呂姝潔

（天津商業(yè)大學 法學院，天津 300134）

一、問題的提出

公眾參與是行政法學界研究的熱點，王錫鋅教授在其《公眾參與和行政過程——一個理念和制度分析的框架》一書中，從公眾參與的必要性、重要意義方面等進行論述，呼吁公眾參與。還有就是關(guān)于參與理論模型的研究，即在具體的行政決策中如何引進公眾參與。[1]公眾參與行政決策源自“參與式民主”的概念，由阿諾德·考夫曼于1960年提出這一概念，該詞在基層民主領(lǐng)域開始被廣泛接受與運用?？_爾·佩特曼在其《參與的民主理論》一書中論述到，公民是自己命運的主宰者，是社會的管理者，與政府一起對公共事務(wù)進行討論、協(xié)商，并采取行動解決社會共同體的公共問題。西方國家進入壟斷資本主義階段之后，各利益集團迅速發(fā)展，民主思想逐漸高漲，“無論公民個人，還是各種利益集團都開始通過行使結(jié)社權(quán)、知情權(quán)來關(guān)注自身利益的維護，公民要求積極參與國家政治生活的愿望也越來越強烈?！盵2]公眾參與行政決策，也是參與式民主的應有之意。公眾參與到涉及自身利益的行政決策中去，通過一定的程序表達自己的利益訴求，是對“多數(shù)人的統(tǒng)治”可能損害公眾利益的彌補。它與代議制民主相結(jié)合，是有效的全面反映民意的民主參與方式，是彌補代議制民主的有效方式。公眾參與作為一種新的“利益代表模式”，為利益受影響者提供可以表達見解、提出建議的途徑，即受到政策決定影響的人，在作出影響其利益的決定的過程中有其代表參與決策，并具有公平的決定權(quán)。[3]

中國的社會開始呈現(xiàn)多元化，不同利益群體需要更多的途徑表達利益訴求，推動了公眾參與行政決策制度的建立。公眾參與行政決策表達的訴求、提出的建議，應當成為行政主體作出行政決策參考的重要內(nèi)容。因此，有效的表達訴求、提出建議，建立在合理、合法程序的基礎(chǔ)上，這一程序是政府行使行政權(quán)力聽取利益相關(guān)人意見的程序，是政府在行政決策的過程中，由利益相關(guān)人通過一定的程序，以增強立法和決策的公正性及合理性。近幾年來，我國開始制定公眾參與行政決策的相關(guān)法律法規(guī)。目前，我國關(guān)于公眾參與行政決策的法律主要有，《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》，其中第三項中要求“完善市縣政府的行政決策機制，完善重大決策聽取意見制度，推行重大行政決策聽證制度。”該內(nèi)容屬于原則性的規(guī)定，有一些地區(qū)開始制定關(guān)于公眾參與行政決策的具體法律法規(guī)。如《湖南省行政程序規(guī)定》、《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》。2008年10月1日開始實施的《湖南省行政程序規(guī)定》，首次以地方政府立法的形式對重大行政決策過程中的協(xié)商民主作了程序上的明確規(guī)定，規(guī)定了重大行政決策的主體、九大類決策事項。

在實踐中，公眾的民主意識不斷提高，對涉及自身利益行政決策的關(guān)注度日益增強，希望可以有更多的途徑表達自己的訴求。而適當?shù)膮⑴c，使得公眾對政府的行政決策有一定的預知性，可以有效的影響政府的行政決策，進一步改變公眾被動接受行政決策的狀態(tài)。公眾參與行政決策的意識，表現(xiàn)為公眾對參與行政決策的心理感受和心理反應。具體而言就是，公眾是否愿意參與行政決策，是否愿意在法律規(guī)范的條件下參與行政決策，是否認可參與行政決策的意義，以及對參與行政決策的評價。我國目前的現(xiàn)狀是，公眾參與行政決策制度仍處于形成階段，公眾對參與的途徑，參與的方式等不是完全了解；加之法律對公眾參與行政決策的保障還不到位?！肮妼Q策的建議、意見權(quán)在行使范圍上十分有限，難以保證行政主體在整體的行政決策過程中廣泛聽取公眾的建議、意見?！盵4]公眾對參與行政決策的認知、理解仍存在一定的問題。本文從參與行政決策意識的形成與發(fā)展，參與意識發(fā)展中遇到的問題及參與意識的保障幾個方面展開分析。通過參與主體主觀狀態(tài)的分析，為進一步理解和促進公眾參與行政決策法治化的思考提供不同的視角。

