郭忠廳

[摘 要]美國(guó)國(guó)會(huì)的運(yùn)行機(jī)制受到其所處的政治體系環(huán)境、自身組織結(jié)構(gòu)和自身運(yùn)行的推動(dòng)力三大方面的影響。其中，國(guó)會(huì)所處的三權(quán)分立的政治體系，使得國(guó)會(huì)擁有一系列可以制約政府的憲法性權(quán)力和地位?？v向上，兩院制的議會(huì)結(jié)構(gòu)，保證了國(guó)會(huì)立法的公正性和科學(xué)性，避免了“惡法”的產(chǎn)生，防止了“多數(shù)人的暴政”；橫向上，委員會(huì)的設(shè)置，適應(yīng)了國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程所帶來(lái)的法案增多、立法任務(wù)加重的需要，并為國(guó)會(huì)制定理性的政治決策提供制度化的通道。政黨為美國(guó)國(guó)會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)提供了人員配備，并積極推動(dòng)國(guó)會(huì)的運(yùn)作。通過(guò)對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)做出深入的研究，了解其在美國(guó)國(guó)家政治體系之中的地位、作用和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，從而使我們可以采取有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)方法。

[關(guān)鍵詞]國(guó)會(huì)；委員會(huì)；政黨；權(quán)力

[中圖分類號(hào)]D693 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426（2018）01-0027-08

一、美國(guó)國(guó)會(huì)運(yùn)行的政治體系環(huán)境

美國(guó)國(guó)會(huì)在國(guó)家政治體系中占有極其重要的地位，是三權(quán)分立制度的基石之一，也被認(rèn)為是民主政體的基石。因此，國(guó)會(huì)在憲法中被賦予了崇高的地位，也獲得了特殊的尊重和地位。

（一）美國(guó)的政治體系

美國(guó)是由一群打著為全民自由與繁榮的旗幟而遠(yuǎn)走美洲新大陸開天辟地的人們所締造的共和國(guó)，因此美國(guó)政治體系的構(gòu)建也是圍繞如何實(shí)現(xiàn)和保障個(gè)人自由而設(shè)計(jì)的?；谶@個(gè)政治理念，美國(guó)政治體系在橫向上實(shí)行徹底地三權(quán)分立制度。分權(quán)的目的是防止專制，而不是為了政府和諧。其目的是使政府各部門在追求本身利益的同時(shí)，能節(jié)制自身的過(guò)分行為，從而促進(jìn)大家的利益，制造保護(hù)個(gè)人權(quán)利和自由的內(nèi)在張力。[1]這一原則的作用，正如麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》中所說(shuō)：“在幅員足夠遼闊共和國(guó)中，不同政治‘派別圖謀私利的行為，在某種自動(dòng)的作用之下，反而可形成內(nèi)政的和諧”。

美國(guó)的政體按照“三權(quán)分立”原則進(jìn)行構(gòu)建，實(shí)行總統(tǒng)共和制，即政治體系以總統(tǒng)為中心來(lái)架構(gòu)立法、行政、司法、軍事等國(guó)家整體權(quán)力系統(tǒng)的一種政體形式。國(guó)家政治權(quán)力被分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，分別由國(guó)會(huì)、總統(tǒng)（包括官僚系統(tǒng)）和最高法院行使，政治體系結(jié)構(gòu)如圖1所示。按照聯(lián)邦憲法規(guī)定，美國(guó)國(guó)會(huì)議員和總統(tǒng)分別由選民選舉產(chǎn)生。行政權(quán)屬于總統(tǒng)，任期4年?？偨y(tǒng)集國(guó)家元首和政府首腦職權(quán)于一身，同時(shí)兼任武裝部隊(duì)總司令。美國(guó)總統(tǒng)權(quán)力較大且集中，少受立法、司法牽制，行政效率較高。國(guó)家元首與行政首腦合一的體制，使得總統(tǒng)可以凌駕于各個(gè)階級(jí)、階層、各個(gè)領(lǐng)土組成部分，以及各種具體的政治、行政、司法機(jī)構(gòu)之上，進(jìn)而可以隨時(shí)調(diào)節(jié)、調(diào)解各個(gè)階級(jí)、階層之間，國(guó)家各個(gè)組成部分之間和各種國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的矛盾和沖突，促進(jìn)其協(xié)調(diào)與合作。[2]國(guó)會(huì)為最高立法機(jī)構(gòu)，由參議院和眾議院聯(lián)合組成。國(guó)會(huì)擁有一系列的憲政權(quán)力，如立法權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)和彈劾權(quán)等。此外，國(guó)會(huì)可通過(guò)不需要總統(tǒng)簽署的決議案，但它們無(wú)法律作用。兩院議員由各州選民直接選舉產(chǎn)生，兩院議員均可連任，任期不限。但參眾議員均系專職，不得兼任政府職務(wù)。美國(guó)聯(lián)邦最高法院堅(jiān)持“司法獨(dú)立”原則，法官由總統(tǒng)任命，并需要參議院批準(zhǔn)。聯(lián)邦最高法院有權(quán)宣布聯(lián)邦和各州的任何法律無(wú)效。最高法院由首席大法官和8名大法官組成，終身任職。但如果法官在職期間犯法，也會(huì)受到國(guó)會(huì)的彈劾。

