張成玉

（洛陽師范學(xué)院商學(xué)院，河南·洛陽 471934）

1 問題的提出

加快土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是大勢所趨。2014和2015年的一號文件都以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為主題，2014年中共中央和國務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，這表明加快土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方向。土地流轉(zhuǎn)不是新的概念，早在1984年一號文件就提出“鼓勵土地承包向種田能手集中。社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變向集體承包合同的內(nèi)容”。這是第一次允許土地流轉(zhuǎn)，是以轉(zhuǎn)包的形式出現(xiàn)。后來根據(jù)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的實際情況，流轉(zhuǎn)形式不斷豐富，目前法律法規(guī)明確規(guī)定的有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股五種基本形式。除了這五種基本形式外，各個地方也提出了一些新的做法，有在實驗幾年后就被中央叫停的兩田制，也有一些到目前還在進(jìn)行試點的土地信托等。

現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)形式雖多，但有一些不符合未來發(fā)展方向，會被淘汰或無需重點支持。目前的土地流轉(zhuǎn)形式多達(dá)十幾種，不同地方在流轉(zhuǎn)時目的不同，每種形式的內(nèi)容和做法也有很大差別。中央針對土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種社會問題有明確的規(guī)定，即“堅持依法、自愿、有償，以農(nóng)民為主體，政府扶持引導(dǎo)，市場配置資源，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益、不得改變土地用途、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境”。中央之所以多次出臺文件強(qiáng)調(diào)這些要求，說明現(xiàn)實中有一些土地流轉(zhuǎn)的做法存在問題。

基于此，下面將對現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)形式進(jìn)行深入分析，以我國農(nóng)業(yè)未來的發(fā)展要求為標(biāo)準(zhǔn)，判斷哪些流轉(zhuǎn)形式應(yīng)當(dāng)禁止，哪些可以繼續(xù)試點觀察，哪些應(yīng)當(dāng)大力支持。

2 現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)形式的種類和做法

雖然我國相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式只有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股五種基本形式，對于這五種之外的用“其他方式”表述，但是根據(jù)現(xiàn)實中做法的不同可以總結(jié)為12種形式：轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租、入股、代耕、土地信托、反租倒包、繼承、“雙放棄、三保障”、“土地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q住房”、“兩分兩換”等形式。

2.1 轉(zhuǎn)讓

轉(zhuǎn)讓是指農(nóng)村土地的承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)收入或職業(yè)，不愿意再經(jīng)營自己承包的部分或全部土地，經(jīng)發(fā)包方同意，將其原來承包土地的一部分或全部轉(zhuǎn)給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，原有的承包方不再向發(fā)包方承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)也不享受相應(yīng)權(quán)利，發(fā)包方與受讓方之間建立了權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。關(guān)于轉(zhuǎn)讓的規(guī)定最早出現(xiàn)在1986年《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》中，文件規(guī)定“轉(zhuǎn)讓是指承包人自找對象，由第三者代替自己向發(fā)包人履行承包合同的行為，承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包給第三者，必須經(jīng)發(fā)包人同意并不得擅自改變原承包合同的生產(chǎn)經(jīng)營等內(nèi)容，否則轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包合同無效”。1993年黨的十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決議》中提出“允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。這為愿意放棄土地承包經(jīng)營權(quán)并取得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償提供了依據(jù)。

2.2 轉(zhuǎn)包

轉(zhuǎn)包是指農(nóng)村土地的承包方將部分或全部土地的經(jīng)營權(quán)以一定的條件（一般為轉(zhuǎn)入方支付給轉(zhuǎn)出方一定的貨幣或?qū)嵨铮┺D(zhuǎn)給同一經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他成員從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。轉(zhuǎn)包并不影響原來轉(zhuǎn)出方和發(fā)包方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系只在轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方之間形成。由于轉(zhuǎn)包是發(fā)生在同一經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間，無需征求發(fā)包方的意見。轉(zhuǎn)包是我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)最早的一種形式，它伴隨著農(nóng)民外出務(wù)工的增多而不斷發(fā)展。同一經(jīng)濟(jì)組織成員間彼此相對了解，形成的穩(wěn)定社會關(guān)系成了有效的信任約束因素，現(xiàn)實中轉(zhuǎn)包雙方大多以口頭或簡單的書面合同作為契約形式。由于其形式簡單，交易費用較低，適應(yīng)性廣，因此轉(zhuǎn)包是我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式中最普遍的一種。

