魏健馨 趙智慧

一、問題的緣起：知識經(jīng)濟與公民信息權(quán)

當下人類社會已進入到一個新的發(fā)展階段，對此可概括為“全球化”“多元化”“信息化”?！叭蚧苯沂玖巳藗冋蒙碛谄渲械膰H格局背景；“多元化”反映的是主權(quán)國家內(nèi)部的社會結(jié)構(gòu)狀態(tài)；“信息化”則代表當下人類社會科技文明發(fā)展的最新水平。發(fā)端于18世紀60年代的工業(yè)革命標志著人類進入了工業(yè)化時代，①參見莊解憂：《世界上第一次工業(yè)革命的經(jīng)濟社會影響》，《廈門大學學報（哲學社會科學版）》1985年第4期。在21世紀隨即而來的信息化浪潮驅(qū)動下，人類社會轉(zhuǎn)型進入后工業(yè)化階段，提示人們傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟已經(jīng)進階到知識經(jīng)濟新階段。

何謂知識經(jīng)濟？知識經(jīng)濟作為一種經(jīng)濟發(fā)展模式，一般指以知識和信息為基礎(chǔ)，以創(chuàng)新為源泉，以科學技術(shù)產(chǎn)業(yè)為載體的新型經(jīng)濟發(fā)展模式。知識經(jīng)濟這一概念最早是在1996年由“經(jīng)濟合作與發(fā)展組織”②“經(jīng)濟合作與發(fā)展組織”的英文簡稱為“OECD”，是發(fā)達國家政府間的國際經(jīng)濟組織，旨在共同應(yīng)對全球化帶來的經(jīng)濟、社會和政府治理等方面的挑戰(zhàn)，并把握全球化帶來的機遇。正式提出，它被描述為一種與自然經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟相對應(yīng)的經(jīng)濟形式，并正在逐漸成為21世紀的主流經(jīng)濟形式。③參見趙海濤：《信息經(jīng)濟時代的信息管理》，《現(xiàn)代經(jīng)濟信息》2016年第6期。而個人信息權(quán)正是在知識經(jīng)濟背景下所萌生的，因“信息化”促成人們傳統(tǒng)生活方式的巨大變化，凸顯出個人信息權(quán)的實踐價值，并越來越受到普遍深切地關(guān)注。故在對公民信息權(quán)進行深入研討之前，很有必要對知識經(jīng)濟進行認知與考察。知識經(jīng)濟的主要特點可以概括為以下幾個方面：

第一，知識經(jīng)濟的核心是“信息化”。知識經(jīng)濟以網(wǎng)絡(luò)、信息為基礎(chǔ)。知識之所以能夠創(chuàng)造財富，與網(wǎng)絡(luò)、信息不可分離。網(wǎng)絡(luò)是一個信息共享平臺，大量的信息被分享到網(wǎng)絡(luò)上，供有需要者有償或無償獲取。一方面，網(wǎng)絡(luò)與信息的存在使得個體能夠便捷地獲取各類信息，進而被使用者轉(zhuǎn)化成知識。另一方面，轉(zhuǎn)化后的知識能夠更迅速、更廣泛地被傳播，從而衍生出經(jīng)濟價值與實際利益。

第二，知識經(jīng)濟的背景是“全球化”。網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展使得全球化從可能變成現(xiàn)實。民族國家的物理疆界被突破被淡化，“地球村”的概念不再是幻想。全球化在某種程度上其實就是網(wǎng)絡(luò)化。地理空間距離已經(jīng)不是各國經(jīng)濟文化與社會交流的障礙，不同國家和地區(qū)甚至不同星球之間都可以通過網(wǎng)絡(luò)信息進行聯(lián)系。知識經(jīng)濟充分利用網(wǎng)絡(luò)信息共享機制，使全世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟與合作越來越方便，各種聯(lián)系與交流更加高效。

第三，知識經(jīng)濟的目標是可持續(xù)發(fā)展。與傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟以稀缺自然資源為主要依托不同，知識經(jīng)濟以信息產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)為產(chǎn)業(yè)支柱，以智力資源和高科技人才為基礎(chǔ)。知識經(jīng)濟可以減少對自然資源的過度消耗，可以盡量避免傳統(tǒng)工業(yè)導致環(huán)境污染問題、自然資源消耗殆盡的困境。而且知識和信息可以循環(huán)利用，并在使用中源源不斷地產(chǎn)生新的知識，完成知識經(jīng)濟的不斷增殖，從而幫助人類實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的結(jié)果，獲得效益最大化的結(jié)果。