二、參與行政決策法律意識的形成與發(fā)展

計劃經(jīng)濟時代，行政命令直接影響權(quán)利的分配，個人權(quán)利的行使受到很大程度的限制。隨著社會轉(zhuǎn)型、體制改革，公民開始強調(diào)自我的發(fā)展，權(quán)利意識逐漸增強，開始希望參與到行政決策中去。公眾參與行政決策的法律意識，也是多元社會治理的重要內(nèi)容。在法治社會的構(gòu)建中，要求有法可依的法治化治理，一切法外途徑受到限制。公眾參與行政決策，是通過法律規(guī)定的程序，參與到涉及其利益的行政決策中去，是公眾合法、合理表達利益訴求的途徑。公眾的參與是法律賦予公民的權(quán)利，是彌補代議制民主的不足，在“民主制度中扮演著核心但卻有限的角色，它最重要的功能是鉗制多數(shù)決?！盵5]

（一）產(chǎn)生：人的全面發(fā)展的客觀要求

社會的發(fā)展，促進了人的全面發(fā)展。在市場經(jīng)濟條件下，人們的權(quán)利意識增強，注重個人利益的獲得與保障。公眾對利益有了進一步的認識，代議制民主不能滿足社會發(fā)展而產(chǎn)生的多元化利益追求，公眾參與行政決策成為民主政治建設(shè)的必然趨勢。政府傳統(tǒng)的決策方式，越來越不能適用新的訴求，開始從單方行政管理過渡到多元社會的治理。在涉及公眾利益的行政決策中，政府開始放寬公眾參與的條件，逐漸設(shè)置公眾參與行政決策的程序。政府也希望通過公眾的參與，增加公民管理國家、管理社會，維護自身權(quán)益的能力。公眾參與行政決策成為社會發(fā)展的客觀要求[6]，學者也開始重視對人人共享、普遍受益制度的研究。從社會公正的角度出發(fā)，認為社會的發(fā)展，是以絕大多數(shù)社會成員的利益滿足為社會發(fā)展基本著眼點。[7]

人的全面發(fā)展強調(diào)人的主體地位，分析公眾參與行政決策的法律意識，是對參與主體的分析，也是對參與主體的尊重。通過參與行政決策，保障了決策內(nèi)容是對各方利益衡量之后，最大程度的公平與合理。而公平與合理的程序，便是對公眾個人利益的尊重。當行政主體在整個參與的過程中排除主觀因素，依法衡量不同利益主體的不同需求，同時對弱勢群體的利益予以充分考慮，公眾不再只是行政決策的“利益相關(guān)人”，而是行政決策的參與主體。作為行政決策的主體，公眾可以更加全面的分析、衡量整體利益與個人利益，其對行政決策的質(zhì)疑也就隨之消除。建立在溝通基礎(chǔ)上的公眾參與，構(gòu)建了政府、個人及其他利益主體之間的橋梁。

目前，我國相關(guān)立法也開始關(guān)注這方面的問題，如在房屋征收與補償中，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》，規(guī)定“市、縣人民政府應當組織有關(guān)部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。”征收補償意見稿必須經(jīng)過公示，并征求被征收人的意見。公民不再在只是等待權(quán)利分配的結(jié)果，而是積極參與到權(quán)利獲得的過程中去。①征收人根據(jù)被行政人提出的意見稿修改《征收補償方案》后，如果仍有被征收人不同意征收的，一些地方，通過制定地方性法規(guī)的方式規(guī)定，如果同意征收的被征收人達不到一定方案的，不予實施征收?？梢钥吹剑覈诜课菡魇张c補償方面的程序設(shè)置已取得了一定的成效。行政機關(guān)的權(quán)利受到了限制與監(jiān)督，公民的權(quán)利得到了保障。這也說明，在政策議程的設(shè)置上，公眾的能力有了一定的提高，行政機關(guān)已經(jīng)無法壟斷議程設(shè)置權(quán)力。[8]