2.3 出租

出租是指農(nóng)村土地的承包方將一部分或全部土地的經(jīng)營權(quán)以一定的條件（通常是一定的租金和一定的期限）出租給集體組織以外的人或組織。出租后，原來的土地承包方和發(fā)包方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不變。承租方和出租方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系通過合同契約的形式加以規(guī)定。出租同轉(zhuǎn)包的區(qū)別在于：轉(zhuǎn)包是發(fā)生在同一經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部農(nóng)戶之間的，而出租則為非同一經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間，現(xiàn)實中承租方有企業(yè)或農(nóng)業(yè)大戶，其承租的土地一般是用于規(guī)模經(jīng)營，通常只租賃位置相鄰的地塊，而轉(zhuǎn)包對地塊間的位置關(guān)系要求較低甚至沒有要求，土地出租無需征得發(fā)包方的同意，但是要在發(fā)包方備案。另外在土地用途上也有一定的區(qū)別：受當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)種植制度的影響，轉(zhuǎn)包的土地一般不會改變種植結(jié)構(gòu)，主要是從事當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)種植業(yè)，而出租的土地一般是采用現(xiàn)代種植模式，由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)比較利益低下，承租土地的農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)業(yè)大戶為了追求較高利潤，往往從事高效農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)或花卉園林等。與轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)包兩種形式相比，出租是出現(xiàn)得比較晚的形式，2002年的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定出租是土地流轉(zhuǎn)的法定形式。

2.4 互換

互換是指同一經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間為了耕種方便和解決耕地細(xì)碎化問題，對承包的部分地塊進(jìn)行調(diào)換，農(nóng)戶之間的地塊互換后，原來與發(fā)包方之間的權(quán)利和義務(wù)也作相應(yīng)的調(diào)換。現(xiàn)實中互換是一次調(diào)換長期使用，所以地塊互換時一般是面積大小、土地等級、總體產(chǎn)量差別不大的地塊。土地互換產(chǎn)生的原因是我國第一輪土地承包時，為了維護(hù)公平，土地分配大多呈插花狀，并沒有充分考慮就近的原則分配土地。插花地給部分農(nóng)戶帶來了不便，如施用農(nóng)家肥、田間管理及運輸?shù)?，有的由于地塊不相連，面積狹小，無法使用農(nóng)業(yè)機(jī)械?；Q是較早的一種土地流轉(zhuǎn)形式，1984年的一號文件中規(guī)定：“土地承包制一般應(yīng)在15年以上，在延長承包期以前群眾有調(diào)整土地要求的，可以本著‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則，經(jīng)過充分商量，由集體統(tǒng)一調(diào)整”，該文件為土地互換這種流轉(zhuǎn)形式提供了依據(jù)。

2.5 入股

入股是指將單位面積土地的經(jīng)營權(quán)折算成股份，入股的農(nóng)戶將土地統(tǒng)一聯(lián)合起來組成農(nóng)業(yè)合作社或股份有限公司經(jīng)營。入股的農(nóng)戶可以根據(jù)合作社或公司的章程享受相應(yīng)的權(quán)利。通常情況下入股有兩種形式：一種是股份合作制，在這種形式中農(nóng)戶不但土地入股而且還參與勞動，在收益分配上，農(nóng)戶不但可以得到股份的分紅而且還可以得到相應(yīng)的勞動報酬；另一種形式是土地股份制，在這種形式中農(nóng)戶將自己的土地入股后只享有分紅權(quán)但并不參與勞動。無論是哪種形式的股份制，都是將土地轉(zhuǎn)化為不同份額的股份。至于土地股份是否能夠轉(zhuǎn)讓、繼承或抵押，實踐中不同的合作社或公司規(guī)定也不同。這種形式最開始在一些地方由農(nóng)民自發(fā)嘗試，并在一些地方取得了成功，后來得到了政府的認(rèn)可。1993年黨的第十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決議》中提出“允許少數(shù)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，本著群眾自愿原則，可以采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”。