簡而言之，知識經(jīng)濟可以高度概括為：以“數(shù)字化”為核心的網(wǎng)絡(luò)——信息模式。顯而易見，信息是知識經(jīng)濟的基礎(chǔ)、核心與源泉。知識經(jīng)濟背景下，信息無疑是重要的。那么，什么是信息？所謂信息，泛指人類社會傳播的一切內(nèi)容。人們通過獲得、識別自然界和社會的不同信息來區(qū)別不同事物，得以認知與改造世界。在一切通訊和控制系統(tǒng)中，信息是一種普遍聯(lián)系的形式。知識經(jīng)濟中的信息，是具有經(jīng)濟價值的知識，是知識與信息的有機結(jié)合，是知識性信息的生產(chǎn)、傳播和應(yīng)用，同時也是信息的知識性轉(zhuǎn)換。信息轉(zhuǎn)化成為知識,信息是知識經(jīng)濟啟動和有效運行的不竭動力與源泉，沒有足夠的信息作基礎(chǔ)，經(jīng)濟價值就無從談起。因此，在知識經(jīng)濟背景下，信息產(chǎn)業(yè)就成為知識經(jīng)濟的支柱，網(wǎng)絡(luò)則成為知識經(jīng)濟時代信息與知識相互轉(zhuǎn)化的重要中介。在知識經(jīng)濟模式中，信息扮演著極其重要的角色。本文所論及的公民信息權(quán)概念是指公民作為個體所享有的獲取各類信息與個人信息受到保護的權(quán)利，意指廣義的信息內(nèi)涵。

伴隨著信息的搜集、使用與管理過程，人們沉浸于各類信息的分享，也因此衍生出極其復雜的人際關(guān)系與社會關(guān)系，已然涉及“群己權(quán)界”（嚴復語）的法理基礎(chǔ)。公民信息權(quán)的憲法學定位問題就此浮現(xiàn)，并進入人們的視野，需要進行專業(yè)理論研討以期得到足夠的學理支撐。

二、憲法文本中知識經(jīng)濟規(guī)范的結(jié)構(gòu)分析

（一）代表性國家以人權(quán)條款、知識產(chǎn)權(quán)條款與市場經(jīng)濟條款構(gòu)成憲法規(guī)范基礎(chǔ)

從世界范圍看，盡管各國并沒有專門設(shè)計針對知識經(jīng)濟的具體規(guī)范，但仍有一些與這一主題相關(guān)的基本原則與具體規(guī)則，為知識經(jīng)濟的開啟與迅速發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)，并提供制度保障。憲法文本中知識經(jīng)濟的規(guī)范結(jié)構(gòu)可概括為：人權(quán)條款+知識產(chǎn)權(quán)保護條款+市場機制條款。

第一，在憲法規(guī)范結(jié)構(gòu)中體現(xiàn)為“人權(quán)條款”。知識經(jīng)濟之所以能夠得到快速發(fā)展，首先得益于憲法中的“人權(quán)條款”。人類社會的一切政治法律制度的設(shè)計都是因人而生、為人服務(wù)的。從基本人權(quán)的視角看，當個體的低層次需求得到滿足后，人們便會產(chǎn)生向更高層次發(fā)展和努力的欲求。①美國人本主義心理學家馬斯洛揭示出人的“需要層次理論”，一般而言只有在滿足了低層次的需要后，人才會產(chǎn)生更高層次的需要。對人的需求進行了比較全面系統(tǒng)的闡述。人作為高級動物，是生產(chǎn)力諸要素中的最活躍因素，擁有潛在的創(chuàng)新能力和主觀能動性，因此，能否激發(fā)人的潛能與積極性，在一定程度上決定了知識經(jīng)濟的發(fā)展水平。對此，各國憲法文本中注重公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等基本人權(quán)的保護，對知識經(jīng)濟的到來與發(fā)展起到了巨大的推動作用。

第二，在憲法規(guī)范結(jié)構(gòu)有“知識產(chǎn)權(quán)保護條款”。從憲法到部門法注重保護發(fā)明創(chuàng)造，激發(fā)創(chuàng)新精神。特別以憲法——“高級法”的名義，昭示激發(fā)人類潛能與保護創(chuàng)新精神的基本立場與原則。產(chǎn)品創(chuàng)新帶來的產(chǎn)業(yè)進步不僅改變國際經(jīng)濟格局，使各國的比較優(yōu)勢此消彼長。同時使本國國民經(jīng)濟的面貌日新月異，也在改變?nèi)藗兊纳罘绞?、提升人們的生活品質(zhì)。社會的進步與發(fā)展正是在不間斷創(chuàng)新的伴隨下進行的，以便最大限度地滿足人們對美好生活的合理期待，實現(xiàn)追求幸福的權(quán)利。以美國為例，根據(jù)美國人口普查局的資料，自19世紀末期以來，差不多每隔20年，美國就會有一種新產(chǎn)業(yè)躍升為國民經(jīng)濟的龍頭，成為帶動整個國家經(jīng)濟前進的發(fā)動機。如1880年的紡織工業(yè)，1900年的機械制造業(yè)，1920年的鐵路機車制造業(yè)，1940年的汽車業(yè)，1960年的飛機制造業(yè)，1980－1990年的信息業(yè)等等。這些成就的取得，與美國憲法注重對智力成果的嚴格保護和創(chuàng)新激勵機制息息相關(guān)。②參見陳寶森：《談?wù)劽绹摹靶陆?jīng)濟”和“知識經(jīng)濟”》，《當代世界》1998年第9期。

