嚴(yán)婷婷，羅 琳，王轉(zhuǎn)林

(1.水利部發(fā)展研究中心，北京 100038；2.北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院，北京 100871)

農(nóng)田水利是國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全的基礎(chǔ)，加快農(nóng)田水利建設(shè)是水利改革發(fā)展的重要任務(wù)[1]。為改善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一薄弱環(huán)節(jié)，亟需加大投資力度[2]。政府和社會(huì)資本合作(Public Private Partnership, PPP)開(kāi)展農(nóng)田水利建設(shè)，是適應(yīng)水利需求結(jié)構(gòu)變化、改變水利供給結(jié)構(gòu)和水平的有效舉措，是實(shí)施水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，是水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中“補(bǔ)短板”的具體表現(xiàn)[3]。近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)一系列政策支持社會(huì)資本參與水利建設(shè)，社會(huì)資本在水利工程中的參與程度不斷提高，“十二五”期間全國(guó)水利建設(shè)資金中社會(huì)投資約964億元，是“十一五”期間的5.4倍[4]。各地在鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)田水利建設(shè)方面也開(kāi)展了積極探索，社會(huì)資本和信貸資金規(guī)模在農(nóng)村水利總投資中的比重超過(guò)了10%。2016年頒布實(shí)施的《農(nóng)田水利條例》,進(jìn)一步以法規(guī)的形式明確了農(nóng)田水利建設(shè)實(shí)行政府投入和社會(huì)投入相結(jié)合的機(jī)制[5]。PPP模式作為水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中制度要素的創(chuàng)新，將成為推動(dòng)農(nóng)田水利建設(shè)持久良性發(fā)展的新動(dòng)力。筆者選取社會(huì)資本參與農(nóng)田水利建設(shè)的典型案例，分析云南陸良縣、山東齊河縣以及安徽定遠(yuǎn)縣等地在創(chuàng)新PPP模式方面的主要做法，總結(jié)社會(huì)資本參與農(nóng)田水利建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示，為各地進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)提供借鑒。

1 典型案例分析

1.1 云南省陸良縣恨虎壩中型灌區(qū)創(chuàng)新機(jī)制試點(diǎn)項(xiàng)目

恨虎壩灌區(qū)位于云南省陸良縣西部，多為緩坡地，主要種植馬鈴薯、烤煙等經(jīng)濟(jì)作物，是全國(guó)首個(gè)規(guī)范地引入社會(huì)資本到農(nóng)田水利建設(shè)中的試點(diǎn)項(xiàng)目。項(xiàng)目區(qū)設(shè)計(jì)灌溉面積67.2萬(wàn)hm2，主要新建泵站2座，鋪設(shè)干支管道243 km，田間管網(wǎng)1 111 km。其中，灌區(qū)工程建設(shè)骨干工程由政府負(fù)責(zé)投資興建和運(yùn)行管護(hù)，社會(huì)資本負(fù)責(zé)農(nóng)田末級(jí)渠系的投資、經(jīng)營(yíng)及管理。項(xiàng)目總投資2 712萬(wàn)元，其中吸引社會(huì)資本646萬(wàn)元(市場(chǎng)投資主體452萬(wàn)元，農(nóng)民用水合作組織194萬(wàn)元)，占比約24%[6]。

在灌區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，社會(huì)資本通過(guò)“企業(yè)+合作社”的新型合作模式，以特許經(jīng)營(yíng)方式參與。農(nóng)民通過(guò)成立合作社入股，與企業(yè)共同組建項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司作為支管、配水管網(wǎng)和配套設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和管理責(zé)任主體，直接享有灌區(qū)支渠、斗渠和田間工程的所有權(quán)，由縣人民政府頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書(shū)，同時(shí)享有經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)。按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)管理期為20年，經(jīng)營(yíng)滿3年后可以轉(zhuǎn)讓退出。項(xiàng)目設(shè)計(jì)社會(huì)資本供水收益的年均資本收益率為9.8%，高于商業(yè)銀行貸款利率。為了分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)議還明確在當(dāng)社會(huì)資本投資收益和折扣之和低于7.8%時(shí)，由縣政府補(bǔ)足相應(yīng)缺口部分資金，并鼓勵(lì)公司通過(guò)提供生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等農(nóng)業(yè)綜合性經(jīng)營(yíng)服務(wù)獲得額外收益。

該項(xiàng)目通過(guò)“企業(yè)+合作社”的模式創(chuàng)新，不僅將工程受益農(nóng)戶和市場(chǎng)主體組成利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的共同體，同時(shí)也在政府主導(dǎo)、社會(huì)資本充分參與的條件下，借助企業(yè)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)解決了管理維護(hù)主體缺位的問(wèn)題，有助于農(nóng)田水利工程長(zhǎng)期良好運(yùn)行。