2.6 代耕

代耕是指暫時不能經(jīng)營承包土地的農(nóng)戶將自己的土地讓親朋好友代為管理，同時親朋好友也代替原承包方向發(fā)包方承擔(dān)義務(wù)。代耕與轉(zhuǎn)包的區(qū)別在于：一是代耕一般約定的時間比較短，多在一年內(nèi)，而轉(zhuǎn)包一般時間在一年以上；二是代耕一般發(fā)生在社會關(guān)系比較緊密的農(nóng)戶間，有互助的性質(zhì)且流轉(zhuǎn)的報酬較低甚至沒有報酬；三是代耕后，轉(zhuǎn)入方要代償轉(zhuǎn)出方應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，而轉(zhuǎn)包不改變原承包方與發(fā)包方之間的關(guān)系。代耕在現(xiàn)有的文件中都沒有提到，原因是代耕的情況比較少且不造成社會影響。

2.7 土地信托

土地信托也稱土地銀行，是土地信托組織按照一定的報酬（相當(dāng)于存款利息）租入土地承包者的土地，然后再按照較高的報酬（相當(dāng)于貸款利息）租出去，出租和租入價格之差（相當(dāng)于存貸利息差）就是土地信托組織的服務(wù)收入。其租入和出租土地的價格主要依據(jù)土地面積、位置、肥沃程度等。農(nóng)戶將土地交給土地信托機(jī)構(gòu)后，與發(fā)包方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不變。土地信托組織是一個中介組織，通過租入和租出價格差獲得服務(wù)報酬。這種模式適合于土地流轉(zhuǎn)市場比較完善的地區(qū)，如果一個地方土地流轉(zhuǎn)市場不發(fā)達(dá)，租入的土地租不出去或者租賃不到土地都無法使土地信托機(jī)構(gòu)經(jīng)營下去，在有些地方已經(jīng)陷入困境[1]。土地信托模式在全國有較大影響力的是湖南省益陽市“草尾鎮(zhèn)模式”和福建的“沙縣模式”。目前土地信托還處于實驗階段，沒有專門法律規(guī)范。

2.8 反租倒包

反租倒包做法分為反租和倒包兩個階段，反租階段是集體經(jīng)濟(jì)組織（一般為基層政府或村委會）將已經(jīng)由農(nóng)民承包的土地以一定的租金反租回來，然后再統(tǒng)一出租給企業(yè)或?qū)I(yè)大戶，原來的土地承包經(jīng)營關(guān)系不變。這種模式的好處是集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一反租土地，避免了企業(yè)或?qū)I(yè)大戶向每一個農(nóng)戶租入土地所要花費的交易費用（談判的時間、信息搜尋費用等），有利于企業(yè)或?qū)I(yè)大戶在較短的時間內(nèi)開展生產(chǎn)活動。但實踐中這種形式也存在農(nóng)戶利益受損的弊端，農(nóng)戶在與集體經(jīng)濟(jì)組織博弈的過程中處于劣勢地位，無法有效保障自己的權(quán)益，中央不支持這種流轉(zhuǎn)形式。早在2001年《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》中明確指出：“土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上?！舌l(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租或發(fā)包的‘反租倒包’，不符合家庭承包經(jīng)營責(zé)任制度，應(yīng)予制止”。2008年一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》中再次指出“……依法制止鄉(xiāng)、村組織通過‘反租倒包’等形式侵犯農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)等行為”。

2.9 繼承

我國土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)中規(guī)定通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以在承包期內(nèi)繼承外，沒有規(guī)定其他情形可以繼承。但現(xiàn)實中我國第二輪土地承包時為了減少土地細(xì)碎化問題，實行“增人不增地，減人不減地”的政策，這樣造成承包期內(nèi)（30年）土地承包經(jīng)營權(quán)是可以繼承的。土地的繼承造成原有的承包方與發(fā)包方之間的權(quán)利和義務(wù)滅失，繼承人與發(fā)包方之間建立起了新的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。土地的繼承與轉(zhuǎn)讓不同，雖然兩者都引起原來承包關(guān)系的消失，但是轉(zhuǎn)讓是由于出讓者有穩(wěn)定非農(nóng)收入或者從事非農(nóng)業(yè)并愿意放棄土地，而土地繼承發(fā)生的原因是被繼承人死亡。另外現(xiàn)實中繼承通常是永久性的，而轉(zhuǎn)讓是有一定時間限制的（承包期內(nèi)）。

2.10 “雙放棄、三保障”