（二）發(fā)展：法治社會的必然要求

我國公眾對參與行政決策的認識，還處于發(fā)展階段，全社會尚未形成“依法參與”的理性文化。公眾對法律的法信仰“是一種模糊朦朧的信仰，是淺層次的信仰，因而這種信仰對社會一般公眾的約束力量并不強大?！盵9]P115如在房屋征收中，雖然規(guī)定了被征收人對征收補償方案提出建議，但仍有部分被征收人，試圖以法律之外的途徑謀求一已之利。這固然有房屋征收與補償程序不完善的原因，但被征收人的僥幸心理是其不遵守法律的重要原因。他們認為法律不是絕對的權(quán)威，相關(guān)的負責人才是權(quán)威，權(quán)力大于法律。對于這部分人來說，要么他們享受過法外利益，要么看到過別人享受法外利益，說到底還是全社會并沒有形成法律至上的觀念。從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代化法治國家的轉(zhuǎn)型，任重而道遠。法治的建設(shè)也離不理性文化的支持，而中國傳統(tǒng)社會注重“和合”[10]，在全社會形成法治社會要求的普遍正義，就需要弱化對“和合”的追求。

法治國家的構(gòu)建是一個長期的過程，是以人的基本權(quán)利為基礎(chǔ)，建立在維護人的自由與人的尊嚴的基礎(chǔ)之上，需要確立普通民眾對法律的權(quán)威感、信仰感。從個人的角度而言，是人類自我完善的過程，也是人的全面發(fā)展的需要。在這個過程中，人的價值越來越受到重視，也更能得到充分的體現(xiàn)。當公眾與社會都開始關(guān)注人的全面發(fā)展的時候，法治理念所要求的理性文化也逐漸形成。理性文化又以強大的推動力，刺激全社會加快法治建設(shè)的進程。在法治社會形成的理性文化決定了公眾從“參與意識”到“依法參與意識”的轉(zhuǎn)變。

除公民權(quán)利意識的形成外，法治社會的理性文化還需要法律的完備及行政機關(guān)依法客觀的思考。行政機關(guān)的客觀思考包括兩層含義，一是行政機關(guān)不能用法律保護本部門的利益，而是用法律保障公眾的利益，追求法的內(nèi)在價值；另一層含義是，行政機關(guān)設(shè)置具體的參與議程、作出決策時，客觀考慮公眾的利益。畢竟，行政權(quán)是一種具有支配性和管理性的權(quán)力，具有強制性和不對等性的特點，應當受到限制與監(jiān)督。行政機關(guān)遵守法律，維護法律的權(quán)威，對公眾認可法律至上地位，遵守法律的促進作用非常明顯。當公眾與行政機關(guān)都能依法行事時，本處于矛盾對立之中的雙方，可以更加理性的看待利益及利益沖突。[11]公眾從“參與意識”到“依法參與意識”的轉(zhuǎn)變也就具備了制度與文化的雙重保障。

三、參與行政決策積極性的保障

古人常將百姓與水相比，認為百姓如水，本性屈順，卻也是最具穿透力的，“天下莫柔弱于水，而攻堅強者莫之能勝，以其無以易之。弱之勝強，柔之勝剛，天下莫不知，莫以行。是以圣人云：‘受國之垢，是謂社稷主；受國不祥，是為天下主’?！保ā独献印返谄呤苏拢┕妳⑴c行政決策，一方面是對自身利益的表達與重視，另一方面，也是對社會整體利益的尊重與妥協(xié)。公眾明白行政決策不可能完全體現(xiàn)其利益，還要尊重其他利益主體的訴求。當有效表達的利益訴求被認真考量時，即使最終并未能完全實現(xiàn)，公眾對決策內(nèi)容也更容易認同。因此，保障公眾參與行政決策積極性非常重要。這就涉及到對公眾參與法律意識保障的問題。

（一）影響公眾參與行政決策積極性的因素

中國公民意識的發(fā)展不同于西方社會公民意識的發(fā)展。在中國傳統(tǒng)社會，“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣?！弊鳛閭€體的人，以忠于皇帝的臣民身份存在，并沒有獨立的權(quán)利意識。直到近代，隨著西方“權(quán)利”、“公民”等概念的引入，才開始在理論上予以探討。進入21世紀后，提出了“要法治不要人治”等概念，但公眾參與行政決策，受到文化、時間、財力等方面的影響。他們未必能真正參與到行政決策中，很多人可能對行政決策的內(nèi)容等根本不了解，或者不知如何表達自己的利益訴求。雖然參與行政決策，卻沒有有效表達自己的利益訴求。只有當不利于公眾參與的因素消除時，公眾參與行政決策的意義才能顯現(xiàn)出來。也才能真正實現(xiàn)人與社會的全面發(fā)展。