在美國(guó)政治體系中，國(guó)會(huì)具有與總統(tǒng)完全平等的憲法地位。國(guó)會(huì)通過(guò)運(yùn)用立法手段、預(yù)算與撥款權(quán)、咨詢與同意權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等手段有效地制約著總統(tǒng)的權(quán)力。而總統(tǒng)也通過(guò)否決權(quán)有效地制約著國(guó)會(huì)的權(quán)力。同時(shí)，國(guó)會(huì)還具有與最高法院完全平等的憲法地位。國(guó)會(huì)通過(guò)對(duì)聯(lián)邦法官的任命與彈劾以及推翻或修改法院判決，有效地制約著司法部門的權(quán)力。國(guó)會(huì)可以起草制訂限制司法決議的法律，或剝奪最高法院參與聽取某些案件的權(quán)力。[3]而最高法院則可通過(guò)“違憲審查權(quán)”有效地制衡了國(guó)會(huì)的權(quán)力。

總之，美國(guó)政治體系的運(yùn)轉(zhuǎn)體現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)中的“制動(dòng)平衡”的原理，即總統(tǒng)和國(guó)會(huì)分別輪流承擔(dān)這架機(jī)器的“制”和“動(dòng)”的功能。當(dāng)國(guó)會(huì)的“沖力”較大時(shí)，總統(tǒng)利用他的機(jī)制來(lái)緩沖；而當(dāng)總統(tǒng)的“沖力”較大時(shí)，國(guó)會(huì)提出修正案“點(diǎn)剎”。這就為國(guó)家對(duì)內(nèi)外政策留下了緩沖余地。

（二）美國(guó)國(guó)會(huì)在政治決策過(guò)程的地位

從宏觀上看，美國(guó)的政治決策過(guò)程主要包括3個(gè)環(huán)節(jié)：首先，社會(huì)領(lǐng)域中的團(tuán)體或個(gè)人進(jìn)行最初的利益表達(dá)，其中團(tuán)體組織占主要地位，如各利益集團(tuán)。然后，由政黨或政策咨詢機(jī)構(gòu)等政治組織對(duì)社會(huì)領(lǐng)域表達(dá)出的粗線條的政治意圖、政治目標(biāo)，進(jìn)行嚴(yán)格的科學(xué)意義上的研究、論證，以及利益綜合，使之轉(zhuǎn)化為可操作的具體的政策方案。之后，再將各種政策方案提交到政府及立法機(jī)構(gòu)。最后，聯(lián)邦政府和國(guó)會(huì)參眾兩院對(duì)于各種政策方案進(jìn)行分析、綜合、評(píng)估和選擇，最終根據(jù)一系列法定程序產(chǎn)生官方的法律政策，并由行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。

在最后一個(gè)環(huán)節(jié)中，美國(guó)國(guó)會(huì)是聯(lián)邦政府決策立法的主要機(jī)關(guān)。當(dāng)行政機(jī)構(gòu)或社會(huì)將提案交到國(guó)會(huì)時(shí)，首先由專門的委員會(huì)或小組進(jìn)行初步考慮；當(dāng)委員會(huì)決定進(jìn)一步考慮時(shí)，則舉行聽證，召集有關(guān)人員作支持與反對(duì)兩方面的充分辯論；聽證完畢，如委員會(huì)通過(guò)，則由國(guó)會(huì)兩院（眾議院、參議院）討論（辯論）和表決；如兩院通過(guò)后，交行政首長(zhǎng)簽署成為法律；行政首長(zhǎng)否決則要附上理由退回議會(huì)，若議會(huì)又以2/3的多數(shù)票通過(guò)，即成為法律。