“雙放棄、三保障”是重慶和成都（國務(wù)院批準(zhǔn)的全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)）在實踐中探索的。以成都為例，成都的“雙放棄、三保障”土地流轉(zhuǎn)形式是指農(nóng)民放棄宅基地的使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)，政府將農(nóng)民統(tǒng)一安排在城市居住，農(nóng)民的戶口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口，身份也由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛＾r(nóng)民用失去的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)換取購房保障、就業(yè)保障和社會保障。購房保障就是失地農(nóng)民在人均面積限定的范圍內(nèi)按照成本價購買，超出部分以較高的價格購買。就業(yè)保障就是政府的勞動保障部門對失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，促進(jìn)他們就業(yè)，對于不能就業(yè)且符合城鎮(zhèn)居民最低生活保障政策的發(fā)放最低生活保障。失地農(nóng)民的子女中處于義務(wù)教育階段的按照城鎮(zhèn)居民子女安排就學(xué)。社會保障是指失地農(nóng)民按照政府制定的社會保障政策參加社保，政府財政給予一定補(bǔ)貼，失地農(nóng)民按照年齡繳納一定年限后可以享受與城市居民同樣的社會保障。

2.11 “土地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q住房”

“土地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q住房”的做法是土地承包經(jīng)營權(quán)換社會保障，宅基地使用權(quán)換住房，集中居住。村集體將承包的土地交給鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理，鎮(zhèn)政府統(tǒng)一給失地農(nóng)民繳納社會保障款，失地農(nóng)民的戶口變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口，身份也變?yōu)槌擎?zhèn)居民，年齡達(dá)到退休年齡后可以領(lǐng)取養(yǎng)老金。這種模式在天津濱海新區(qū)和山東諸城、淄博、臨沂、濟(jì)寧、德州、聊城等地出現(xiàn)。以天津濱海新區(qū)為例，宅基地?fù)Q住房是在拆遷的宅基地上集中建房，拆遷一平方米補(bǔ)償一平方米。對于失地農(nóng)民的補(bǔ)償是依據(jù)農(nóng)戶土地面積的大小進(jìn)行長期補(bǔ)償。補(bǔ)償款的來源是在新置換土地上新上項目所帶來的收入。“土地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q住房”模式與成都模式不同的地方在于：一是住房不用購買，實行拆一平方米補(bǔ)一平方米的方式，減輕了失地農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；二是補(bǔ)償不是一次性的，為失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計問題提供解決方案。

2.12 “兩分兩換”

“兩分兩換”是在浙江嘉興地區(qū)一些地方出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)形式，“兩分兩換”做法是將土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)分開。用承包經(jīng)營權(quán)換股份、換租金、換保障；用宅基地?fù)Q房子、換貨幣、換地方。土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)分開的目的是為了保證靈活性，農(nóng)戶可以只用土地承包經(jīng)營權(quán)換股份、換租金或者換保障，保留宅基地的使用權(quán)，也可以選擇用宅基地的使用權(quán)換取住房或者貨幣，保留土地承包經(jīng)營權(quán)不變。這種模式的最大好處是確保了農(nóng)戶的選擇權(quán)，擁有選擇權(quán)可以在很大程度上保護(hù)農(nóng)戶的利益，但是也會造成由于少部分農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)承包地或宅基地而影響整體土地利用情況。

3 我國未來農(nóng)業(yè)發(fā)展對土地流轉(zhuǎn)的要求

近年來隨著我國城市化水平提高，城鄉(xiāng)居民的飲食結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，對糧食的數(shù)量和質(zhì)量都有了新的要求，未來我國農(nóng)業(yè)發(fā)展需要滿足糧食數(shù)量安全、糧食質(zhì)量安全，同時要和二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相協(xié)調(diào)。這就為我國未來土地流轉(zhuǎn)提出了要求：土地流轉(zhuǎn)要與人多地少的國情相適應(yīng)；土地流轉(zhuǎn)應(yīng)主要發(fā)生在糧食生產(chǎn)主體間以確保糧食數(shù)量安全；土地流轉(zhuǎn)要面向適度規(guī)模經(jīng)營以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高糧食質(zhì)量安全水平。

3.1 土地流轉(zhuǎn)要與人多地少的國情相適應(yīng)