第三，憲法規(guī)范結(jié)構(gòu)中明確“市場經(jīng)濟體制條款”。發(fā)達國家作為先發(fā)國家，其文明與進步是在滿足了一系列基礎(chǔ)條件的前提下實現(xiàn)的。這主要歸功于觀念與體制的創(chuàng)新和突破，比如馬克斯·韋伯在《新教倫理與資本主義精神》中闡述了宗教改革在觀念上的進步意義，即人們對財富的追求與積累是正當?shù)?，亞當·斯密的《國富論》對“理性?jīng)濟人”的肯定則與之相呼應(yīng)。③參見魏健馨：《憲法實施的基礎(chǔ)條件——憲法意識及其啟蒙研究》，《吉林大學社會科學學報》2016年第5期。這些都為人們在市場經(jīng)濟體制之下追求財富，奠定了道德倫理意義上的正當性。借助于市場經(jīng)濟體制，人們通過自由競爭，在促進國家與社會發(fā)展的同時，也調(diào)動了個體的積極性與創(chuàng)造性。先發(fā)國家市場經(jīng)濟體制的確立，開啟了人類社會發(fā)展的新歷程，并為更多的國家所效仿。④包括中國在內(nèi)的眾多國家開始實踐市場經(jīng)濟體制。中國實行社會主義市場經(jīng)濟體制之后，綜合國力增強，社會成員財富增加，生活水平提高等客觀現(xiàn)實，表明市場經(jīng)濟體制有助于國家與社會保持可持續(xù)發(fā)展的活力。概括而言，市場經(jīng)濟所提倡的自由競爭是驅(qū)動人類創(chuàng)新與保持活力的源泉，憲法規(guī)范與法律規(guī)范所確立的“公平競爭”規(guī)則，則保證市場經(jīng)濟體制運行的有效性。

（二）中國知識經(jīng)濟模式從規(guī)范到事實的初步實踐

伴隨著知識經(jīng)濟時代的到來，中國憲法文本中的相關(guān)規(guī)范也擴及知識經(jīng)濟范疇。

第一，保護并鼓勵發(fā)明創(chuàng)造條款?，F(xiàn)行憲法規(guī)定，中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由。國家對于從事教育、科學、技術(shù)、文學、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助。①參見1982年《中華人民共和國憲法典》。知識經(jīng)濟模式的核心是創(chuàng)新和活力，智力因素、人工智能產(chǎn)品的研發(fā)與應(yīng)用的后發(fā)優(yōu)勢不可估量。因此，需要憲法充分發(fā)揮保護智力成果的獨特功能和作用。

第二，通信自由與通訊秘密保護條款。中國現(xiàn)行憲法規(guī)定，中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關(guān)或者檢察機關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。②同注 ①。該條款對于公民通信自由與通信秘密保護的規(guī)定，除了保護公民傳統(tǒng)的信件、電話、短信以外，必然擴展到網(wǎng)絡(luò)平臺上發(fā)布的各類信息。

第三，人格權(quán)條款。現(xiàn)行憲法規(guī)定：公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。③同注 ①。憲法中的人格權(quán)作為“一束權(quán)利”（a bundle of rights），④參見周雪光：《關(guān)系產(chǎn)權(quán)：產(chǎn)權(quán)制度的一個社會學解釋》，《社會學研究》2005年第2期。衍生出姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽權(quán)、榮譽權(quán)與隱私權(quán)。在知識經(jīng)濟背景下，隱私權(quán)的保護范圍不僅涉及個體的身體、住宅，以及信件等傳統(tǒng)內(nèi)容，也應(yīng)涵蓋虛擬世界里的信息。而且后者在當下，甚至在可預(yù)見的未來，都會對人們的現(xiàn)實生活產(chǎn)生重大影響。同時，虛擬世界中的信息不僅產(chǎn)生正向意義上的經(jīng)濟效益，使人們獲得更多的機會和利益。也會帶來反向社會效果，包括利用網(wǎng)絡(luò)等虛擬平臺進行誹謗、侮辱，發(fā)布謠言、傳播不良信息、泄露公民個人信息等，其對個體的危害后果已經(jīng)遠遠超出傳統(tǒng)方式。

此外，通過憲法修正案補充確立了“人權(quán)條款”與“社會主義市場經(jīng)濟條款”，與前述現(xiàn)行憲法條文呼應(yīng)，構(gòu)成現(xiàn)階段保護公民信息權(quán)的憲法規(guī)范結(jié)構(gòu)。但是，規(guī)制與保護公民信息權(quán)的司法實踐還處于初級階段，在由憲法到專門性法律規(guī)范體系尚未成型的前提下，尤其需要借助于司法實踐，通過典型個案的示范作用，厘清公民信息權(quán)的憲法定位，開發(fā)有效的憲法保護與法律保護途徑，促進規(guī)范結(jié)構(gòu)的完善。

毋庸置疑，知識經(jīng)濟背景下，網(wǎng)絡(luò)、信息成為國家、社會與個人各方都高度利用與關(guān)注的對象。公民信息權(quán)的憲法保護是大勢所趨，不容回避。越早規(guī)范，越會對國家、社會與個人產(chǎn)生積極地社會效應(yīng)，同時也會在經(jīng)濟效益上有更好地回報。

