政府先后2次制定了地方分權(quán)推進(jìn)計(jì)劃，推動(dòng)相關(guān)改革措施的落實(shí)。

從結(jié)果上看，除了直接廢除的40項(xiàng)以及決定收回由國(guó)家負(fù)責(zé)實(shí)施的51項(xiàng)以外，政府將其余545項(xiàng)①不包括公共事務(wù)、團(tuán)體委托事務(wù)和行政事務(wù)——2000年以后這些事務(wù)被統(tǒng)一劃為自治事務(wù)。中央機(jī)關(guān)委托事務(wù)中的298項(xiàng)確定為地方自治事務(wù)（包括公益法人許可、學(xué)區(qū)指定、飲食業(yè)營(yíng)業(yè)許可、農(nóng)業(yè)振興地區(qū)的指定以及城市計(jì)劃區(qū)域的指定等），247項(xiàng)確定為法定委托事務(wù)（包括生活保護(hù)、戶籍、護(hù)照以及國(guó)政選舉等），并規(guī)定了國(guó)家對(duì)地方公共團(tuán)體（自治體）進(jìn)行干預(yù)的原則以及特別干預(yù)的標(biāo)準(zhǔn)。例如，除了另有法律規(guī)定以外，原則上國(guó)家對(duì)地方自治事務(wù)只能進(jìn)行建議、勸告、提出要求和改正意見等，不能直接干預(yù)。對(duì)法定委托事務(wù)，國(guó)家有權(quán)實(shí)施認(rèn)可、許可、承認(rèn)、代理執(zhí)行、提出改正要求等干預(yù)，但干預(yù)時(shí)需要履行必要手續(xù)（書面主義，明確審查標(biāo)準(zhǔn)，明確標(biāo)準(zhǔn)處理時(shí)間等）。如果發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，則由國(guó)家地方糾紛委員會(huì)或司法審議、裁決處理。此外，還決定采取緩和對(duì)地方政府的各種制約機(jī)制，對(duì)國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼等國(guó)家負(fù)擔(dān)以及地方財(cái)稅制度進(jìn)行改革等，以建立國(guó)家和地方之間新型“對(duì)等、合作”關(guān)系，打造地方分權(quán)型的行政體制。

同時(shí)，內(nèi)閣府每年還將需要改革的具體措施等以修改法律條文的形式提交國(guó)會(huì)討論。到1999年前，共完成了475部相關(guān)法律的修改，改革措施獲得立法保障。

第一階段改革雖然廢除了中央向地方分?jǐn)傂姓聞?wù)的制度，對(duì)中央與地方的業(yè)務(wù)權(quán)限、規(guī)則規(guī)范等進(jìn)行了梳理，減少了中央對(duì)地方的過度干預(yù)，地方政府的行政權(quán)、自治立法權(quán)以及自治財(cái)政權(quán)自由度有所提高，但由于改革領(lǐng)域以及中央和地方達(dá)成事權(quán)物權(quán)轉(zhuǎn)移共識(shí)的事項(xiàng)有限，束縛地方公共團(tuán)體的法令制約、規(guī)則制約仍然很多，自治體的行政機(jī)制改革滯后，改革討論的細(xì)節(jié)不夠透明公開，同時(shí)地方稅收等重要改革沒有取得進(jìn)展，地方分權(quán)的成果不夠理想。

（二）第二次分權(quán)改革階段（1999—2014年）

針對(duì)以上情況，1999年政府決定繼續(xù)進(jìn)行分權(quán)改革。主要任務(wù)是對(duì)眾多單項(xiàng)法律所規(guī)定的涉及地方自治事務(wù)的相關(guān)義務(wù)、規(guī)則規(guī)范的限制性法律條款進(jìn)行梳理，緩和制約機(jī)制，擴(kuò)大地方政府的自主決策范圍和條例制定權(quán)，解決地方財(cái)稅不足等問題（神野直彥,2014：5）。

從改革的過程看，2001年小泉內(nèi)閣上臺(tái)以后，提倡“地方能做的由地方來做，民間能做的由民間來做”的所謂“無圣域”結(jié)構(gòu)改革，積極推動(dòng)國(guó)企的“民營(yíng)化”以及“地方分權(quán)”，并著手對(duì)國(guó)家國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金制度、稅源轉(zhuǎn)移和地方稅收進(jìn)行“三位一體”改革，相應(yīng)減少了中央國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金以及地方交付稅額度，適當(dāng)增加了向地方政府的稅源轉(zhuǎn)移（真渕勝,2013：361）。但從結(jié)果上看，中央對(duì)地方的國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼并沒有明顯減少，地方稅收增加的渠道也沒有擴(kuò)大，相反，地方稅收受經(jīng)濟(jì)不景氣的影響相對(duì)減少，稅制改革目標(biāo)并沒有實(shí)現(xiàn)。