國際經(jīng)驗表明土地規(guī)?；?jīng)營需要循序漸進(jìn)，根據(jù)我國人多地少的國情，對土地規(guī)模化更要有耐心，要尊重農(nóng)民意愿，不能強(qiáng)制推進(jìn)，這既是一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要也是社會穩(wěn)定的需要。在美國，農(nóng)業(yè)規(guī)?；^程也經(jīng)歷了從1910年到1990年80年的時間[2]，而我國需要考慮大量農(nóng)業(yè)人口的就業(yè)問題，土地流轉(zhuǎn)就變得更加復(fù)雜。陳錫文曾指出中國有18億畝耕地，按平均一個家庭經(jīng)營100畝計算，只需要1800萬戶就夠了，而第二次全國農(nóng)業(yè)普查顯示我國有農(nóng)戶多達(dá)1.98億戶，這樣需要轉(zhuǎn)移出去的比例為90%以上[3]。苑韶峰等通過對紹興地區(qū)的調(diào)查測算，當(dāng)?shù)赝恋氐牧鬓D(zhuǎn)潛力在88%以上[4]。土地對農(nóng)民來說最基本的功能是提供口糧、增加收入、社會保障和就業(yè)，這表明土地流轉(zhuǎn)的前提是二、三產(chǎn)業(yè)有足夠多的就業(yè)崗位可以提供給轉(zhuǎn)移的農(nóng)民，這短期內(nèi)顯然是無法做到的。最關(guān)心農(nóng)民利益的是農(nóng)民自己，因此土地流轉(zhuǎn)不損害農(nóng)民利益就要尊重農(nóng)民的意愿，不能夠強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，要保障農(nóng)民選擇流轉(zhuǎn)與否的權(quán)利。

3.2 土地流轉(zhuǎn)應(yīng)主要發(fā)生在糧食生產(chǎn)主體間以確保糧食數(shù)量安全

我國糧食生產(chǎn)雖然出現(xiàn)了十二連增，但是未來隨著城鄉(xiāng)人口比例的變化，對糧食的直接需求和間接需求都在不斷增加，這加大了未來糧食生產(chǎn)的壓力。陳錫文根據(jù)2011年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算，城鎮(zhèn)居民每人消費主要農(nóng)產(chǎn)品種類中新鮮疏菜、食用植物油、豬牛羊肉、家禽、禽蛋要分別比農(nóng)民多出28%、24%、51%、136%、87%[5]。豬牛羊肉、家禽、禽蛋的生產(chǎn)離不開飼料用糧，是對糧食的間接消費。我國目前每年從國際市場上進(jìn)口的糧食、棉花、油料、糖、奶、肉如果都放在國內(nèi)生產(chǎn)是不可能完成的。韓俊曾指出2010年我國進(jìn)口的大豆和食用植物油等于在國外使用了7.6億畝播種面積[6]。事實上這幾年我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口在不斷增加，糧食、棉花、油料、糖、奶、肉都算在一起則利用的國外耕地更多，另外國際市場上糧食、油料等供給量是有限的，這表明我國的糧食數(shù)量安全是非常脆弱的。中國土地流轉(zhuǎn)的目的要優(yōu)先保障糧食數(shù)量安全[7]，因此土地流轉(zhuǎn)應(yīng)主要發(fā)生在糧食生產(chǎn)主體之間，確保土地流轉(zhuǎn)前后都被用來生產(chǎn)糧食。要避免土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)非糧化，更不能出現(xiàn)非農(nóng)化?，F(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的一個較為突出的問題就是耕地的非糧化和非農(nóng)化，通過近年來糧食產(chǎn)量十二連增的情況看，這種現(xiàn)象近期還沒有影響糧食安全，但是如果不進(jìn)行制止，長期發(fā)展下去必然影響糧食安全。政府支持土地轉(zhuǎn)入的主要主體應(yīng)是生產(chǎn)糧食的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)合作社，確保農(nóng)地農(nóng)用。

3.3 土地流轉(zhuǎn)要面向適度規(guī)模經(jīng)營以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