三、公民信息權(quán)的憲法定位：基本權(quán)利抑或法律權(quán)利

(一)國外保護公民信息權(quán)的實踐各具特色

德國的憲政理論對公民信息權(quán)的闡述有獨到之處，并符合其國情的具體需要。在世界憲政史中，德國不僅是最早倡導人性尊嚴的國家，也是最早在憲法中提出“信息自決權(quán)”的國家。⑤參見楊芳：《個人信息自決權(quán)理論及其檢討——兼論個人信息保護法之保護客體》，《比較法研究》2015年第6期。1971年德國學者Steinmulle接受德國內(nèi)政部委托時，提出了“關(guān)于個人或團體形象之資訊自決權(quán)”的概念。①王利明：《論個人信息權(quán)在人格權(quán)法中的地位》，《蘇州大學學報（哲學社會科學學報）》2012年第6期。信息自決權(quán)被普遍認為是基于德國基本法第1條第1款“人性尊嚴”、第2條第1款“一般人格權(quán)”，②參見德國基本法。由“人性尊嚴和一般人格權(quán)之中，所內(nèi)含或衍生出來的權(quán)利”。③賀栩栩：《比較法上的個人數(shù)據(jù)信息自決權(quán)》，《比較法研究》2013年第2期。此后，德國聯(lián)邦憲法法院在1983年12月15日“人口普查案”④參見廖宇羿：《我國個人信息保護范圍界定——兼論個人信息與個人隱私的區(qū)分》，《社會科學研究》2016年第2期。的判決中，首次使用“信息自決權(quán)”這一特定概念，在憲法一般人格權(quán)中單獨予以確認。德國保護公民信息權(quán)的司法實踐采用雙軌制，即憲法法院與聯(lián)邦法院通過職能分工，對公民信息權(quán)進行分類保護。德國憲法法院保障公民信息權(quán)免受來自于公共權(quán)力的戕害，聯(lián)邦法院則專門針對來自于各類私人主體對公民信息權(quán)的侵害。

美國向來標榜注重對公民信息權(quán)的保護。美國聯(lián)邦憲法和法律規(guī)范的特點是，將公民信息權(quán)視為隱私權(quán)的一個分支來進行規(guī)定和保護，認為公民信息權(quán)在本質(zhì)意義上屬于隱私權(quán)（Right to information privacy）范疇。從學理上分析，美國憲法與法律規(guī)范結(jié)構(gòu)中的隱私權(quán)外延寬泛。包括個人保有秘密或者尋求隱匿的權(quán)利；個人的匿名表達權(quán)，特別在表達政治意見時，公民享有該項權(quán)利；在個人信息脫離本人排他占有之后，控制他人接觸到該信息的權(quán)利；阻止某些運用個人信息的行為所產(chǎn)生的消極結(jié)果；個人做出關(guān)于自身的決定，且不受政府干涉的權(quán)利。因此可以清晰看出，將公民信息權(quán)歸納到隱私權(quán)范疇中加以保護的做法，與美國隱私權(quán)的范圍相適應(yīng)。美國法律規(guī)范體系正式承認隱私權(quán)之前，主要是通過憲法第一修正案、第三修正案、第四修正案、第五修正案中確立的憲法原則來保護公民隱私權(quán)。1965年格魯斯沃德訴康涅狄格州( Griswold v. Connecticut) 一案后，美國法律體系正式認可公民隱私權(quán)，并且通過判例明確了具體保護方法。⑤參見張里安、韓旭至：《大數(shù)據(jù)時代下個人信息權(quán)的司法屬性》，《法學論壇》2016年第3期。

值得一提的是歐盟的做法。與德國、美國有所不同，歐盟將公民信息權(quán)界定為“被遺忘權(quán)”來加以保護。最早可以追溯至歐共體時期，歐盟國家就創(chuàng)設(shè)了“被遺忘權(quán)”概念，即任何公民在其個人信息不再被需要時，可以向信息持有者提出刪除的要求，此即被遺忘權(quán)的涵義。2012年歐盟頒行《一般數(shù)據(jù)保護條例》，正式提出“被遺忘權(quán)”這一概念。即“信息主體有權(quán)要求信息控制者刪除與其個人資料相關(guān)的信息”。其中所指的信息包括：相對于收集目的而言已喪失必要性的信息，處理方法無合法依據(jù)的信息，用于直銷目的的信息或未滿16周歲未成年人作為信息主體在信息社會服務(wù)中被收集的信息。隨后經(jīng)過不斷修正，于2016年歐盟又提出了新的被遺忘權(quán)的保護規(guī)則。⑥參見萬方：《終將被遺忘的權(quán)利——我國引入被遺忘權(quán)的思考》，《法學評論》2016年第6期。

（二）國內(nèi)對于公民信息權(quán)法律屬性的學術(shù)分歧

事實上，中國現(xiàn)行憲法與法律規(guī)范中并無關(guān)于公民信息權(quán)的明確定位，對此議題，學界主要有代表性觀點的闡述，但每一立場似乎都有些許瑕疵、不盡完美。表明公民信息權(quán)所涉及信息的復雜性，以及由此導致其法律屬性界定的困難，到目前為止，關(guān)于公民信息權(quán)的學術(shù)研討還在持續(xù)進行中。

第一，公民信息權(quán)屬于隱私權(quán)的有機組成部分。這一學術(shù)觀點將公民信息權(quán)中的信息看作是權(quán)利主體不愿為他人所知道的信息，即為隱私，所以公民信息權(quán)毫無疑問應(yīng)被看作是隱私權(quán)的一部分。依循這一邏輯對于公民信息權(quán)的保護，當然就可以通過隱私權(quán)保護立法來實現(xiàn)。公民信息權(quán)屬于隱私權(quán)的法理依據(jù)主要是從權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容上來看，二者有諸多相通之處。

