金 捷

(福建省建設工程造價管理總站 福建福州 350001)

0 引言

我國于1994年在汕頭市建成了第一幢隔震住宅樓，此后隔震技術得到不斷的應用，隔震建筑的建設數(shù)量日益增加[1-4]。國內外歷次震害表明，隔震建筑具有良好的抗震性能。我國在隔震技術規(guī)范方面，國家及各級政府逐漸提高了推廣應用范圍，陸續(xù)出臺相關指導性文件，修訂抗震設計規(guī)范，制定隔震技術相關規(guī)程等[1-3]，但大部分隔震相關推廣政策條款主要停留在鼓勵性措施，缺乏強制性和引導性措施，造成隔震技術推廣實施緩慢，因此有必要對此展開相應的分析，提出應用推廣建議。

1 國內建筑隔震技術推廣應用現(xiàn)狀

技術規(guī)范方面，2001年《建筑抗震設計規(guī)范》(GB50011-2001)第12章已有隔震技術要求；2001年頒布了《疊層橡膠支座隔震技術規(guī)程》(CECS126：2001)；2006年頒布了《橡膠支座第 3 部分：建筑隔震橡膠支座》(GB20688.3-2006)國家標準；2010年修訂《建筑抗震設計規(guī)范》(GB50011-2010)，進一步推廣了隔震技術的應用范圍[1-4]。

政策法規(guī)方面，2009年5月住建部印發(fā)的《關于切實做好全國中小學校舍安全工程有關問題的通知》，要求抗震設防烈度為8度及以上地區(qū)的甲、乙類新建中小學校舍，符合隔震技術使用條件，鼓勵優(yōu)先采用隔震技術。中小學校舍加固改造、擴建工程，符合隔震技術使用條件的，也宜積極采用；2011年云南省政府印發(fā)的《關于加快推進減隔震技術發(fā)展與應用的意見》中要求“2015年以前，抗震設防烈度8度和9度設防區(qū)內，凡符合適用條件的新建中小學教學用房、學生宿舍和醫(yī)院必須使用減隔震技術；2014年2月，住建部印發(fā)了《關于房屋建筑工程推廣應用減隔震技術的若干意見(暫行)》(建質〔2014〕25號)。主要條款有：加強宣傳指導，做好推廣應用工作；加強設計管理，提高減隔震技術應用水平；加強施工管理，保證減隔震工程質量；完善使用管理。目前，新疆、河南、海南、山西、甘肅等10個省、自治區(qū)轉發(fā)并要求執(zhí)行(建質〔2014〕25號)文件。

隔震技術作為一種新型抗震技術，技術成熟，減震效果也得到了實際強震的檢驗，經(jīng)濟性上也逐步可行，但在應用推廣理念尚未跟上時，需要政策給予支持和引導。尤其是在隔震適用性最好、抗震要求最高的甲、乙類建筑及重要生命線工程上，隔震建筑的推廣應用更需要政策扶持。

然而，綜合分析全國各省市的隔震技術應用政策，現(xiàn)階段的政策停留在鼓勵層面，缺乏強制性措施，缺乏引導隔震相關產(chǎn)業(yè)、監(jiān)管制度的落實，造成隔震項目推廣實施緩慢。本文結合福建省建筑結構隔震技術現(xiàn)狀調研和技術分析，從強制性政策和激勵性政策兩個角度提出福建省應用隔震技術政策推廣建議。

2 強制性政策

強制性政策執(zhí)行基礎是強制性標準的制定。通過強制性標準的權威性，保證強制性政策具備明確的執(zhí)行依據(jù)，制定強制性政策的依據(jù)標準，需著重考慮其合理性、適用性和學術權威性[5-6]。否則，盲目執(zhí)行強制性政策，其執(zhí)行效果難以保證，甚至將會造成嚴重的影響。比如，隔震技術應用推廣政策設定范圍過廣，超過社會經(jīng)濟發(fā)展水平，一方面導致資源的嚴重浪費，破壞經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展。另一方面可能會導致相關企業(yè)、社會單位害怕政策執(zhí)行的懲罰，通過捏造虛假數(shù)據(jù)逃避，反而不利于隔震技術應用推廣政策目標的實現(xiàn)。其次，當執(zhí)行不到位時，強制性政策有著嚴格且明確的處罰措施，避免違法成本過低，缺乏政策威懾力。再次，強制性政策條款制定需著重考慮其執(zhí)行能力，并伴隨良好的監(jiān)督力，以保證強制性政策能夠有效執(zhí)行[7]。