提高農(nóng)產(chǎn)品（主要是糧食）單產(chǎn)和質(zhì)量都離不開現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個基本條件是規(guī)模經(jīng)營，這樣才能夠采用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。對于我國來說，規(guī)模經(jīng)營的規(guī)模究竟為多大比較合適是需要研究的問題，目前無論是政府官員還是研究人員都普遍認(rèn)為我國農(nóng)戶平均經(jīng)營規(guī)模偏小，規(guī)模經(jīng)營已經(jīng)形成共識。但是規(guī)模過大也不現(xiàn)實，一是因為我國現(xiàn)有農(nóng)戶多，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模過大必然導(dǎo)致大量農(nóng)戶向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，短期內(nèi)無法做到；二是如果經(jīng)營規(guī)模過大，只依靠家庭成員之間的分工和協(xié)作是無法完成的，容易導(dǎo)致二次轉(zhuǎn)包或非糧化、非農(nóng)化。對于適度規(guī)模經(jīng)營黨國英認(rèn)為平原地區(qū)家庭農(nóng)場經(jīng)營大田作物的不能超過300畝，經(jīng)營蔬菜不能超過30畝，規(guī)模再大就容易形成二次轉(zhuǎn)包[8]。陳錫文認(rèn)為我國大部分家庭農(nóng)場的規(guī)模應(yīng)在幾十畝到上百畝，東北地區(qū)可以大到上千畝[9]。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2012年底，全國30個省、區(qū)、市（不含西藏）有家庭農(nóng)場87.7萬個，其中經(jīng)營規(guī)模50畝以下的有48.42萬個，占家庭農(nóng)場總數(shù)的55.2%；50–100畝的有18.98萬個，占21.6%；100–500畝的有17.07萬個，占19.5%；500–1000畝的有1.58萬個，占1.8%；1000畝以上的有1.65萬個，占1.9%?？梢娫谖覈蟛糠值貐^(qū)家庭農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模在100畝以下，土地流轉(zhuǎn)要逐漸擴(kuò)大這些中小型家庭農(nóng)場的規(guī)模為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供條件。

4 土地流轉(zhuǎn)模式的未來選擇與政策支持

在轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租、入股、代耕、土地信托、反租倒包、繼承、“雙放棄、三保障”、“土地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q住房”、“兩分兩換”等十二種形式中，根據(jù)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食數(shù)量安全、糧食質(zhì)量安全目標(biāo)，今后應(yīng)選擇轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租、入股、土地信托和“兩分兩換”形式，重點支持轉(zhuǎn)包、出租、入股，建立符合土地轉(zhuǎn)讓人口的承包權(quán)永久退出機(jī)制，試點完善土地信托和“兩分兩換”。因為十二種形式中的代耕、繼承發(fā)生的比例少也沒有不良影響，無需過多關(guān)注；反租倒包中容易出現(xiàn)侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，不易管控，應(yīng)予放棄；“雙放棄、三保障”、“土地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q住房”違背了社會保障應(yīng)由政府統(tǒng)一提供原則，不符合我國未來發(fā)展趨勢。重點支持轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股是因為這四種形式都不是基層政府或集體組織主導(dǎo)的形式，農(nóng)民利益有保障。土地信托是按照市場交易規(guī)則建立的一種機(jī)制，可以在土地流轉(zhuǎn)市場比較活躍的地方進(jìn)行實踐、完善。“兩分兩換”雖然是地方政府主導(dǎo)的形式，但是賦予了農(nóng)戶較大的選擇權(quán)，為了推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，可以在城市近郊實驗、完善這種形式。

據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2014年6月底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，這與我國2012年統(tǒng)計的87.7萬個家庭農(nóng)場經(jīng)營的1.76億畝耕地相比，相差近2億畝。這表明3.8億畝中有2億畝土地并沒有形成規(guī)模經(jīng)營。政府可以從以下幾個方面進(jìn)行政策支持，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

4.1 從轉(zhuǎn)入方進(jìn)行有區(qū)別補(bǔ)貼

筆者調(diào)查表明只要轉(zhuǎn)入方支付的價格比較高，大部分農(nóng)戶是愿意流轉(zhuǎn)土地的。目前有一部分農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)土地是因為擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去收不回或喪失領(lǐng)取各種補(bǔ)貼的資格。目前的種糧補(bǔ)貼實際上被均分，沒有起到促進(jìn)糧食生產(chǎn)的作用?，F(xiàn)有的家庭農(nóng)場中經(jīng)營規(guī)模50畝以下的有48.42萬個，占家庭農(nóng)場總數(shù)的55.2%，50–100畝的有18.98萬個，占21.6%，兩者合計100畝以下的家庭農(nóng)場占76.8%，可見我國大多數(shù)家庭農(nóng)場土地經(jīng)營規(guī)模偏小。因此新增加的補(bǔ)貼應(yīng)按照不同規(guī)模區(qū)間分別執(zhí)行不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，重點補(bǔ)貼經(jīng)營規(guī)模在50–150畝的中小型家庭農(nóng)場，目的是降低其土地轉(zhuǎn)入成本，讓他們發(fā)展成適度規(guī)模的家庭農(nóng)場，對于不同經(jīng)營主體經(jīng)營面積中超過300畝以上的部分不進(jìn)行補(bǔ)貼，目的是減少超大規(guī)模經(jīng)營主體的出現(xiàn)。具體的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)除了中央安排一定資金外，地方政府也可以根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的實際情況給予補(bǔ)貼，目的是保證家庭農(nóng)場有合理的收入。