2006年根據(jù)國(guó)會(huì)通過的《地方分權(quán)改革推進(jìn)法》以及地方分權(quán)改革推進(jìn)委員會(huì)（2007—2010年）勸告，政府要求各省廳對(duì)所轄與地方自治事務(wù)有關(guān)、此前有法律或條例規(guī)定地方政府沒有自主決定權(quán)的條款進(jìn)行自查，對(duì)現(xiàn)有法律中包含的義務(wù)性、規(guī)范性條款進(jìn)行梳理，除了不符合時(shí)代需要直接廢除的以外，原則上要求結(jié)合地方政府的意愿，根據(jù)“允許保留的義務(wù)規(guī)則和規(guī)范規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)”，對(duì)哪些是需要保留的，哪些是可以向地方、向市町村轉(zhuǎn)移的權(quán)限或者可以緩和的制約（如由行政許可改為協(xié)商、事前申請(qǐng)改為事后告知等）進(jìn)行確認(rèn)，對(duì)不符合“規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)”的，一律將制定條例的權(quán)利下放地方政府。對(duì)需要保留的，則要求制定“遵守性標(biāo)準(zhǔn)”“標(biāo)準(zhǔn)性標(biāo)準(zhǔn)”或“參考性標(biāo)準(zhǔn)”，以便于地方執(zhí)行和對(duì)地方的監(jiān)督。

從2007年地方分權(quán)改革推進(jìn)委員會(huì)成立到2013年新的地方分權(quán)改革推進(jìn)本部設(shè)立，包括民主黨執(zhí)政時(shí)期在內(nèi)，日本內(nèi)閣各府省對(duì)842個(gè)涉及地方自治事務(wù)法律中的10057項(xiàng)相關(guān)條款按照“規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)”逐項(xiàng)進(jìn)行了自查，除了4389項(xiàng)符合標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)保留的以外，將4076項(xiàng)條款納入了改革范疇①另外1592 項(xiàng)準(zhǔn)用或可理解為適用的對(duì)象將根據(jù)新標(biāo)準(zhǔn)重新判斷是否應(yīng)該保留。。根據(jù)條款的屬性和內(nèi)容，或采取放松管制，或完全下放。此外，還對(duì)各省廳外派的八個(gè)地方分支機(jī)構(gòu)的116項(xiàng)權(quán)限進(jìn)行了梳理和放權(quán)，有的機(jī)構(gòu)本身被解散或者壓縮編制（笹口裕二，2015：189）。

截止到2014年，通過對(duì)相關(guān)法律的一攬子修改，共對(duì)涉及政府直轄業(yè)務(wù)、公共設(shè)施、補(bǔ)貼業(yè)務(wù)、政府計(jì)劃、公共事務(wù)管理等1316項(xiàng)條款中的975項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行了修改，將原規(guī)定為需要與中央“協(xié)議、同意、許可、認(rèn)可、承認(rèn)”等規(guī)定，或放松管制標(biāo)準(zhǔn)，或改為交由地方政府決定，放寬對(duì)自治事物的規(guī)范性管制。范圍涉及內(nèi)閣府、總務(wù)省、法務(wù)省、外務(wù)省、財(cái)務(wù)省、文部科學(xué)省、厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、國(guó)土交通省、環(huán)境省、防衛(wèi)省等中央各省廳機(jī)構(gòu)（地方分權(quán)改革推進(jìn)委員會(huì)，2008）。