在國(guó)會(huì)政治決策過(guò)程中，兩院由于結(jié)構(gòu)差異，政治決策的特點(diǎn)明顯。由于參議院人數(shù)較少，崇尚個(gè)人主義，討論時(shí)間較長(zhǎng)；而眾議院人數(shù)較多，組織性和規(guī)則性比參議院要強(qiáng)，議員討論時(shí)間也有限。所以，眾議院的議案更能體現(xiàn)議員團(tuán)體的特點(diǎn)，議案受規(guī)則委員會(huì)、政黨和其他不確定因素的影響比較明顯。而參議院則注重多數(shù)黨和少數(shù)黨的協(xié)商，因此更能體現(xiàn)議員個(gè)人偏好的特點(diǎn)，而受到的外在影響較小。

可見(jiàn)，對(duì)決策內(nèi)容自始至終進(jìn)行民主討論、辯論以及對(duì)決策結(jié)果進(jìn)行績(jī)效估計(jì)，并按多數(shù)人的意見(jiàn)做出決策，是美國(guó)政治決策過(guò)程中的一個(gè)重要特點(diǎn)。在此過(guò)程中，由于國(guó)會(huì)是“三權(quán)分立”制度中的重要組成部分，且擁有一系列重要的憲政權(quán)力，使其在政治決策過(guò)程中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

（三）美國(guó)國(guó)會(huì)的權(quán)力

聯(lián)邦憲法通過(guò)明文規(guī)定和彈性條款賦予了國(guó)會(huì)很多憲政權(quán)力，這些憲政權(quán)力可分為立法權(quán)以及立法權(quán)之外的重要權(quán)力，后者主要包括監(jiān)督權(quán)、彈劾權(quán)、咨詢和同意權(quán)以及財(cái)政權(quán)等。這使得國(guó)會(huì)擁有一系列可任由它支配的權(quán)力來(lái)影響政府的運(yùn)作。

國(guó)會(huì)的監(jiān)督權(quán)是從國(guó)會(huì)立法權(quán)中派生出的一種權(quán)力。國(guó)會(huì)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的主要內(nèi)容是？押第一，行政方面執(zhí)行法律的情況；第二，行政方面使用國(guó)會(huì)撥款的情況；第三，政府人員的從政行為；第四，行政方面的機(jī)構(gòu)設(shè)置；第五，行政方面的決策程序?！盵4]468國(guó)會(huì)監(jiān)督權(quán)的基本作用是監(jiān)督政府活動(dòng)過(guò)程，收集立法信息，讓人民了解政府運(yùn)作的基本情況。

憲法還賦予了參議院一項(xiàng)不以立法權(quán)為基礎(chǔ)的特殊權(quán)力。雖然憲法規(guī)定總統(tǒng)有權(quán)締結(jié)條約和任命聯(lián)邦部門各部部長(zhǎng)、大使和聯(lián)邦法官，但僅僅是在“經(jīng)咨詢參議院和取得其同意”的條件下。對(duì)于總統(tǒng)締結(jié)的條約，必須經(jīng)出席參議員三分之二的批準(zhǔn)；對(duì)于總統(tǒng)做出的任命，則要求必須經(jīng)簡(jiǎn)單多數(shù)通過(guò)。當(dāng)然還有一些高級(jí)職位并不需要國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)，如總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理，白宮辦公廳主任等。參議院的人事認(rèn)可程序一般包括兩步：第一，由主管被提名官職的委員會(huì)進(jìn)行審查。委員會(huì)如果表決通過(guò)審查，則報(bào)全院大會(huì)。第二，全院大會(huì)辯論和表決。[4]479

彈劾權(quán)是眾議院和參議院組成的美國(guó)國(guó)會(huì)的一項(xiàng)特權(quán)，由美國(guó)國(guó)會(huì)專有。根據(jù)聯(lián)邦憲法，如果總統(tǒng)犯有“叛國(guó)、賄賂或其他重罪和輕罪”，國(guó)會(huì)有權(quán)通過(guò)彈劾罷免總統(tǒng)。美國(guó)國(guó)會(huì)彈劾總統(tǒng)的程序是：首先由眾議院司法委員會(huì)表決通過(guò)彈劾總統(tǒng)條款。然后由眾議院全體會(huì)議進(jìn)行辯論及表決。如果超過(guò)二分之一議員贊成彈劾，該議案則呈參議院。按照美國(guó)法律，總統(tǒng)被眾議院彈劾后，參議院將在美國(guó)首席大法官主持下對(duì)其進(jìn)行審判，但需要出席審判會(huì)并參加投票的議員的三分之二的多數(shù)票才能定罪和免職，否則將被視為無(wú)罪。在彈劾過(guò)程中，如果他自動(dòng)辭職，國(guó)會(huì)就不予彈劾。他的問(wèn)題就同普通公民一樣，由普通法院審理。不過(guò)，為了避免彈劾程序被無(wú)限制地拖延，造成政府工作的擱淺，彈劾程序的啟動(dòng)和實(shí)施均須受到種種限制，而且國(guó)會(huì)實(shí)際上很少使用彈劾權(quán)。