4.2 建立符合土地轉(zhuǎn)讓條件人口的承包權(quán)永久退出機(jī)制

轉(zhuǎn)讓是推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營比較徹底的形式。目前在城市有穩(wěn)定職業(yè)或者收入的人口中有一部分已經(jīng)是非農(nóng)業(yè)戶口，但原來的土地承包經(jīng)營權(quán)仍然沒有轉(zhuǎn)讓，尤其在第二輪土地承包中推行“增人不增地，減人不減地”和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實施之后，這部分人更不愿意轉(zhuǎn)讓土地。從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口中有一部分有穩(wěn)定工作，其家庭成員以及后代都不會再回到農(nóng)村生活，對于這些人的承包經(jīng)營權(quán)要進(jìn)行清理，減少長期低效率使用農(nóng)村土地資源。以目前進(jìn)行的土地確權(quán)為契機(jī)，對政府公職人員和事業(yè)單位職工以及國有企業(yè)職工進(jìn)行農(nóng)村土地承包權(quán)永久性清理，當(dāng)然清理也要制定相關(guān)的政策給予合理補(bǔ)償，保障其利益不受損失。補(bǔ)償?shù)慕?jīng)費來源按照誰受益誰支付的原則，可以是轉(zhuǎn)入方支付也可以是作為發(fā)包方的基層政府或村集體支付并收回土地。要對符合土地承包權(quán)永久性退出條件的人口進(jìn)行定期清理，有利于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模的形成。

4.3 完善土地信托，培育土地流轉(zhuǎn)市場

土地信托或土地銀行是典型的市場運作模式，由于農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)不同于一般的商品，也不同于一般的不動產(chǎn)，在土地信托中有其特殊的地方。政府可以出臺相應(yīng)的政策給予一定的資金支持以減少土地信托機(jī)構(gòu)的風(fēng)險。對于一些由地方基層政府主導(dǎo)成立的土地流轉(zhuǎn)信托公司，也要規(guī)范其行為，不能違背農(nóng)民意愿流轉(zhuǎn)土地。2014年11月中央下發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中明確規(guī)定“沒有農(nóng)戶的書面委托，農(nóng)村基層組織無權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營。防止少數(shù)基層干部私相授受，謀取私利。嚴(yán)禁通過定任務(wù)、下指標(biāo)或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績效考核等方式推動土地流轉(zhuǎn)”。今后就是要細(xì)化并嚴(yán)格執(zhí)行土地流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定，讓這些規(guī)定落到實處。

4.4 城市近郊的土地流轉(zhuǎn)，可以實踐“兩分兩換”

“兩分兩換”形式中已經(jīng)把土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地分開[10]，并且充分尊重農(nóng)民的意愿，可以在城市近郊實施這種形式。隨著城市的發(fā)展，城市近郊土地的財產(chǎn)價值日益凸顯，通過對村落的騰挪整合、改造升級可以創(chuàng)造不少價值，一方面促進(jìn)了城市的發(fā)展，另一方面也改善了郊區(qū)農(nóng)村的生活水平和居住環(huán)境。郊區(qū)農(nóng)村可以通過“兩分兩換”實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的原因在于具備了以下條件：一是非農(nóng)就業(yè)機(jī)會比較多，農(nóng)業(yè)收入在整個收入中所占的比重較?。欢墙紖^(qū)居民的生活習(xí)慣與城市居民相差較小，能夠很快適應(yīng)城市居民的生活方式；三是城市郊區(qū)的土地價值比較高，可以為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和改善居民居住條件提供資金來源。不過在這種形式中，不能再用土地承包經(jīng)營權(quán)換社會保障，因為社會保障是政府向公民統(tǒng)一提供的公務(wù)物品，隨著所有農(nóng)村居民社會保障的不斷完善和提高，社會保障不能再用放棄土地承包權(quán)交換。

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