針對隔震建筑建設的特點，參照住建部和其他省份的條文規(guī)范，福建省建筑隔震技術應用推廣的強制性政策制定方向主要措施建議為：明晰強制應用的建筑類別，完善隔震技術應用的相關法規(guī)規(guī)章。

2.1 明晰強制應用的建筑類別

基于(建質〔2014〕25號)文件，結合各省市轉發(fā)并針對各自特點作出的修訂文件，經(jīng)過綜合分析，在安全、工程經(jīng)濟和建設場地等技術條件符合的情況下，可從以下幾個角度區(qū)分強制應用隔震技術的建筑類別[1]。

(1)從抗震設防烈度區(qū)分，主要為7度及以上地區(qū)；

(2)從建筑重要性類別區(qū)分，主要為特殊設防類(甲類)、重點設防類(乙類)建筑；

(3)從區(qū)域重要性角度區(qū)分，主要為地震重點監(jiān)視防御區(qū)；

(4)從建筑高度和層數(shù)角度，主要為3層以上的多層或高層建筑；

(5)從建筑功能區(qū)分，主要為中小學校校舍、學生宿舍、食堂、幼兒園、醫(yī)院等人員密集公共建筑；

(6)從項目投資方角度分析，主要為政府出資的大型公益項目；

(7)從區(qū)域特性角度分析，主要為沿海新建建筑和地震災后重建建筑。

依據(jù)上述政策總結，綜合考慮隔震技術對建筑結構體系改變及動力特性的特點、福建省的區(qū)域經(jīng)濟特性等，建議福建省建筑隔震技術政策推廣可強制性應用在福州、莆田、廈門、漳州、泉州等抗震設防烈度為7度、7度半、8度地區(qū)和地震重點監(jiān)視防御區(qū)。

2.2 完善隔震技術應用相關法規(guī)規(guī)章

2.2.1隔震技術應用相關法規(guī)規(guī)章

隔震建筑在設計和施工規(guī)范制定與實施方面，日本走在世界前列[5-8]，美國、新西蘭等受地震影響較大的國家也制定了相應的隔震技術實施法規(guī)規(guī)章，針對建筑設計過程中應用減隔震技術的項目實施獎勵政策，以激勵開發(fā)商和消費者。

國內，云南省率先制定了隔震工程相關地方法規(guī)，對建筑隔震技術應用范圍、設計規(guī)范、施工要點制定了實施細則，同時，在地震災害威脅較大的省、市、地區(qū)均得到了一定程度的認可。因此，大量的隔震技術應用實例，也促使住建部出臺了應用推廣隔震技術的文件，從政府層面保障隔震技術在宏觀層面的適用性與普遍性，使隔震技術的優(yōu)勢得到普及發(fā)展，并且提升開發(fā)商和消費者對隔震建筑的認識，法規(guī)層面完善隔震理念。

福建廈門市作為沿海經(jīng)濟特區(qū)，隔震技術推廣應用走在全省的前沿，但廈門市建筑隔震技術的推廣，存在部分舊規(guī)章與新技術應用的沖突。2016年1月，廈門市建設局發(fā)布《關于在我市房屋建筑工程中推廣應用減震隔震技術的意見》(廈勘設〔2016〕3號)，文件指出“抗震設防類別為重點設防類(簡稱乙類)的建筑工程提倡采用減隔震技術進行抗震設防設計，如幼兒園、小學和中學的教學用房以及學生宿舍和食堂等”。同時，《關于減隔震技術推廣應用專題會議的紀要》(〔2016〕9號)的專題會議紀要指出“市建設局將與市發(fā)改委、市規(guī)劃委、市財政等相關部門協(xié)商研究，解決由于減隔震技術應用所帶來的工程造價增加、設備層面積計算等問題”。

2.2.2法規(guī)規(guī)章完善建議

隔震建筑相對于抗震建筑增加了隔震層，若建筑底層有其他用途，無法安裝隔震裝置，需設置獨立的隔震設備層，且出于使用和檢修考慮，隔震設備層層高通常大于2.2m，在建筑面積測算中必須以一個標準層計入建筑面積。

建議省市規(guī)劃管理部門，不將隔震檢修層面積計入批復的總建筑面積中，避免因隔震層造成的上部建筑有效使用面積減少，充分滿足建設單位的使用要求。對因采用隔震技術應用帶來的影響建筑立面外觀的構造等線條處理問題，給予支持。