而建設(shè)法治社會更是改革開放后才提出的概念。在法治發(fā)展的軌跡上，西方則是經(jīng)由“自治型法”到“回應型法”逐步發(fā)展的?！爸袊聦嵣喜⑽唇?jīng)歷過‘自治型法’的法治發(fā)展階段，全社會規(guī)則意識淡薄是不爭的事實?！盵12]這也是近年來，我國公民與政府之間的沖突和斗爭不斷的重要原因。公民的物質(zhì)利益與精神利益都沒有得到很好的保護。在法律保障缺失的基礎(chǔ)下，公民開始自發(fā)地通過社會輿論、媒體、司法訴訟等各種途徑表達。

現(xiàn)階段，公眾對參與行政決策的認識、評價和情感體驗構(gòu)成公眾參與行政決策的法律意識。處于轉(zhuǎn)型期的社會，過去的意識禁錮被打破，加之文化的開放帶來的社會成員觀念的多元化，特別是在社會轉(zhuǎn)型中，社會成員之間的利益關(guān)系及各自的社會地位發(fā)生了變化，各個群體之間的關(guān)系較之前更加復雜，常常產(chǎn)生各種沖突。各階層、各群體的利益沖突，使得社會矛盾沖突不斷增長，而解決或協(xié)調(diào)沖突的法律產(chǎn)生相對滯后，現(xiàn)有法律法規(guī)關(guān)于公眾參與行政決策的規(guī)定不夠全面。通常只是籠統(tǒng)地規(guī)定行政機關(guān)開展公眾參與行政決策的程序，具體如何操作由行政機關(guān)決定。美國、德國、日本等國家已先后頒布了《行政程序法》，對行政決策的主體、內(nèi)容及參與方式進行規(guī)范，以解決行政立法和行政管理中的程序問題。行政機關(guān)在公眾參與行政決策的具體運作上有自由裁量權(quán)，而如何行使直接影響到公眾的切身利益。然而，行政機關(guān)自由裁量權(quán)的行使，并沒有達到有效解決矛盾、協(xié)調(diào)利益的理想要求。[13]沖突與矛盾的不斷加劇，使得公眾對現(xiàn)有法律制度也就頗有意見，更談不上形成“依法參與的意識”。

（二）參與積極性的法律保障

近年來，我國建設(shè)法治國家的進程加快，公眾參與行政決策的相關(guān)法律法規(guī)也日益完善。但是，還存在很多問題，包括參與主體的不明確，參與范圍的不明確，公眾意見得不到充分尊重等。這些問題，直接影響公眾參與的積極性，當公眾認為參不參與對其自身利益影響不大時，他們傾向于不參與或者尋求法律之外的途徑。這樣一來，利益沖突沒有得到解決，設(shè)置參與程序的目的沒有達到，公眾也會越來越?jīng)]有參與的積極性。因此，保障公眾參與行政決策的積極性至關(guān)重要。

首先，要通過法律明確“利益相關(guān)者”的范圍。只有通過法律明確誰才是“利益相關(guān)者”，誰能夠參與到行政決策中去，才能保證公眾參與的積極性。沒有法律的明確規(guī)定，會導致行政機關(guān)在確定“利益相關(guān)者”時，不能客觀的考慮個體與整個利益，相對弱勢群體與強勢群體的利益，而是較為主觀的決定參與行政決策的“利益相關(guān)者”。最終應參與的人未參與，參與的人又不太感興趣。[14]法律規(guī)定參與的主體，一種是“利益相關(guān)者”范圍明確。如房屋征收中，利益相關(guān)者為被征收人。另一種是“利益相關(guān)者”范圍相對不確定，如涉及環(huán)境的行政決策中。對于后者，法律可以規(guī)定確定“利益相關(guān)者”的原則，并給予以行政機關(guān)一定的決定權(quán)，由行政機關(guān)考慮有利和不利影響的各方利益，確保盡可能多的人參與到行政決策中。①姬亞平：《行政決策程序中的公眾參與研究》，《浙江學刊》，2012年第3期。在法律對參與主體予以明確規(guī)定時，參與主體也更愿意參與，公眾參與的效果亦能突顯。