1.2 山東省齊河縣PPP農(nóng)田高效節(jié)水灌溉試點(diǎn)項(xiàng)目

山東省齊河縣位于魯西北平原，土地較為分散，主要種植糧食作物，是全國(guó)首個(gè)在平原地區(qū)開(kāi)展農(nóng)田水利PPP項(xiàng)目的試點(diǎn)。試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)涉及7個(gè)行政村，共發(fā)展噴灌工程面積352.8 hm2，已于2016年3月全面完工并投入運(yùn)行。其中，政府負(fù)責(zé)投資建設(shè)水源、電力等骨干工程，社會(huì)資本負(fù)責(zé)投資建設(shè)田間噴灌設(shè)施。項(xiàng)目區(qū)田間節(jié)水灌溉設(shè)施投資共 1 012.52萬(wàn)元，社會(huì)資本投入225.07萬(wàn)元，占比約22%[7]。

在社會(huì)資本參與的過(guò)程中，建立了農(nóng)民用水協(xié)會(huì)和社會(huì)資本方參與的股份合作機(jī)制，以“企業(yè)+農(nóng)民用水協(xié)會(huì)”構(gòu)建“合作社”的市場(chǎng)合作新模式。財(cái)政投資部分工程造價(jià)作為協(xié)會(huì)投入，雙方依法注冊(cè)成立農(nóng)業(yè)灌溉專業(yè)合作社，共同經(jīng)營(yíng)管理，共同分享投資管理紅利，并按出資比例行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。財(cái)政投資建設(shè)的工程所形成的國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸焦廟鎮(zhèn)人民政府，社會(huì)資本方則獲得了其投資建設(shè)的田間噴灌設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。合作社作為工程運(yùn)行管理主體，為農(nóng)業(yè)用水戶提供及時(shí)可靠的灌溉服務(wù)，同時(shí)負(fù)責(zé)節(jié)水灌溉設(shè)施的運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)。合作社經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于收取的灌溉水費(fèi)收入及其他水利服務(wù)的綜合經(jīng)營(yíng)收入。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，先后出臺(tái)關(guān)于初始水權(quán)分配、合理水價(jià)形成機(jī)制和政府扶持等相關(guān)激勵(lì)和約束機(jī)制，保障PPP項(xiàng)目的有效進(jìn)行?？h政府出臺(tái)了有關(guān)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)與灌溉補(bǔ)貼的執(zhí)行辦法，并設(shè)立了專項(xiàng)資金，分別對(duì)用水戶進(jìn)行節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和合作社的灌溉補(bǔ)貼。

齊河縣的試點(diǎn)項(xiàng)目是繼云南省陸良縣恨虎壩灌區(qū)和澄江縣丘陵經(jīng)濟(jì)作物區(qū)項(xiàng)目之后，又一成功地引入社會(huì)資本參與農(nóng)田水利建設(shè)的試點(diǎn)項(xiàng)目。齊河縣在建立相應(yīng)的配套機(jī)制和創(chuàng)新組織形式的基礎(chǔ)上，用財(cái)政資金承擔(dān)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)應(yīng)該承擔(dān)的合作社注冊(cè)資金、實(shí)行灌溉補(bǔ)貼兜底等措施為同類型地區(qū)引入社會(huì)資本提供了良好的借鑒示范作用。

1.3 安徽省定遠(yuǎn)縣小型農(nóng)田水利工程PPP模式

安徽省定遠(yuǎn)縣地處江淮分水嶺，農(nóng)業(yè)人口比重為85%，是典型的農(nóng)業(yè)大縣。近年來(lái)，定遠(yuǎn)縣積極推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和運(yùn)行管理，大力推廣“泵站串塘”建設(shè)模式，致力于實(shí)現(xiàn)讓水利死角地區(qū)也有水可用的目標(biāo)。自2011年開(kāi)展水利改革，該縣累計(jì)完成小型農(nóng)田水利建設(shè)投資4.85億元，其中社會(huì)資本占比約29%。5年來(lái)，該縣新增和恢復(fù)有效灌溉面積約1.753萬(wàn)hm2，有效灌溉率提升了11.1個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施條件和農(nóng)業(yè)灌溉保障能力大為改善[8]。