在分權(quán)方面，政府決定再將96項(xiàng)國(guó)家事務(wù)、權(quán)限向地方分權(quán)，將討論中的169項(xiàng)都道府縣事務(wù)、權(quán)限中的113項(xiàng)向市町村放權(quán)（地方分權(quán)改革有識(shí)者會(huì)議，2014）。內(nèi)容包括政府直轄業(yè)務(wù)、公共設(shè)施、補(bǔ)貼業(yè)務(wù)、政府計(jì)劃、公共事務(wù)管理等，涉及土地利用、農(nóng)業(yè)、農(nóng)地、醫(yī)療福利、雇傭勞動(dòng)、教育文化、環(huán)境衛(wèi)生、產(chǎn)業(yè)振興、消防防災(zāi)安全、土木建設(shè)、運(yùn)輸交通等諸多方面。如以前歸經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省管轄的公共住宅的分配標(biāo)準(zhǔn)、歸厚生勞動(dòng)省管轄的幼兒園和特別養(yǎng)老院設(shè)備和運(yùn)營(yíng)基準(zhǔn)等的規(guī)定經(jīng)過改革變成了地方自治體自主行政的范圍。有關(guān)中央事物，根據(jù)新的國(guó)家直轄事業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中央直轄業(yè)務(wù)進(jìn)行壓縮整理，將標(biāo)準(zhǔn)以下的河流、道路、港灣、治山、防砂、農(nóng)業(yè)農(nóng)村整備事業(yè)等事業(yè)項(xiàng)目下放給都道府縣和市町村管理。同時(shí)對(duì)公共財(cái)物的管理權(quán)限以及地方參與中央各種計(jì)劃制作的方式，對(duì)歸屬地方自治體自治事務(wù)范圍的公共設(shè)施的管理等，通過設(shè)定“設(shè)施、公共財(cái)物管理基準(zhǔn)”以及“計(jì)劃等的制定以及手續(xù)”，按設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。對(duì)政府補(bǔ)貼業(yè)務(wù)，繼續(xù)依法進(jìn)行壓縮整理，減少補(bǔ)貼金的業(yè)務(wù)范圍，減少項(xiàng)目補(bǔ)貼額度，增加對(duì)自治體的綜合性補(bǔ)貼，簡(jiǎn)化申請(qǐng)補(bǔ)貼的手續(xù)。并對(duì)委托地方政府制定條例和規(guī)則時(shí)的委托方式和要求等提出了規(guī)范化、程序化標(biāo)準(zhǔn)。這些也是通過相關(guān)法律的一攬子修改予以執(zhí)行的。

2009年民主黨上臺(tái)以后，新設(shè)立了“地方主權(quán)戰(zhàn)略會(huì)議”，提出從“地區(qū)主權(quán)”意識(shí)出發(fā)，創(chuàng)新推動(dòng)地方分權(quán)各項(xiàng)措施的落實(shí)。2011年政府制定了“關(guān)于國(guó)家、地方政府協(xié)商的相關(guān)法律”，規(guī)定凡是與國(guó)家和地方自治體的功能分擔(dān)有關(guān)，或與地方自治有關(guān)以及對(duì)地方自治會(huì)產(chǎn)生影響的國(guó)家政策的出臺(tái)，都應(yīng)依法與地方政府協(xié)商。協(xié)商內(nèi)容包括：其一，國(guó)家和地方的角色分擔(dān)、地方自治制度以及地方財(cái)稅制度相關(guān)事項(xiàng)。其二，經(jīng)濟(jì)財(cái)政政策、社會(huì)保障、教育相關(guān)制度、社會(huì)資本投入中可能給地方財(cái)政帶來重大影響的事項(xiàng)。成員中，國(guó)家一方為內(nèi)閣總理大臣等相關(guān)大臣，地方一方由地方六團(tuán)體推薦代表。自此，協(xié)議制度成為處理國(guó)家和地方關(guān)系的基本準(zhǔn)則之一。

2012年自民黨聯(lián)合政權(quán)重新上臺(tái)以后，2013年成立了地方分權(quán)改革推進(jìn)本部和有識(shí)者會(huì)議。2014年，安倍政權(quán)提出了“地方創(chuàng)生”計(jì)劃，要求地方政府根據(jù)本地人口、城市、工作的特點(diǎn)，主動(dòng)探索自主發(fā)展的機(jī)制和模式。同年，開始實(shí)施“地方提案制度”（地方分權(quán)改革推進(jìn)本部，2014）。政府認(rèn)為，該制度的出臺(tái)具有一定的標(biāo)志性意義，它意味著以前以國(guó)家為主開展的自上而下的集中性制度改革告一段落，以后的改革將轉(zhuǎn)向以地方提案為主，凡涉及有關(guān)向地方公共團(tuán)體轉(zhuǎn)移權(quán)力的事項(xiàng)或權(quán)限問題，有關(guān)地方的義務(wù)、規(guī)范設(shè)定的改革問題和其他設(shè)置規(guī)則的修改等，包括此前地方分權(quán)改革推進(jìn)委員會(huì)勸告中沒有提到的事項(xiàng)，今后地方都可以主動(dòng)向中央提出相關(guān)緩和機(jī)制和政策支持的提案申請(qǐng)。提案主體可以是都道府縣、市町村、部分事務(wù)工會(huì)、廣域聯(lián)合、地方六團(tuán)體、地方公共團(tuán)體組成成員。同時(shí)規(guī)定，提交提案前應(yīng)征求相關(guān)政府部門的意見以及反映經(jīng)濟(jì)團(tuán)體、各相關(guān)組織、NPO、職員內(nèi)部的意見，并鼓勵(lì)地方根據(jù)自身情況，自下而上采取“舉手提案方式”，提出希望中央轉(zhuǎn)移的權(quán)利。政府組建的有識(shí)者會(huì)議將對(duì)地方議案進(jìn)行調(diào)查、審議，及時(shí)討論并予以答復(fù)（總務(wù)省，2014）。地方相關(guān)團(tuán)體的提案申請(qǐng)，經(jīng)內(nèi)閣府協(xié)調(diào)討論，可通過立法變?yōu)橹贫刃砸?guī)則予以推廣執(zhí)行。