其次，是建立有效的溝通機制。2016年，天津市某區(qū)擬進行舊城區(qū)改造，在公示《房屋征收補償方案》（意見稿）后，召開會議與該區(qū)域居民就意見稿的內(nèi)容進行溝通，并以書面的形式回答了居民提出的意見。在整個過程中，征收人多次組織律師等專業(yè)人士對償補方案等征收相關(guān)問題進行討論。最后，因居民提出的補償價格高于被征收房屋的評估價格，且同意征收的居民沒有達到一定比例②該市擬制定《國有土地上房屋征收與補償條例實施意見》（草案），該草案規(guī)定，如同意征收補償方案的被征收人不到90%的，不予征收。雖該規(guī)定還沒有出臺，該市某區(qū)在征收過程中，以此為原則，決定是否實施舊城區(qū)改造。，該舊城改造項目予以暫停。行政機關(guān)在法律規(guī)定的程序下，合理的設(shè)置征收程序，尤其是與被征收人的溝通程序。雖然，該舊城區(qū)改造項目并沒有最終實施，但整個程序因其合法、合理，征收人與被征收人并沒有產(chǎn)生沖突與矛盾。政府也改變了過去的一元管理體制，不再以管理之名單方?jīng)Q定公眾的利益。從一元管理體制到多元治理模式，“為長期以來被漠視的社會群體提供參與行政決策的渠道，讓他們通過提升與自身利益相關(guān)的政策的質(zhì)量改變自身的處境，這一點也是參與式治理模式的核心關(guān)懷所在?！盵15]

第三，行政機關(guān)應當公開公眾參與行政決策的內(nèi)容與程序。公眾有效的參與，在于行政機關(guān)向外界開放政府信息，事前將公眾參與決策的相關(guān)內(nèi)容、參與的程序予以告之，使參與者對決策內(nèi)容和程序有一定的認識和了解。充分的了解是公眾提出自己的意見、建議的條件，避免將參與決策變成走過場。參與不是簡單的對決策內(nèi)容進行表決，而是對涉及自身利益的決策內(nèi)容與其他利益相關(guān)人、行政機關(guān)進行充分的討論，并在公平與合理的程序下進行表決。不公開決策內(nèi)容和決策程序，充分的討論與論證很難實現(xiàn)，公眾的參與也沒有任何意義。從各國的相關(guān)法律來看，都將公開決策內(nèi)容視為公眾參與的必要條件，也是確保公眾參與積極性的重要內(nèi)容。我國《政府信息公開條例》規(guī)定，保障公民的知情權(quán)，可以獲取政府行政決策的相關(guān)信息，提高政府工作效率。該項規(guī)定較為籠統(tǒng)，涉及公眾參與的相關(guān)立法還需進一步規(guī)定行政機關(guān)如何公開，公開的程序，公開的形式等。

四、公眾參與行政決策意識的積極作用

當代中國法治呈現(xiàn)的是一種“自上而下”的歷程，由政府主導法治的進程，是法治建設(shè)的重要推動力。但真正實現(xiàn)法治國家，還需要普通民眾對法治建設(shè)的重視，說到底能否實現(xiàn)真正的法治，取決的普通民眾是否形成了法治意識。隨著公民權(quán)利意識的覺醒，開始積極參與到中國法治建設(shè)的進程中，成為推動中國法治建設(shè)的重要力量。公眾依法參與意識的形成，更是法治建設(shè)的重要內(nèi)容。公眾的依法參與，建立了公眾與政府的依法溝通渠道，可以有效的阻止法外的利益表達途徑。公眾依法參與過程中的溝通機制，更是在尊重公眾知情權(quán)的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各方利益的最有效的方式。也就是，讓公權(quán)力和私權(quán)利都在法律的范圍內(nèi)“活動”，這也是行政法學者一直以來關(guān)注的問題，“在社會經(jīng)濟生活領(lǐng)域，公權(quán)呈現(xiàn)逐步退縮趨勢，私權(quán)呈逐漸增長趨勢。公眾參與的意義在于它構(gòu)成了推進這一發(fā)展趨勢的力量?！盵16]

因此，公眾依法參與到行政決策中，不僅是依法限制了政府的權(quán)力，更是依法保障了公民的利益。在法律有效保障公眾參與行政決策權(quán)利的同時，公眾會在情感上、心理上，更加認可法律的作用，相信法律的權(quán)威。當法律可以有效實現(xiàn)自己權(quán)利的時候，人們還是更愿意以法律這種確定的規(guī)則為行為的準則，而不是求助于其他不確定的“權(quán)威”。法律本身的可預知性，也是公眾依法參與行政決策的重要動力。在公眾參與行政決策的領(lǐng)域，在法律提供的參與途徑面前，每個參與主體是平等的，誰也不會因此而獲得法外利益。當游戲規(guī)則平等的對待每個參與者時，參與者也就成了游戲規(guī)則最強大的擁護者。

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