建議制定《隔震施工管理及工藝工法》，主要內容：從隔震專項施工方案論證、隔震裝置進場檢驗、隔震裝置安裝、隔震層及其構造施工的全過程，建設單位應當嚴格遵守專項施工方案內容，保證隔震層的施工質量，各主要階段完工后建設單位應當組織產(chǎn)品供應商、設計、施工、監(jiān)理和質檢部門進行驗收。

建議制定《隔震建筑使用運營規(guī)章》，主要內容：建設單位應在項目入口顯著位置制作指示銘牌，概述隔震工程原理、工程可達到的設計設防烈度等主要信息。其次，建設單位應向使用者提供隔震工程使用說明書。隔震工程使用說明應標識隔震裝置、預留隔震溝(縫)及柔性連接等構造措施的部位。

3 激勵性政策

在推廣隔震技術應用時可以考慮選擇激勵性政策，是因為隔震技術應用推廣問題中面臨的最大阻礙就是投資效益問題，通過經(jīng)濟激勵性政策，可以直接改變市場信號，調節(jié)項目決策者行為，與新技術應用的利益直接掛鉤[9-11]。它對項目決策者的激勵是非強制性的，目的是使業(yè)主單位在方案決策過程中對該激勵作出積極的響應。

針對隔震建筑建設的特點，建筑隔震技術應用推廣的激勵性政策制定方向主要措施建議為：設立建筑隔震技術應用專項資金、建筑隔震技術應用稅收優(yōu)惠、建筑隔震技術應用財政補貼。

3.1 設立建筑隔震技術應用專項資金

建筑應用隔震技術的優(yōu)越性已得到了實踐，但隔震技術的應用大部分情況下將在一定程度上提高建筑的造價。福建省的建筑業(yè)正處于發(fā)展期，隔震建筑的技術研究、標準制定、示范工程、隔震裝置的應用，以及促進隔震裝置、構造措施、安裝工具和配套產(chǎn)品的本土化等各項工作的順利開展都需要財政資金的支持。由此看來，建立隔震技術應用專項資金顯得十分必要。

專項資金主要用于獎勵具有積極響應隔震技術應用的業(yè)主單位。為了穩(wěn)定隔震技術應用推廣的資金來源，應根據(jù)每年隔震技術應用推廣的工作計劃，在省、市地方財政年度預算中列支，統(tǒng)一劃撥到隔震技術應用專項資金中。

3.2 建筑隔震技術應用稅收優(yōu)惠

建筑隔震技術應用發(fā)展依然非常緩慢，原因之一是沒有相應有效的激勵手段和措施，因此有必要在福建省實施稅收優(yōu)惠的激勵政策以推廣隔震技術應用。

針對隔震技術在住宅領域市場缺乏大量應用的狀況，可以參照各省市推廣節(jié)能建筑的稅收優(yōu)惠相關政策，對于積極配合政府應用建筑結構隔震技術并且達到抗震設防標準的業(yè)主單位，減免一定額度的增值稅?？稍诟粽鸾ㄖN售前，免征土地使用稅等措施。

2.2.1 對照品溶液 精密稱取橙皮苷對照品5.50 mg，置于50 mL量瓶中，加甲醇溶解并稀釋至刻度，搖勻，得質量濃度為0.11 mg/mL的對照品溶液。

對于積極選擇并購買隔震建筑的消費者，可降低一定比例的房產(chǎn)稅。消費者在購買隔震建筑二手房時，可降低一定比例的契稅稅率。此外，對于沒有按規(guī)定采用隔震技術的業(yè)主單位不給予任何的優(yōu)惠政策。對于沒有達到隔震建筑設計、施工等規(guī)范標準的業(yè)主單位不予頒發(fā)銷售許可證。

實質上，這一系列稅收優(yōu)惠政策是對采用了隔震技術的業(yè)主單位進行成本補貼。申請流程上，可通過向建設行政主管部門提出申請，遞交證明材料，評定其是否符合稅收減免政策。隔震項目申請稅收減免流程如圖1所示。

圖1 申請稅收減免流程圖

3.3 建筑隔震技術應用財政補貼

建設單位需要支付隔震技術專業(yè)設計增加的費用，約占工程設計費20%，相比于傳統(tǒng)建筑設計，提升了整體的工程造價，如果以政府財政預算的形式，直接向應用隔震技術的建設工程提供財政援助，將極大地推動隔震技術應用。