在小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)管理中，定遠(yuǎn)縣建立“一金一費(fèi)”、頒發(fā)“兩證一書(shū)”，大力推廣PPP模式，努力構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、農(nóng)戶支持的合作機(jī)制。政府按照“先建后補(bǔ)，多建多補(bǔ)”的原則，對(duì)社會(huì)資本建設(shè)考核達(dá)標(biāo)的農(nóng)田水利工程，按照工程決算審計(jì)價(jià)的2/3發(fā)放水利建設(shè)獎(jiǎng)補(bǔ)資金；對(duì)社會(huì)投資主體自主建設(shè)的小型水利工程發(fā)放管護(hù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，對(duì)通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式管護(hù)公益性小型水利工程的專業(yè)化公司支付管護(hù)經(jīng)費(fèi)。定遠(yuǎn)縣積極開(kāi)展小型水利工程“兩證一書(shū)”改革，采用承包、租賃、股份合作、拍賣等多種形式，廣泛吸納社會(huì)資金投資農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管理。此外，民豐村鎮(zhèn)銀行與定遠(yuǎn)縣水務(wù)局達(dá)成協(xié)議，開(kāi)展小型水利工程產(chǎn)權(quán)證、使用權(quán)證抵押貸款，提供額度為5萬(wàn)～80萬(wàn)的低息貸款，盤活了水利資產(chǎn)，增強(qiáng)了農(nóng)田水利項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。

定遠(yuǎn)縣是全國(guó)小型農(nóng)田水利PPP模式建設(shè)的先進(jìn)典范，充分發(fā)揮了財(cái)政資金的杠桿作用以及金融機(jī)構(gòu)的支持力量，形成了多元化的投入機(jī)制，讓社會(huì)投資者有合理的投資回報(bào)，提高了農(nóng)村水利設(shè)施的完好率和使用率，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政資金的效益提高、農(nóng)民增收、社會(huì)資本獲益的三方共贏。

2 經(jīng)驗(yàn)啟示

根據(jù)典型地區(qū)社會(huì)資本參與農(nóng)田水利建設(shè)的做法，從農(nóng)田水利PPP模式各方的參與要點(diǎn)、合作的關(guān)鍵機(jī)制以及相關(guān)保障措施等方面，總結(jié)以下經(jīng)驗(yàn)啟示，為各地進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)資本參與農(nóng)田水利建設(shè)提供參考。

2.1 發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

農(nóng)田水利項(xiàng)目具有較強(qiáng)的公益性，盈利能力較弱，必須充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用來(lái)推廣農(nóng)田水利PPP模式[9]。①通過(guò)財(cái)政資金引導(dǎo)社會(huì)資本投入。在加大公共財(cái)政投資力度的前提下，可依法依規(guī)將各級(jí)政府財(cái)政資金作為水利項(xiàng)目資本金，統(tǒng)籌用于水利項(xiàng)目建設(shè)，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，通過(guò)對(duì)采取PPP模式的農(nóng)田水利項(xiàng)目給予財(cái)政補(bǔ)貼等形式撬動(dòng)社會(huì)資本。②完善相關(guān)政策[10]。地方政府應(yīng)盡快出臺(tái)支持和規(guī)范社會(huì)資本參與農(nóng)田水利建設(shè)的政策法規(guī)，明確農(nóng)田水利PPP項(xiàng)目的基本原則、準(zhǔn)入退出機(jī)制、操作要點(diǎn)、監(jiān)督管理等，規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施流程[11-12]。同時(shí)，進(jìn)一步完善農(nóng)田水利建設(shè)與運(yùn)行管理制度，加大用地支持力度，給予社會(huì)資本方稅收、用電等方面的優(yōu)惠，鼓勵(lì)開(kāi)展綜合性經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)田水利項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。

2.2 激發(fā)社會(huì)資本的活力

在政府有序引導(dǎo)下，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)資本的活力。①培育多元化投資主體。目前，參與農(nóng)田水利建設(shè)的社會(huì)資本方主要有專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)等[13]。一些地方還形成了不同類主體相互聯(lián)合的創(chuàng)新模式，如“企業(yè)+合作社”、“企業(yè)+農(nóng)民用水協(xié)會(huì)”等。為充分發(fā)揮社會(huì)資本靈活和高效的特點(diǎn)，要不斷培育新型投資主體，引導(dǎo)各類社會(huì)資本積極參與農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理，形成多元化主體格局，提供更為高效專業(yè)的服務(wù)。②不斷豐富社會(huì)資本的參與方式。社會(huì)資本參與農(nóng)田水利建設(shè)的方式既有特許經(jīng)營(yíng)、股份合作、承包、租賃、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等，也有激勵(lì)工程受益區(qū)農(nóng)戶集資、投工投勞等。農(nóng)田水利項(xiàng)目還可借鑒其他水利項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步探索建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓(Build-Operate-Transfer, BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(Build-Own-Operate, BOO)等模式，豐富多元化資金籌集機(jī)制。