財(cái)政權(quán)是國(guó)會(huì)制約和監(jiān)督政府的有效手段。國(guó)會(huì)授權(quán)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的職權(quán)，同時(shí)行政機(jī)關(guān)要從事的各種活動(dòng)必須得到國(guó)會(huì)撥付的經(jīng)費(fèi)的支持，否則正常的行政活動(dòng)是不可能進(jìn)行的。美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)提出的撥款案可以任意修改，不僅有權(quán)增加或減少政府請(qǐng)求的預(yù)算，而且有權(quán)取消政府請(qǐng)求的預(yù)算項(xiàng)目。在一個(gè)財(cái)政年度結(jié)束之后，國(guó)會(huì)還會(huì)通過(guò)審計(jì)總署對(duì)政府各機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行審計(jì)審查，對(duì)其經(jīng)費(fèi)的使用情況做出審查。

二、美國(guó)國(guó)會(huì)運(yùn)行的組織架構(gòu)

美國(guó)國(guó)會(huì)作為“三權(quán)分立”制度中的重要組成部分之一，分權(quán)制衡的原則也充分體現(xiàn)在國(guó)會(huì)的組織架構(gòu)當(dāng)中。

（一）國(guó)會(huì)的縱向組織架構(gòu)

美國(guó)國(guó)會(huì)是以兩院制組織起來(lái)的議會(huì)，這是美國(guó)1787年制憲會(huì)議中所訂立的“康乃迪克協(xié)議”的結(jié)果。“兩院制”是聯(lián)邦制體系的天然要求，上院（參議院）代表聯(lián)邦體系的各個(gè)組成部分，下院（眾議院）代表以人口為基礎(chǔ)的選區(qū)，這是被合并進(jìn)美國(guó)憲法里的一個(gè)偉大的折中方案。[5]

美國(guó)國(guó)會(huì)中的參議院和眾議院雖然具有同等的權(quán)力，但美國(guó)國(guó)會(huì)實(shí)際上是由參議院主導(dǎo)的國(guó)會(huì)，參議院被美國(guó)制憲代表看作是分散立法權(quán)權(quán)力的工具和防止行政權(quán)支配的護(hù)衛(wèi)者。[6]378參議院?jiǎn)为?dú)行使“建議與同意”權(quán)（如批準(zhǔn)條約的權(quán)力）；眾議院?jiǎn)为?dú)行使倡議歲入法案之權(quán)、彈劾政府官員以及在選舉人團(tuán)僵持不下時(shí)選舉總統(tǒng)的權(quán)力。然而，所有這些權(quán)力都可由參議院反制。但憲法規(guī)定法律的通過(guò)須經(jīng)兩院允許。兩院的主要區(qū)別如圖2所示。

美國(guó)設(shè)置兩院制國(guó)會(huì)的原因：一是適應(yīng)聯(lián)邦制國(guó)家結(jié)構(gòu)的需要。兩院制既能反映選區(qū)選民的政治利益，又能起到聯(lián)邦制下保護(hù)各州利益的作用；既能代表選區(qū)宣明的平等代表權(quán)，又能代表各州的平等代表權(quán)。二是國(guó)會(huì)兩院制衡的需要。從參議員資格和任期不同于眾議員來(lái)看，設(shè)立兩院制能制約民選議院的過(guò)激與沖動(dòng)，防止其為黨派等團(tuán)體所操縱而通過(guò)過(guò)分而有害的決議。同時(shí)，也能防止多數(shù)統(tǒng)治。三是實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)內(nèi)部立法權(quán)分立的需要。一方面，兩院能減輕彼此的立法負(fù)擔(dān)并矯正對(duì)方的錯(cuò)誤和疏失，使立法受到更徹底的審查。另一方面，兩院制可以防止單一的立法機(jī)構(gòu)為政治人物的野心所左右或?yàn)橘V賂所腐蝕的危險(xiǎn)。四是更有效地制約行政權(quán)的需要。一方面參眾兩院可以共同揭露政府的失敗之處。另一方面，設(shè)立一個(gè)成員任期較長(zhǎng)、較有經(jīng)驗(yàn)且相對(duì)獨(dú)立于民選機(jī)構(gòu)控制之外的機(jī)關(guān)（即參議院），能保持中央政府的穩(wěn)定性及其國(guó)內(nèi)外政策的連續(xù)性。[6]379