但是，不同意見認為兩者在權(quán)利客體上的差異也是客觀存在的。嚴格地說，個人信息既包括與公共利益無關(guān)的部分，當事人不愿他人干涉或他人不便干涉的信息即隱私，也包括與個人相關(guān)的不屬于隱私范疇的信息，例如姓名、電話號碼、快遞單號等。由此看來，隱私權(quán)名義下的信息顯然不能涵蓋個人信息權(quán)所包含的全部信息。①參見王娟：《隱私權(quán)基本問題初探》，《法學家》1995年第5期。

第二，個人信息權(quán)屬于一般人格權(quán)性質(zhì)。這一立場為現(xiàn)階段學術(shù)界大部分學者所堅持。其中又有所分歧和不同側(cè)重，包括兩種代表性觀點。一種觀點側(cè)重于強調(diào)個人信息權(quán)的人格權(quán)屬性，認為個人信息所體現(xiàn)的是公民的人格利益，個人信息的搜集、處理與利用，直接關(guān)系到個人信息主體的人格尊嚴。②參見齊愛民：《個人信息保護法研究》，《河北法學》2008年第4期。另一種觀點在承認個人信息權(quán)的人格權(quán)屬性的同時，更加強調(diào)其財產(chǎn)權(quán)屬性，認為只要個人信息具有維護主體的財產(chǎn)利益之功能，我們就應(yīng)該承認主體對其享有財產(chǎn)權(quán)。③參見劉德良：《個人信息的財產(chǎn)權(quán)保護》，《法學研究》2007年第3期。

這類主張對個人信息權(quán)的法律屬性進行了客觀分析，承認其雙重法律屬性。一般人格權(quán)在民法理論上，是指自然人和法人享有的，包括人格獨立、人格自由、人格尊嚴等全部內(nèi)容的一般人格利益，并由此產(chǎn)生和規(guī)定具體人格權(quán)的基本權(quán)利。一般人格權(quán)不包括隱私權(quán)等具體人格權(quán)，是一種總括性的人格權(quán)利，凡是具體人格權(quán)不能覆蓋、而又與人格相關(guān)的權(quán)利，均劃歸一般人格權(quán)的范疇。但一般人格權(quán)過于抽象，指向不明，在司法實踐中很難達到保護個人信息權(quán)的預(yù)期效果。并且一般人格權(quán)涵義與范圍的解讀有賴于法官的自由心證能力，受人類智識局限性的限制，法官的自由裁量不足以對侵犯公民信息權(quán)的行為提供有效地司法救濟。④參見馬俊駒：《個人資料保護與一般人格權(quán)（代序）》，載齊愛民主編：《個人資料保護法原理及其跨國流通法律問題研究》，武漢大學出版社2004年版，第1頁。而公民信息權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性在邏輯上不能自洽。因為信息本身并不是財產(chǎn)，它只是獲得財產(chǎn)利益的媒介，占有或使用信息只表明存在著未來籍此獲得利益的可能，并不代表已經(jīng)實際獲得的利益。

第三，個人信息權(quán)應(yīng)當作為一項憲法基本權(quán)利。這一觀點的論證邏輯是，個人信息權(quán)與人格尊嚴、個人自由，以及社會民主等憲法價值密切相關(guān)。⑤參見屠振宇：《憲法隱私權(quán)研究》，法律出版社2008年版，第176—187頁。現(xiàn)行憲法中的“人格權(quán)條款”能夠為個人信息權(quán)提供憲法的解釋依據(jù)和空間。⑥參見姚岳絨：《憲法視野中的個人信息保護問題》，法律出版社2012年版，第117—148頁。大多數(shù)國家或地區(qū)已將個人信息權(quán)視為一項基本權(quán)利，正式制定個人信息保護法的國家或地區(qū)已達109個，已經(jīng)超過沒有制定個人信息保護法的國家和地區(qū)。⑦參見孫平：《系統(tǒng)構(gòu)筑個人信息保護立法的基本權(quán)利模式》，《法學》2016年第4期。這些分析主要針對的情形是，在目前的隱私權(quán)保護模式下，因為傳統(tǒng)意義上的隱私不能涵蓋信息的全部范圍，使得公民信息權(quán)獲得的保護并不充分?，F(xiàn)實生活中屢屢發(fā)生的針對公民信息權(quán)的侵權(quán)行為，甚至犯罪現(xiàn)象，都表明僅僅依靠民法上的隱私權(quán)，不足以構(gòu)筑對公民信息權(quán)的有效保護。

公民信息權(quán)究竟應(yīng)當屬于憲法基本權(quán)利？還是法律權(quán)利？理論上的分歧與爭執(zhí)，恰恰是基于現(xiàn)實生活的復雜性，特別是伴隨著知識經(jīng)濟模式涌現(xiàn)出來的龐雜信息，以及夾雜于其中讓人眼花繚亂的利益糾葛。根據(jù)法理學原理，憲法與法律的社會功能主要在于“定紛止爭”，當一個新事物出現(xiàn)并因此引發(fā)新型社會關(guān)系與利益關(guān)系時，憲法與法律在消減“權(quán)利相互性”（科斯定理之一）、進行有效權(quán)利配置方面的價值就此突顯出來。盡管憲法與法律在強調(diào)保護權(quán)利的目標上是完全一致的，但二者的法律效力層級、側(cè)重點、保護的途徑與方式等都有不同。