截至2018年3月，地方提案數(shù)量達(dá)到1900件，其中7成得到實(shí)現(xiàn)。來自地方的改革訴求在一定程度上起到了倒逼國(guó)家行政制度改革的目的。

到2018年6月為止，國(guó)會(huì)通過八次地方分權(quán)統(tǒng)括法的修改①“第一次地方分權(quán)統(tǒng)括法”的全稱是《關(guān)于為提高地區(qū)自主性及自立性推動(dòng)改革發(fā)展所需完善相關(guān)法律的法律》（2011年通過）。“第二次地方分權(quán)統(tǒng)括法”（2011年通過）?！暗谌蔚胤椒謾?quán)統(tǒng)括法”（2013年通過）?！暗谒拇蔚胤椒謾?quán)統(tǒng)括法”（2014年通過）。第五次地方分權(quán)統(tǒng)括法”（2015年通過）。第六次地方分權(quán)統(tǒng)括法”（2016年通過）?！暗谄叽蔚胤椒謾?quán)統(tǒng)括法”（2017年通過）。第八次地方分權(quán)統(tǒng)括法”（2018年通過）。，繼續(xù)推動(dòng)相關(guān)權(quán)力和義務(wù)規(guī)制由國(guó)家向都道府縣、都道府縣向指定城市、都道府縣向市町村轉(zhuǎn)移（內(nèi)閣府，2018）。近期的改革包括將土地利用權(quán)利、城市規(guī)劃?rùn)?quán)、地方版職業(yè)介紹中心的設(shè)立權(quán)限、護(hù)理師等技術(shù)資格培訓(xùn)設(shè)施的認(rèn)定和監(jiān)督權(quán)、個(gè)體出租車攬客登記和監(jiān)督權(quán)等權(quán)限、公營(yíng)住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、道路結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)以及保育所設(shè)備、運(yùn)營(yíng)基準(zhǔn)等權(quán)限下放，改為由地方制定條例進(jìn)行規(guī)范。

期間，日本政府還出臺(tái)了市町村合并法，對(duì)規(guī)模較小的地方自治體進(jìn)行合并。日本基層市町村的數(shù)量1961年為3472個(gè)，2014年減少到1718個(gè)。合并的目的是為了節(jié)約經(jīng)費(fèi)，提高地方自治體的行政效率，同時(shí)也是為未來實(shí)施中央、道州制二級(jí)政府管理體制打下基礎(chǔ)（總務(wù)省，2018）。

（三）地方分權(quán)改革后期階段（2014年至現(xiàn)在）

2014年以后，日本政府傾向于認(rèn)為，中央與地方、都道府縣與指定城市、市町村的分工基本完成，需要向地方分權(quán)的主要事項(xiàng)基本明確，法律也逐漸完備，國(guó)家治理OS系統(tǒng)升級(jí)告一段落，地方分權(quán)將由“國(guó)家主導(dǎo)的密集改革措施”轉(zhuǎn)向“扎根地方的長(zhǎng)期實(shí)踐”階段。如何提高自治體的個(gè)性化行政水平，提高地區(qū)行政管理的質(zhì)量和效果，充分發(fā)揮地方的潛力，鼓勵(lì)地區(qū)協(xié)同發(fā)展、獨(dú)特性發(fā)展，將成為下一步改革的主要任務(wù)（政府有識(shí)者會(huì)議，2014）。

但實(shí)際上，包括生活保護(hù)、老年人保護(hù)、健康保障、學(xué)校教育、下水道整備、國(guó)土改良等在內(nèi)，屬于國(guó)家和地方行政共同承擔(dān)的法定業(yè)務(wù)仍占地方政府事務(wù)中的很大一部分，這些事務(wù)仍是國(guó)家補(bǔ)貼的重要組成部分，受國(guó)家法律制約的程度很大。