在建筑工程領域中，從需求方入手，可以通過財政直接補貼，刺激更多的業(yè)主選擇采用隔震技術，從而增強市場需求；從供給方入手，可以對施工單位增加財政補貼，以降低隔震建筑建設的建設成本，進而推動隔震技術的市場開發(fā)。在自由市場經(jīng)濟環(huán)境下，人們均以利潤為導向，發(fā)展隔震技術也不例外，投資效益驅動是一種市場發(fā)展的主要動力，隔震技術目前的推廣困境很大一部分是由于經(jīng)濟性的原因，因此政府利用財政補貼，降低隔震技術應用的初始成本投入，是必要的且會產(chǎn)生直接作用效果。

對積極響應隔震技術應用的單位可返還一定比例的建設規(guī)費，如通過財政補貼，補償企業(yè)由于使用隔震裝置增加的相關費用，從而調動各參建單位推廣隔震技術的積極性，鼓勵企業(yè)重視建筑抗震領域的發(fā)展，促使業(yè)主單位在追求自身利益的同時主動提升建筑抗震性能。

此外，可對隔震技術應用研發(fā)進行財政補貼。通過設立專項資金，對于隔震技術應用的科研學者給予資金支持，支持發(fā)展隔震技術應用中的創(chuàng)新者。隔震項目申請財政補貼流程如圖2所示。

圖2 申請財政補貼流程圖

3.4 建筑隔震技術應用行政措施激勵性政策

對積極響應政府政策、推廣應用隔震技術的業(yè)主單位，給予審批、立項等方面的優(yōu)先政策。關于行政審批方面，可效仿云南省推出隔震房屋建設審批的“綠色通道”。對主動采用隔震技術的學校、醫(yī)院等公益性項目時，經(jīng)論證技術的可行性后，成立專門的綠色審批通道，簡化審批流程，優(yōu)先審批采用了隔震技術的項目。對審批服務人員進行專業(yè)的培訓，以保障工作效率。通過審批后，可頒發(fā)證書以協(xié)助各參建單位后續(xù)認證或稅收優(yōu)惠等。

此外，可評定“隔震新技術試點示范工程”，對采用隔震技術，并取得良好社會經(jīng)濟效益的工程，優(yōu)先參加各類評優(yōu)工程。

目前，福建省沒有建立關于隔震技術應用的審批與項目決策體系。隔震方案的決策主要采用經(jīng)驗決策法。若在決策階段能有效理解并明晰隔震方案的作用和效益，隔震建筑項目的設計、施工、監(jiān)理等工作就能按照既定的目標開展。建議的建筑應用隔震技術決策的前期規(guī)劃流程如圖3所示。

圖3 前期規(guī)劃流程圖

同時，在政府行政管控中，應充分鼓勵建筑隔震技術應用，出臺綠色通道，避免因新技術的宣貫不到位造成的管理過程畏畏縮縮，鼓勵具有一類審查資質的市級審查單位接收并開展隔震施工圖審查，給予隔震專項審查費用，提升審查人員的技術水平，從行政源頭保障建筑隔震技術的推廣應用。

4 政策實施保障措施

4.1 健全建筑隔震行業(yè)行政管理

為了保證政策的有效實施，需要制定適應政策實施要求的行政管理原則。以政策目標為引導，合理分配政府資源。提升行政管理能力，簡化建筑抗震行政管理層級和行政管理審批事項，簡化辦事流程，提高行政管理效率，降低行政管理成本[9-10]。重點需要做好以下6個方面的工作。

(1)確定政策實施的具體組織工作

成立省建筑隔震行業(yè)發(fā)展委員會，負責政策實施的協(xié)調行政管理工作。督促各個職能部門，根據(jù)省總體政策目標，制定本行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，強力執(zhí)行，協(xié)調資源，一切資源配置需要服從政策。

(2)政策宣貫

安排發(fā)展建筑隔震行業(yè)的政策宣貫工作，確保建筑行業(yè)從業(yè)者了解隔震效用、政府的發(fā)展目標，同時向普通民眾宣傳建筑隔震基本知識，提升意識。

(3)擴大市場

以政府政策為導向，加強建筑隔震行業(yè)市場管理，保持并擴大現(xiàn)有需求。

(4)產(chǎn)品管理

制定隔震產(chǎn)品政府審查、檢驗標準，明確省生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)品質量標準，提升競爭力。