筆者認為，公民信息權(quán)應(yīng)當歸屬于憲法基本權(quán)利范疇，而且作為一項獨立的基本權(quán)利而存在，能夠使公民信息權(quán)得到更為充分的保護，理由如下：

第一，與隱私權(quán)、一般人格權(quán)相比，公民信息權(quán)有更為寬泛的外延來容納無限擴展的信息。知識經(jīng)濟背景下，經(jīng)由實然到應(yīng)然的發(fā)展過程，信息的范圍已經(jīng)遠遠超過傳統(tǒng)意義上的隱私與信息，發(fā)布信息的中介已突破傳統(tǒng)紙質(zhì)媒介的局限，一直蔓延到虛擬世界。從目前所披露的、大量針對公民個人信息的侵權(quán)違法犯罪行為難以得到有效遏制的案件表明，如果將公民信息權(quán)作為一項法律權(quán)利——隱私權(quán)或者一般人格權(quán)，并采用傳統(tǒng)的手段加以保護是不夠的。

進一步分析來看，廣義上公民信息權(quán)的客體——信息的范疇可做“可公開信息”與“不可公開信息”的區(qū)分，分別對應(yīng)于“公共性”信息與“隱私性”信息的內(nèi)涵?？晒_信息因其“公共性”，對應(yīng)于公共信息概念，它由不特定多數(shù)人的個人信息匯集而成為公共信息，表達特定領(lǐng)域的一種現(xiàn)實狀態(tài)或趨勢，即當下所謂的“大數(shù)據(jù)”。公共信息以其“公共性”完全覆蓋了“隱私性”，不會暴露信息的個體指向，因此不構(gòu)成對個人隱私的公開披露或者面臨泄露的威脅。而且可公開信息只有作為大數(shù)據(jù)公示于眾才具有社會意義，如出生率、女性作為整體的社會參與比例、離婚率、自有住房比例、智能手機的市場份額、心理障礙者的比率，以及人口普查等諸多大數(shù)據(jù)概念下的諸多信息等等。這類公共信息通常都由政府或者特定社會組織通過特定程序或方法獲取、保存并運用，作為制定法律、政策或社會決策的重要依據(jù)。與之相對應(yīng)，政府或特定社會組織因此要承擔相應(yīng)法律風險與法律責任。公民信息權(quán)的意義就在于這部分信息的采集具有正當性、管理與使用的合法性、公民對其擁有知情權(quán)、使用權(quán)與獲益權(quán)等，并避免因其泄露而給公民個人帶來的人身或財產(chǎn)損害。

不可公開信息則以其“隱私性”直接與個人人身秘密相關(guān)聯(lián)，如公民身份、電話號碼、家庭住址等信息，一旦泄露危害巨大。除了公民個人可能要受到源源不斷的垃圾信息、騷擾電話干擾外，這些信息極易被電信、網(wǎng)絡(luò)詐騙、綁架、敲詐勒索、暴力追債等“下游犯罪”所利用，使公民個人招致財產(chǎn)損失甚至人身傷害。不可公開性等同于隱私性，屬于隱私權(quán)范疇，與憲法上的人格權(quán)相鏈接，但又不完全重疊，受部門法的直接調(diào)整與保護。當下各方的討論實際上主要針對的是這種情形。

第二，公民信息權(quán)有助于個體實現(xiàn)經(jīng)濟自由與財務(wù)自由，其憲法價值顯著?！肮残孕畔ⅰ币彩枪褡鳛閭€人參與國家和社會生活，并據(jù)此獲得經(jīng)濟與社會效益的重要基礎(chǔ)。知識經(jīng)濟的主要特質(zhì)就是信息化、數(shù)字化（通常所說之大數(shù)據(jù)），信息（包括數(shù)據(jù)信息）往往是個人做出各種決策所必須依賴的。掌握公共性信息的政府或特定社會組織，基于國家與社會發(fā)展或者公共利益的需要而搜集、處理并管理這些信息，任何個人或組織都可以使用這些信息，因個人信息的集合應(yīng)用，人們都可以從中獲益。知識經(jīng)濟模式中的公共信息能夠帶來多重經(jīng)濟與社會效益，其一是開放國家與社會發(fā)展狀況資訊，在增強政府決策信息透明度的同時，還可以提高政府決策的有效性。其二是幫助人們參與有效市場競爭、提高選擇與決策準確度、降低社會活動風險，從而享有信息化帶來的實際利益。對于個體而言，準確掌握信息就意味著擁有先機和商機。從這個角度解讀，知識經(jīng)濟實質(zhì)上就是“共享經(jīng)濟”，是人們共享公共信息的經(jīng)濟發(fā)展模式，同時印證了經(jīng)濟自由的新境界。相形之下，任何單獨個人信息的公開不足以產(chǎn)生這樣的利益規(guī)模和社會效用。