另外，條例制定權(quán)下放以后，對(duì)自治體的事務(wù)處理能力和機(jī)制也提出了不少挑戰(zhàn)。小規(guī)模自治體在處理相關(guān)問題時(shí)力不從心，很多自治體在活用地方分權(quán)的制度性成果方面也沒有大的突破，與建立居民主導(dǎo)的地方分權(quán)型行政機(jī)制的目標(biāo)還有不少距離。

目前，地方分權(quán)改革仍在繼續(xù)，包括通過各種途徑，為地方改革提供有效率信息；傳播地方優(yōu)良改革案例，就某些普遍性問題開展全國(guó)性研討，進(jìn)一步完善中央和地方作用的分擔(dān)機(jī)制；及時(shí)向社會(huì)發(fā)布改革成果，讓改革成果惠及地方居民，鼓勵(lì)居民參加地方再生建設(shè)，進(jìn)一步充實(shí)改革的能量等。

（四）主要成果

第一，經(jīng)過兩次分權(quán)改革，基本上廢除了機(jī)構(gòu)委托業(yè)務(wù)；對(duì)國(guó)家派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行了分流合并改革；通過對(duì)自治事務(wù)、法定事務(wù)中義務(wù)規(guī)則和條款所采取的緩和制約措施，減少了國(guó)家對(duì)地方政府的干預(yù)；擴(kuò)大了地方自主行政的范圍和權(quán)力。

第二，法律層面，經(jīng)過對(duì)相關(guān)法律的大幅度修改以及新法律的制定，重新確立了政府與自治體的法律關(guān)系，規(guī)范了政府對(duì)地方自治事物干預(yù)的規(guī)則，為地方分權(quán)提供了法制保障。

第三，在制度創(chuàng)新方面，建立了國(guó)家地方協(xié)商制度，地方提案征集制度，并通過設(shè)立“國(guó)家地方紛爭(zhēng)處理委員會(huì)”“自治紛爭(zhēng)處理委員會(huì)”“違法確認(rèn)訴訟制度”，為地方的自立發(fā)展打下了制度基礎(chǔ)（櫻井敬子，2013）。

第四，擴(kuò)大了地方自治和獨(dú)立行政的權(quán)限。地方政府通過地方行政委員會(huì)、地方議會(huì)、財(cái)務(wù)預(yù)決算制度以及廣域聯(lián)合等自主決策機(jī)制，開展適合地區(qū)多樣性的公共服務(wù)的權(quán)限和范圍有所擴(kuò)大，為地區(qū)的個(gè)性化發(fā)展創(chuàng)造了條件（地方分權(quán)改革推進(jìn)委員會(huì)，2014）。

第五，居民參與行政決策的程度得到提高，居民主導(dǎo)的地方分權(quán)型行政機(jī)制建設(shè)取得了一定成效。地方分權(quán)以后，居民直接參與、協(xié)作參與地方相關(guān)政策的審議和決策的機(jī)會(huì)增加，居民、NPO組織、媒體、公共輿論等意見反映到政策報(bào)告中的機(jī)制逐漸形成。

三、存在的主要問題

分權(quán)改革涉及中央和地方的立法、司法、行政、財(cái)政權(quán)力分配以及不同政府部門的政策、業(yè)務(wù)權(quán)限，觸碰到了部門和集團(tuán)的利益，改革歷經(jīng)二十多年，整體進(jìn)展并不順利（西尾勝,2008：2-21）。

首先，中央官僚機(jī)構(gòu)對(duì)地方分權(quán)改革的態(tài)度并不積極。例如，2010年民主黨執(zhí)政時(shí)期曾要求中央8省廳以及13個(gè)政府機(jī)構(gòu)對(duì)機(jī)關(guān)委托事務(wù)以及本部門需要下放的權(quán)限進(jìn)行整理，涉及事務(wù)和權(quán)限的事項(xiàng)約500項(xiàng)，結(jié)果認(rèn)為“可以下放的”只有1成多。經(jīng)菅直人首相再次要求，包括部分權(quán)限下放在內(nèi)，只有100項(xiàng)被認(rèn)為可以下放，僅占總數(shù)的2成（上林陽(yáng)治，2015）。