(5)技術管理

加強技術研發(fā)的支持力度，積極根據(jù)市場需求確定研發(fā)方向，促進高?？蒲凶呦蚴袌觥?/p>

(6)激勵機制

建立有競爭力的激勵機制，對于在政策實施過程中做出突出貢獻的企業(yè)或個人，給予獎勵，實現(xiàn)貢獻與回報相匹配，提高從業(yè)人員積極性。

4.2 加大源頭的宣傳教育力度

為促進建筑隔震的發(fā)展，應充分發(fā)揮政府的主導作用，進行宣傳和教育。可靈活運用互聯(lián)網(wǎng)平臺，及時公布隔震政策，宣傳隔震知識。或通過電視、廣播、報刊等傳統(tǒng)媒體宣傳在遭遇地震災害時，建筑抗震的重要性。制訂宣傳舉措，提高全社會的建筑抗震意識，讓人們對建筑隔震技術有全面的、正確的認識，讓企業(yè)認識到隔震建筑的價值。充分調動社會、企業(yè)和公眾的積極性，更有效地推動隔震建筑的發(fā)展。

4.3 激勵行為主體的政策執(zhí)行

按照目前隔震建筑政策在我國的發(fā)展現(xiàn)狀，應積極激勵行為主體的政策執(zhí)行，借鑒日本在此方面的經(jīng)驗。如今，由于隔震建筑標識不明確，造成人們對隔震建筑的認識不到位，使用者不理解它的價值，現(xiàn)在需要大力推廣隔震建筑的標識，通過對隔震建筑的設計、施工、維護管理進行測評，給出隔震效用數(shù)據(jù)和使用方法，把隔震概念變成可量化的標準，將隔震指標和隔震維護設置最低指標，作為隔震建筑市場的最低準入門檻。一方面可以使消費者對隔震建筑有更加直觀的認識。另外一方面可以鼓勵開發(fā)商建造隔震建筑，更高效地提升建筑品質，從而引導市場，以此提升隔震建筑的市場競爭力，也為隔震建筑激勵的措施制度提供可量指標。

4.4 提供政策執(zhí)行的技術支持

我國現(xiàn)階段隔震建筑設計、施工、維護管理整體水平仍然較低，技術管理水平目前仍是制約隔震建筑發(fā)展的原因之一。隔震建筑的推廣應用需要隔震材料、隔震施工、維護管理水平的全面提升，但目前我國隔震建筑材料仍然需要較高成本，隔震施工技術不完善，維護管理措施不到位，所以隔震建筑的市場推廣積極性并不高。因此，要發(fā)揮政府在建筑隔震技術推廣中的主導地位，積極利用稅收減免、低息貸款等政策鼓勵開發(fā)商選擇隔震技術，推廣隔震理念，引導隔震支座等相關材料設備的應用；其次，鼓勵隔震技術創(chuàng)新，加快隔震技術、隔震產(chǎn)品的自主研發(fā)、產(chǎn)品更新能力；最后，要加強與隔震技術發(fā)達國家的合作交流，引進國外先進的隔震技術，并對新技術進行消化吸收，取長補短，使其適用于我國的隔震建筑發(fā)展。

4.5 提高隔震政策執(zhí)行人員的素質

與抗震建筑相比，隔震建筑將增加建筑設計、施工、維護管理的工作難度，對建筑從業(yè)人員和管理人員的能力和素質有比較高的要求。因此，工程建設相關部門應組織工作人員對新技術進行學習、培訓，引導建立起隔震技術的人才培養(yǎng)機制，引進隔震建筑發(fā)展所需的技術管理人才，制定物質獎勵與精神獎勵措施，吸引人才，為隔震技術發(fā)展提供保障。

5 結論

針對福建省建筑結構應用隔震技術現(xiàn)狀調查，結合全國各省市的建筑隔震技術應用政策，從強制性政策和激勵性政策兩個角度提出福建省應用建筑隔震技術政策推廣建議，得到如下結論。

(1)強制性政策中，提出了在安全、工程經(jīng)濟和建設場地等技術條件符合的情況下，從幾個角度出發(fā)，明晰了強制和鼓勵應用的隔震建筑類別。

(2)完善隔震技術應用相關法規(guī)規(guī)章，建議制定《隔震專項審查標準》《隔震施工管理及工藝工法》和《隔震建筑使用運營規(guī)章》。

(3)激勵性政策內容，包括設置隔震技術應用專項資金、稅收優(yōu)惠、財政補貼和行政措施激勵。

(4)政策實施保障措施中，提出了健全建筑隔震行業(yè)行政管理，加大源頭的宣傳教育力度，激勵行為主體的政策執(zhí)行，提供政策執(zhí)行的技術支持，提高隔震政策執(zhí)行人員的素質等措施。

(5)從建設單位、設計單位、施工單位等各參建主體單位管理角度，完善相關法規(guī)規(guī)章；從政府主體引導角度，制定了保障政策執(zhí)行渠道暢通的措施。

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