第三，公民信息權(quán)是一個復合概念，涉及政治權(quán)利、經(jīng)濟自由與社會權(quán)利等諸多屬性，并非僅僅基于它的人格權(quán)屬性。如果一味強調(diào)公民信息權(quán)的隱私權(quán)、一般人格權(quán)屬性，則會失去討論的意義。目前對于公民信息權(quán)保護不力的現(xiàn)實，足以證明以往這種立場的狹隘，需要憲法的寬容視野來予以矯正。

公民信息權(quán)作為憲法基本權(quán)利，是基于公民的主權(quán)者地位所享有的知情權(quán)、①“知情權(quán)”這一概念在中外公法與憲法學理論中早有提及，它是公民尋求獲取信息的權(quán)利，與個人信息權(quán)緊密相關(guān)。監(jiān)督權(quán)，作為“理性經(jīng)濟人”所享有的經(jīng)濟自由等權(quán)利，以及作為自然人個體所享有的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等，推導出來的新型基本權(quán)利。因此，公共信息可以分別對應(yīng)于相關(guān)憲法權(quán)利，包括政治信息、經(jīng)濟信息與社會信息等。

公民信息權(quán)具有雙重含義：公民享有公共信息獲得權(quán)與個人信息受保護權(quán)。作為公民有權(quán)要求政府公開個人信息的搜集、使用與管理的整個過程是否基于正當性，是否嚴格按照法定程序進行，公民有要求政府公開公共信息的權(quán)利。與之相對應(yīng)，國家或政府承擔信息公開義務(wù)，特定組織或單位承擔公民個人信息在這個過程中被泄露所導致?lián)p失的責任。公民信息權(quán)是對以往行政法領(lǐng)域中政府信息公開范圍的超越，公共信息不僅包括政府的政務(wù)信息、經(jīng)濟信息與社會信息等，還包括個人信息。即作為一個具備一般常識的個體，在參與社會實踐之前，應(yīng)當知道或者能夠知道的全部公共信息。公民信息權(quán)下公共信息獲得權(quán)的出現(xiàn)必然會促進公民知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)更為充分的實現(xiàn)，因為監(jiān)督權(quán)的有效行使以充分知情為前提，沒有知情權(quán)做前置則監(jiān)督權(quán)就無從談及。如前所述，公共信息的充分披露與否、或者個體掌握公共信息的多寡，直接影響到個體的決策水平、參與市場競爭的深度，以及從事經(jīng)濟活動、實現(xiàn)經(jīng)濟自由、獲取經(jīng)濟效益的規(guī)模，乃至達成自我實現(xiàn)需要的人生最高境界。

公民信息權(quán)屬于憲法基本權(quán)利，則在位階上高于法律權(quán)利，當公民信息權(quán)與其他法律權(quán)利發(fā)生沖突的時候，公民信息權(quán)優(yōu)先受到保護?？偠灾?，公民信息權(quán)具有多重現(xiàn)實意義與憲法價值，它可以幫助個體從更多的來源獲得并接受信息，拓寬知識和視野，發(fā)展與完善人格，實現(xiàn)自身價值，進而對個體的社會地位產(chǎn)生實質(zhì)影響。知識經(jīng)濟模式下，公民信息權(quán)儼然已經(jīng)成為人類的根本性需求，對其進行憲法保護理所應(yīng)當。

四、公民信息權(quán)的憲法保護

2012年第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》，（以下簡稱《決定》），其所保護的網(wǎng)絡(luò)信息指能夠識別公民個人身份和涉及公民個人隱私的電子信息。這是中國第一部專門用于保護公民個人信息的規(guī)范性文件。該《決定》進一步明確，任何網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者，技術(shù)支持者以及其他主體均不得非法竊取或者非法泄露公民的個人信息，并且有義務(wù)對公民個人信息加以保護。這些具體的規(guī)定從保護公民個人電子信息的角度出發(fā)，與其他相關(guān)法律法規(guī)以及行業(yè)規(guī)定，共同構(gòu)建了當下中國對公民信息的法律保護規(guī)范體系。

公民信息權(quán)的憲法與法律保護，無論從立法體系上審視，還是從具體條款上考察，尚不完善。因此，需要積極回應(yīng)知識經(jīng)濟模式提出的具體要求，進行審慎設(shè)計，思路如下：

第一，將公民信息權(quán)作為憲法基本權(quán)利，納入基本權(quán)利體系。憲法是國家的根本大法，是制定部門法的依據(jù)。通過立法對公民信息權(quán)進行有效保護，首先應(yīng)當解決其在憲法基本權(quán)利體系中的定位問題，所謂名正言順之意。如前所論及，只有將公民信息權(quán)確定成為一項憲法基本權(quán)利，才能避免目前的混亂與無序。以公民信息權(quán)涵蓋原有的“知情權(quán)”、“一般人格權(quán)”與“隱私權(quán)”，形成新的憲法基本權(quán)利。公民信息權(quán)中的公共信息獲得權(quán)=知情權(quán)，與監(jiān)督權(quán)密切銜接，受公法直接規(guī)制；個人信息受保護權(quán)=隱私權(quán)或一般人格權(quán)，由部門法調(diào)整與規(guī)范。