2.3 加大金融的支持力度

農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)重、資金需求總量大，需多渠道解決建設(shè)投資不足的問(wèn)題，持續(xù)加大金融的支持力度[14]。①建立投融資平臺(tái)，打通融資渠道。通過(guò)資金注入、財(cái)政補(bǔ)助、設(shè)立擔(dān)保資產(chǎn)以及重組、增加水電站、城市供水等部分優(yōu)質(zhì)資金的方式，幫助水利投融資平臺(tái)做大做強(qiáng)。②加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的合作，充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)田水利建設(shè)中的作用。通過(guò)財(cái)政貼息補(bǔ)貼、建立農(nóng)田水利投資基金等方式，建立政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，積極鼓勵(lì)銀行、投資公司等各類金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)水利改革發(fā)展的支持力度，加強(qiáng)和提升對(duì)農(nóng)田水利投資的金融信貸服務(wù)[15-16]。

2.4 建立共贏的長(zhǎng)效機(jī)制

政府和社會(huì)資本合作開(kāi)展農(nóng)田水利建設(shè)，需要建立公平合理、長(zhǎng)效共贏的機(jī)制。①進(jìn)行項(xiàng)目投資回報(bào)分析，建立合理的投資回報(bào)機(jī)制[17]。以現(xiàn)行的國(guó)家和水利行業(yè)規(guī)程規(guī)范為依據(jù)，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家現(xiàn)行的財(cái)稅、價(jià)格政策，根據(jù)預(yù)測(cè)的項(xiàng)目收入及成本情況，測(cè)算農(nóng)田水利PPP項(xiàng)目投資回報(bào)水平，明確項(xiàng)目資金籌措方式和社會(huì)資本投資規(guī)模、收益分配方案，形成合理的投資收益機(jī)制。②充分考慮各種因素的變化可能，設(shè)計(jì)公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制[18]。農(nóng)田水利PPP項(xiàng)目尚處于起步階段，社會(huì)資本參與的過(guò)程中存在很多不確定性。為保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，要對(duì)可能面臨的政策、法律、融資、市場(chǎng)、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效識(shí)別和合理分配，給社會(huì)資本吃一顆“定心丸”。此外，農(nóng)業(yè)用水需求受天氣等因素影響較大，社會(huì)資本參與農(nóng)田水利項(xiàng)目面臨的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，可通過(guò)政府兜底、購(gòu)買保險(xiǎn)等方式進(jìn)行分擔(dān)和轉(zhuǎn)移。

2.5 深化農(nóng)田水利綜合改革

進(jìn)一步深化農(nóng)田水利重點(diǎn)領(lǐng)域改革創(chuàng)新，為社會(huì)資本更加積極順暢地參與農(nóng)田水利建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。①深化農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有”的原則，明確農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)和管護(hù)責(zé)任主體，發(fā)放小型水利工程所有權(quán)證、使用權(quán)證、管理維護(hù)責(zé)任書(shū)等，以“兩證一書(shū)”保障社會(huì)資本權(quán)益，為進(jìn)一步的產(chǎn)權(quán)交易、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等創(chuàng)造有利條件[19]。②推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。通過(guò)落實(shí)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的各項(xiàng)任務(wù)，建立健全初始水權(quán)分配和水權(quán)交易機(jī)制，形成科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)用水定價(jià)和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制[20]，提高農(nóng)田水利項(xiàng)目的盈利能力。同時(shí)，通過(guò)不斷完善節(jié)獎(jiǎng)超罰的激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)資本方的創(chuàng)新意識(shí)，不斷提升農(nóng)田水利設(shè)施的管理水平和效率。

3 結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)田水利工程具有準(zhǔn)公益性的特點(diǎn)，其首要功能是保障糧食安全和維護(hù)農(nóng)民利益。農(nóng)田水利PPP項(xiàng)目雖然可以回收部分投資，但受項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素多、投資收益率低等影響，社會(huì)資本參與的意愿不強(qiáng)。根據(jù)典型案例的已有經(jīng)驗(yàn)，各地在推廣農(nóng)田水利PPP項(xiàng)目時(shí)，政府應(yīng)因地制宜，出臺(tái)引導(dǎo)和補(bǔ)助政策，完善配套措施，創(chuàng)新合作模式，著力提高社會(huì)資本參與農(nóng)田水利建設(shè)運(yùn)營(yíng)的積極性，為PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施和農(nóng)田水利工程的良性運(yùn)行提供保障。

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