其次，地方政府對(duì)改革也存有疑慮。根據(jù)2001年P(guān)HP綜合研究所對(duì)全國(guó)知事、市長(zhǎng)等的問卷調(diào)查顯示，有60%的自治體領(lǐng)導(dǎo)贊成徹底向地方分權(quán)，70%的人支持廢除機(jī)關(guān)委托業(yè)務(wù)制度，但也有40%的人認(rèn)為應(yīng)該保留一定程度的上下級(jí)關(guān)系。調(diào)查還顯示，有70%的人認(rèn)為，改革后地方的行政運(yùn)營(yíng)和政策形成等方面和以前相比沒有太大變化。認(rèn)為地方財(cái)政和業(yè)務(wù)量負(fù)擔(dān)增加和沒有增加的意見各占一半左右。對(duì)于市町村職員而言，國(guó)家減少機(jī)關(guān)委托業(yè)務(wù)并沒有減少自身的業(yè)務(wù)量，有的反而增加，因此對(duì)分權(quán)改革并不積極（PHP綜合研究所，2001）。

此外，改革還遺留了很多問題：

一是機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度雖然被廢除，并賦予了地方自治體對(duì)這些事務(wù)的管轄權(quán)，但國(guó)家對(duì)地方自治體的自治事務(wù)仍具有“技術(shù)性建議”權(quán)。同時(shí)，地方政府大量法定事務(wù)的義務(wù)和實(shí)施規(guī)則仍受政府的制約，地方政府能夠自行制定條例的領(lǐng)域并不多（西尾勝，2011：23；磯部力，2014：22）。

二是地方財(cái)政困難沒有解決。地方分權(quán)前，日本中央和地方政府就已經(jīng)長(zhǎng)期依靠臨時(shí)性財(cái)政對(duì)策（債務(wù)）維持運(yùn)營(yíng)。分權(quán)以后，地方政府在預(yù)算制定、稅收、地區(qū)經(jīng)濟(jì)、行政管理、自主行政服務(wù)等方面的主體責(zé)任增加，而保障地區(qū)社會(huì)保障、教育、經(jīng)濟(jì)活力、基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)等都需要有穩(wěn)定的地方財(cái)政的支持。但由于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移減少，地方稅收減少，債務(wù)壓力增加，部分地方自治體出現(xiàn)了運(yùn)營(yíng)困難，個(gè)別地方自治體甚至出現(xiàn)了破產(chǎn)或面臨破產(chǎn)的危險(xiǎn)。尤其是那些規(guī)模較小的地方自治體，如何保證分權(quán)后地方行政水平不下降，保證國(guó)家最低行政服務(wù)水平的均衡性成為人們擔(dān)心的問題（市川喜崇， 2010：34 ）。即使有一定財(cái)力并能夠自主決策，也不一定會(huì)取得好效果。地區(qū)之間服務(wù)水平差距有擴(kuò)大的趨勢(shì)。

三是從自治體職員的意識(shí)調(diào)查看，雖然OS系統(tǒng)更新了，但“系統(tǒng)更新的真正含義不僅法律意識(shí)方面沒有得到充分的理解，新OS也沒有得到充分發(fā)揮性能和實(shí)力的機(jī)會(huì)”（西尾勝，2013：59、75）。同時(shí)，地方政府公務(wù)員隊(duì)伍整體不但沒有增加，有的編制還在減少，導(dǎo)致不少地方自治體出現(xiàn)了人才短缺、經(jīng)驗(yàn)不足、缺乏人才支撐和領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)等問題。隨著人口減少，小的自治體有被兼并或消失的可能，地方分權(quán)導(dǎo)致地方經(jīng)營(yíng)失敗的案例也并不少見。

四是居民參與行政決策也面臨著不少問題。地方分權(quán)改革后，土地規(guī)劃、地區(qū)以及城市綜合規(guī)劃、公共財(cái)政分配等各種政策的制定改為由自治體自主決策以后，地方政府如何保證決策的公平、公正和高效率，如何引導(dǎo)居民參與決策，參與的資質(zhì)、方式是什么，如何發(fā)揮市民、行政、專家的作用，如何協(xié)調(diào)不同利益群體的不同訴求，如何反映居民的意見等，成為地方政府面臨的普遍性問題和考驗(yàn)。有的地方因地區(qū)發(fā)展模式不明，地方債過大等制約著居民的參與。有些老齡化嚴(yán)重的地區(qū)甚至出現(xiàn)社會(huì)弱化、瓦解的現(xiàn)象。以上問題雖然并非來源于地方分權(quán)，但卻是地方分權(quán)后需要解決的問題。