（二）國(guó)會(huì)的橫向組織架構(gòu)

為了適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程所帶來(lái)的法案增多、立法任務(wù)加重的需要，并為國(guó)會(huì)制定理性的政治決策提供制度化的通道，美國(guó)國(guó)會(huì)逐步建立了國(guó)會(huì)委員會(huì)制度。美國(guó)國(guó)會(huì)的委員會(huì)在美國(guó)國(guó)會(huì)體系內(nèi)發(fā)揮著政策決策和利益平衡的關(guān)鍵作用，是國(guó)會(huì)審議各種立法議案的核心，也是利益集團(tuán)、政府和公眾、媒體等各方力量博弈的場(chǎng)所，向來(lái)被人們冠以“國(guó)會(huì)看門人”“國(guó)會(huì)決策中樞”“行動(dòng)中的國(guó)會(huì)”等稱號(hào)。[7]26

委員會(huì)作為國(guó)會(huì)的第二級(jí)組織機(jī)構(gòu)，是國(guó)會(huì)架構(gòu)的基礎(chǔ)，它更多的是一種勞動(dòng)分工，而不是權(quán)力的一個(gè)等級(jí)。委員會(huì)是國(guó)會(huì)立法的基礎(chǔ)，可以說(shuō)：“沒(méi)有各委員會(huì)的日常工作，就不會(huì)有國(guó)會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)”。議案從這里起步，經(jīng)審議、辯論、修改、妥協(xié)而成為一個(gè)科學(xué)合理、兼顧各方利益、有可能為國(guó)會(huì)接受的法律文本，各種利益集團(tuán)之間的政治斗爭(zhēng)都集中在這個(gè)階段。

美國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)的類型有常設(shè)委員會(huì)、特設(shè)委員會(huì)、聯(lián)合委員會(huì)和協(xié)商委員會(huì)。其中，常設(shè)委員會(huì)不但數(shù)量多，而且地位重要，是國(guó)會(huì)委員的主體和核心。特設(shè)委員會(huì)是對(duì)常設(shè)委員會(huì)工作的補(bǔ)充。聯(lián)合委員會(huì)和協(xié)商委員會(huì)則主要協(xié)調(diào)、處理涉及兩院的相關(guān)事務(wù)。

常設(shè)委員會(huì)一般是按照功能和領(lǐng)域進(jìn)行劃分，是委員會(huì)體制的核心。國(guó)會(huì)常設(shè)委員會(huì)都被官方規(guī)則賦予永久性地位，它們擁有固定的成員、行政人員、規(guī)則、助理和辦公室，最重要的是它擁有被其他所有委員會(huì)都認(rèn)可的基于其基本立法對(duì)象來(lái)界定的管轄權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。而且，常設(shè)委員會(huì)的管轄權(quán)通常與行政機(jī)關(guān)主要部門的管轄權(quán)是平行的，或是為了與行政部門平行而自覺(jué)設(shè)置的。

另外，特設(shè)委員會(huì)是臨時(shí)性的，它沒(méi)有立法權(quán)力，只能用以調(diào)查、研究某項(xiàng)政策或事件，以及提供意見(jiàn)和建議；聯(lián)合委員會(huì)是由兩院議員組成的，用以協(xié)調(diào)兩院的工作。聯(lián)合委員會(huì)的眾議院成員一般由議長(zhǎng)任命，參議院議員由臨時(shí)議長(zhǎng)任命。聯(lián)合委員會(huì)的主席在參議院和眾議院之間輪換。協(xié)商委員會(huì)的作用是消除兩院通過(guò)的相似議案的差異，即統(tǒng)一文本。協(xié)商委員會(huì)成員由兩院議員組成。此外，每個(gè)委員會(huì)還常常有幾個(gè)專門的附屬委員會(huì)，兩院總共約有250個(gè)附屬委員會(huì)。