考慮到憲法基本權(quán)利的母體性特征，作為“一束權(quán)利”應(yīng)具有足夠的內(nèi)涵空間，以容納可以衍生出的各項具體法律權(quán)利?；蛘哌M行反推論證亦然，當所關(guān)涉的具體法律權(quán)利不能涵蓋和有效調(diào)整一種新型社會關(guān)系與利益關(guān)系時，比較好的辦法就是求助于憲法基本權(quán)利，借助于母體性權(quán)利的概括性，將其納入法律規(guī)制的有效范圍，達到避免法律真空、切實保護公民權(quán)益的目的。

這也是筆者將當下流行使用的個人信息權(quán)，表述為“公民信息權(quán)”的用意所在，以突出公民信息權(quán)的憲法價值。在公民信息權(quán)的權(quán)利主體方面，肯定“自然人”主體資格，但強調(diào)公民身份。權(quán)利客體則對應(yīng)于一切可以公開的涉及國家與社會的政治信息、經(jīng)濟信息與社會信息等公共信息，以及不可公開的個人信息。①法人信息權(quán)因不具有人格權(quán)屬性，不納入公民信息權(quán)的規(guī)制范圍。與其信息相關(guān)的經(jīng)濟利益通常是由民商法與經(jīng)濟法來進行調(diào)整與規(guī)制。在權(quán)利內(nèi)容方面，應(yīng)該包括信息獲得權(quán)（以及與之相關(guān)的信息監(jiān)督權(quán)、信息使用權(quán)、信息收益權(quán)等）、個人信息受保護權(quán)（隱私權(quán)、一般人格權(quán)等）等。此外，需要設(shè)計與完善的則是與公民信息權(quán)密切相關(guān)的具體程序性規(guī)范，即嚴格法定的獲取信息與保護信息的方法與手段。

第二，制定《公民信息權(quán)保護法》專門性法律，嚴格保護公民信息權(quán)。為了更好地保護公民信息權(quán)，并使保護公民信息權(quán)的憲法原則與規(guī)范得到有效實施，中國應(yīng)加緊制定專門的《公民信息權(quán)保護法》，實現(xiàn)專門、具體和嚴格的保護。事實上，《個人信息保護法》的專家建議稿早在2003年就開始起草，2005年初已經(jīng)完成。 2005年國務(wù)院有關(guān)部門啟動了《個人信息保護法》的相關(guān)立法程序，并交由國務(wù)院信息管理辦公室正式起草，但時至今日仍未頒行實施。這一狀況說明，知識經(jīng)濟背景下，公民信息權(quán)的定位需要從憲法與法理上謹慎斟酌與推敲，另一方面公民信息權(quán)與其他憲法基本權(quán)利、相關(guān)法律權(quán)利之間的關(guān)系，需要進一步明晰?？傊?，專門立法保護值得期待。

第三，公民信息權(quán)的憲法救濟。針對公民信息權(quán)的侵權(quán)行為可以概括為以下幾類，應(yīng)當公開而未公開信息，妨礙個人獲取信息的；虛假信息披露的；泄露公民個人信息使個體遭受精神困擾或財產(chǎn)損失的。責任主體包括代表國家的政府及其職能部門，特定社會組織，發(fā)布信息的網(wǎng)絡(luò)平臺，傳播虛假信息的個人等，既包括追究特殊主體不當行使公共權(quán)力的責任，也包括一般主體利用信息謀取私利、或者惡意傳播的法律責任。

在憲法救濟手段上強調(diào)保護公民信息權(quán)的即時性、公開性。知識經(jīng)濟的主要特征就是網(wǎng)絡(luò)信息高度發(fā)達，信息的傳導與擴散范圍與速度可以在短時間內(nèi)成幾何倍數(shù)擴大。所以對公民信息權(quán)的侵權(quán)救濟必須強調(diào)即時性，以便將社會損害與個人損害降至最低。當年“非典”公共衛(wèi)生安全事件，足以說明即時公開公共信息的重要性。①2003年的“非典”公共衛(wèi)生安全事件，其影響范圍之廣超出人們的想象。由于未能及時公布相關(guān)信息，導致“非典”在全國大部分區(qū)域的流行，損失慘重。在知識經(jīng)濟時代公民個人信息往往以公共信息面目呈現(xiàn)出來，在為國家與社會提供相應(yīng)便利的同時，也存在著公民個人信息被泄露的風險，而且一旦通過網(wǎng)絡(luò)平臺散布，影響范圍極廣。所以在追究公民個人信息保管人的同時，不僅要保留適用傳統(tǒng)法律責任的承擔方式，如賠禮道歉、損害賠償?shù)?，還要借助網(wǎng)絡(luò)平臺來進行。在賠償數(shù)額上，應(yīng)考慮公共信息本身的重要性，其所涉及的經(jīng)濟效益與社會效益，公民個人人身與財產(chǎn)利益的損失，參照侵權(quán)人實際獲得的利益，以及公民信息權(quán)受侵害的程度等諸多因素，來確定具體的賠償數(shù)額?？傊?，侵犯公民憲法基本權(quán)利所應(yīng)承擔的法律責任，應(yīng)當與一般侵權(quán)行為有所區(qū)別，否則憲法基本權(quán)利的配置就失去了它的真正意義。