五是地方分權(quán)改革的效果不明顯。分權(quán)改革的重點(diǎn)主要集中在處理中央與地方政府的事權(quán)、物權(quán)等權(quán)力關(guān)系以及緩和對(duì)地方政府的制約方面，對(duì)國(guó)民生活的實(shí)際影響并不直接，導(dǎo)致很多國(guó)民感覺不到地方分權(quán)的實(shí)際成果，對(duì)改革的必要性和信心不足，居民獲得感不大，因此，改革需要更多創(chuàng)新成果來獲得民眾的支持。

四、地方分權(quán)改革的經(jīng)驗(yàn)與特點(diǎn)

（一）經(jīng)驗(yàn)

改革得以推進(jìn)的關(guān)鍵因素有三個(gè)：一是有政治家集團(tuán)以及國(guó)會(huì)議員的支持；二是在改革路線圖上，采取了先易后難的原則，先從較為容易的廢除機(jī)關(guān)委托事業(yè)制度開始，逐漸向較難的放寬管制、清理制約機(jī)制以及財(cái)稅改革推進(jìn)；三是不同時(shí)期地方分權(quán)委員會(huì)發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用。歷屆地方分權(quán)委員會(huì)都接受政府委托，負(fù)責(zé)對(duì)分權(quán)改革中各方關(guān)注的問題做調(diào)查、分析、協(xié)調(diào)、妥協(xié)工作，在地方與內(nèi)閣府相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)揮協(xié)調(diào)和溝通的作用。除了為政府提供政策建議，推動(dòng)政府地方分權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的制訂以外，還負(fù)責(zé)監(jiān)督政府，幫助政府將相關(guān)決議和具體計(jì)劃、報(bào)告提交國(guó)會(huì)審議，為地方分權(quán)提供組織保障。

（二）特點(diǎn)

一是改革的主體是國(guó)會(huì)和政府。改革體現(xiàn)的是國(guó)家意志與地方政治的現(xiàn)實(shí)互動(dòng)，遵循的是國(guó)家與地方政府之間的“補(bǔ)完性”原則，改革的結(jié)果通過相關(guān)法律的修改，體現(xiàn)的是國(guó)家治理的行為和意志。

二是地方分權(quán)中所提倡的“地區(qū)個(gè)性”“綜合性行政”以及“居民自治”等理念以及推動(dòng)公共服務(wù)主體多樣化，強(qiáng)調(diào)公、民合作的政策形成機(jī)制等具有一定的時(shí)代意義，有利于形成適合地區(qū)需求、滿足居民愿望的綜合性政策和抉擇機(jī)制，具有一定的目的—手段合理性。

三是受立法權(quán)限以及國(guó)家財(cái)政體制改革滯后等的制約，地方政府發(fā)揮自主性的空間有限（地方分權(quán)改革推進(jìn)委員會(huì)，2001）。

四是從生活者即地方居民的視角看，地方分權(quán)為居民參與行政決策提供了機(jī)會(huì)，但也帶來了不少問題，成熟的市民社會(huì)的形成還需要時(shí)間的檢驗(yàn)。

五、對(duì)地方分權(quán)改革的評(píng)價(jià)

在日本，不僅政府內(nèi)部對(duì)地方分權(quán)改革有不同意見，社會(huì)上也有不少或支持或反對(duì)的聲音。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從世界發(fā)展史的角度看，沒有任何一個(gè)國(guó)家真正實(shí)現(xiàn)了地方分權(quán)，提倡地方分權(quán)和地方主權(quán)意味著削弱國(guó)家的權(quán)力和作用，是一個(gè)國(guó)家解體的標(biāo)志，國(guó)家的發(fā)展趨勢(shì)一般是趨向于中央集權(quán)化，而不是相反（中川八洋，2010：158-162）。也有人認(rèn)為，根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，由中央主導(dǎo)的地方分權(quán)很難取得成功，像之前的地區(qū)活性化政策沒有取得成功一樣，在現(xiàn)有體制框架下推進(jìn)地區(qū)再生也不可能成功（木下齊，2016）；經(jīng)濟(jì)學(xué)家島澤諭認(rèn)為，在大城市整體增長(zhǎng)下降、缺少回饋地方資本的情況下，地方再生是不可能的； 社會(huì)學(xué)者山下祐介認(rèn)為，選擇+集中型的功利主義地方分權(quán)不會(huì)成功，其結(jié)果只能是對(duì)地方文化的侵略和破壞；政治學(xué)者城本勝認(rèn)為，地方分權(quán)是政治家為達(dá)到自己的政治目的所采取的政治手段；財(cái)政專家長(zhǎng)堀泉認(rèn)為，地方政府缺少推動(dòng)相關(guān)改革的預(yù)算，難以實(shí)現(xiàn)真正的分權(quán)自立。

對(duì)于安倍政權(quán)采取的以地區(qū)據(jù)點(diǎn)城市建設(shè)為主的“地方再生”計(jì)劃，有學(xué)者認(rèn)為，如果還像以前那樣搞所謂的自上而下集中建設(shè)的話，那么那些地理?xiàng)l件不利的地區(qū)就會(huì)從政策中被排擠掉，就會(huì)發(fā)生與東京一極集中相似的地方版。

日本地方分權(quán)改革有識(shí)者會(huì)議也認(rèn)為，地方自治、地方分權(quán)、居民自治在理念上是正確的，但真正實(shí)施起來，遠(yuǎn)比想象的困難得多。地方分權(quán)的實(shí)踐剛剛起步，距離真正分權(quán)和自治還相差很遠(yuǎn)。

當(dāng)然，社會(huì)上也有不少支持地方分權(quán)的觀點(diǎn)。

有不少人認(rèn)為，在全球化競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，價(jià)值觀多樣化的社會(huì)，地方分權(quán)是正確的，各地最終必然找到適合本地區(qū)發(fā)展模式的出路。

同時(shí)，也有研究者認(rèn)為，地方分權(quán)以后，地方政府比以往更加注重地區(qū)不同利益群體的多元化參與以及多主體間協(xié)作機(jī)制的建設(shè)。如有的地區(qū)在地方再生計(jì)劃、地區(qū)發(fā)展計(jì)劃等政策的制定過程中，積極吸納地方工商團(tuán)體、金融機(jī)構(gòu)、大學(xué)、農(nóng)協(xié)等的參與和討論，聽取各方意見，最終形成了有利于地區(qū)發(fā)展、再生的優(yōu)質(zhì)提案，政策計(jì)劃的可行性和有效性程度大大提升等。

筆者認(rèn)為，日本的地方分權(quán)改革是對(duì)國(guó)家行政、地方統(tǒng)治體制（權(quán)限）以及財(cái)稅制度等開展的結(jié)構(gòu)性改革，涉及國(guó)家整體治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，是一個(gè)影響巨大的系統(tǒng)性工程。

從上述改革背景、宗旨上看，其主要目的是為了擴(kuò)大地方的自主裁量權(quán)和責(zé)任體制，提倡地區(qū)的個(gè)性化競(jìng)爭(zhēng)以及國(guó)民對(duì)地方政策的民主參與和監(jiān)督權(quán)限，目標(biāo)設(shè)定有一定的合理性。從程序上看，又十分重視立法和規(guī)則的制定，并不斷將改革的內(nèi)容法制化、制度化、程序化。從意義上看，一方面是對(duì)傳統(tǒng)統(tǒng)治方式的改革，另一方面又是為了地方的可持續(xù)發(fā)展，因此有一定的政治和現(xiàn)實(shí)意義。

但正如本文中所提到的那樣，日本的地方分權(quán)是在日本國(guó)家資本主義發(fā)展面臨國(guó)內(nèi)外錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾和對(duì)立的困境中提出的，是政治主導(dǎo)型的分權(quán)改革，因此，其局限性也是明顯的。如國(guó)家治理改革的政治意圖十分明顯，而地方政府的主體性和意圖難以得到充分體現(xiàn)。這也是日本地方分權(quán)改革進(jìn)展緩慢，改革不徹底，很多措施落實(shí)頗費(fèi)周折、效果不佳的重要原因之一。

如果將改革的目標(biāo)定位為提高地方自主決策和居民參與水平、提高地方自我發(fā)展能力上，那么，地方分權(quán)、地區(qū)再生就有了其重要的政治和現(xiàn)實(shí)意義。它意味著日本國(guó)家治理方式正在發(fā)生著由“‘官’主導(dǎo)向‘民’自律轉(zhuǎn)變”的重要轉(zhuǎn)變。從這個(gè)意義上講，地方分權(quán)的成績(jī)以及所暴露出來的問題正是日本國(guó)家資本主義自我修正、自我轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)，其效果如何，還需要?dú)v史和現(xiàn)實(shí)的檢驗(yàn)。

對(duì)于我國(guó)而言，日本地方分權(quán)、地區(qū)再生的意義在于為我們提供了一個(gè)國(guó)家治理方式轉(zhuǎn)變的極好案例，對(duì)我們處理好中央與地方的關(guān)系，調(diào)動(dòng)雙方的積極性，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有重要的啟示意義。