小組委員會(huì)（主要是常設(shè)委員會(huì)下屬的小組委員會(huì)）是國(guó)會(huì)委員會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，一般是由具有某一相同政治觀點(diǎn)、利益或社會(huì)特征的議員組成的。小組委員會(huì)在接到立法任務(wù)后，會(huì)通過(guò)舉行聽證會(huì)的方式，廣泛了解法案背景及相關(guān)人員、利益集團(tuán)代表、有關(guān)專家等的意見(jiàn)，并在此基礎(chǔ)上憑借其在該領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)對(duì)議案進(jìn)行修改、補(bǔ)充，并以審議報(bào)告的形式向委員會(huì)說(shuō)明其贊成或反對(duì)某一議案的原因。由于國(guó)會(huì)內(nèi)絕大部分法案在提交參院、眾院大會(huì)進(jìn)行表決前，都要經(jīng)過(guò)一定委員會(huì)和小組委員會(huì)的事先審查和批準(zhǔn)，并且委員會(huì)和小組委員會(huì)掌握著議案的淘汰權(quán)，所以這個(gè)環(huán)節(jié)也是立法過(guò)程中的關(guān)鍵階段。[7]27因此，委員會(huì)及其小組委員會(huì)實(shí)際扮演了國(guó)會(huì)“看門人”的角色。這樣的組織建構(gòu)和權(quán)力配置，使得國(guó)會(huì)中的全院大會(huì)、委員會(huì)和小組委員會(huì)共同構(gòu)成了美國(guó)國(guó)會(huì)的三級(jí)議事體制。

國(guó)會(huì)中還包括國(guó)會(huì)工作人員組織和輔助機(jī)構(gòu)。國(guó)會(huì)的工作人員主要包括議員個(gè)人的工作人員和國(guó)會(huì)的工作人員。其中，國(guó)會(huì)的幕僚組織是國(guó)會(huì)組織中在重要性上僅次于委員會(huì)的組織。國(guó)會(huì)中的議員都雇用了大量的助理，助理的任務(wù)主要包括處理選民的要求，處理一些立法細(xì)節(jié)，并負(fù)責(zé)協(xié)助議員監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)等。助理在制定和起草立法建議，組織聽證會(huì)，同行政機(jī)關(guān)打交道以及同院外活動(dòng)集團(tuán)的說(shuō)客進(jìn)行磋商的過(guò)程中日益承擔(dān)著主要責(zé)任。國(guó)會(huì)的輔助機(jī)構(gòu)主要包括國(guó)會(huì)研究部、審計(jì)總局、技術(shù)評(píng)價(jià)局和國(guó)會(huì)預(yù)算局等。此外，國(guó)會(huì)還存在相當(dāng)數(shù)量的非正式組織。這些組織機(jī)構(gòu)對(duì)立法和公共政策起著不確定的影響作用。

三、政黨：美國(guó)國(guó)會(huì)運(yùn)行的推動(dòng)力

克拉維茨說(shuō)：“美國(guó)國(guó)會(huì)及其委員會(huì)制度基本特點(diǎn)的形成有賴于兩項(xiàng)基本條件？押一是三權(quán)分立的政體；二是權(quán)力分散的、自由的政黨體制”。

（一）政黨對(duì)國(guó)會(huì)各部門組成人員的影響

一般而言，國(guó)會(huì)兩院的機(jī)構(gòu)都是按照政黨組建的，而且國(guó)會(huì)中的各政黨都是獨(dú)立的，各自選舉自己的領(lǐng)袖和設(shè)立自己的機(jī)構(gòu)，既不從屬于全國(guó)民主黨或全國(guó)共和黨，也不從屬于總統(tǒng)，獨(dú)立性和自主性較強(qiáng)。

美國(guó)聯(lián)邦憲法為國(guó)會(huì)兩院都設(shè)置了一個(gè)主持會(huì)議的職位。在參議院，這個(gè)職位被稱作主席，由美國(guó)副總統(tǒng)依職權(quán)行使。憲法同時(shí)也允許參議院選舉一個(gè)臨時(shí)主席，在副總統(tǒng)缺席時(shí)由參議院臨時(shí)主席代替他的職務(wù)。在眾議院，這個(gè)主持會(huì)議的職位被稱作議長(zhǎng)，由全體眾議員選舉產(chǎn)生。通常，議長(zhǎng)、委員會(huì)主席與其他院內(nèi)職位都由多數(shù)黨議員擔(dān)任，其相對(duì)職位（如委員會(huì)副主席）則由少數(shù)黨擔(dān)任。同時(shí)，國(guó)會(huì)各委員會(huì)成員的人選由政黨產(chǎn)生，占席比例也按照本黨在國(guó)會(huì)中所占的比例來(lái)分配?，F(xiàn)實(shí)中，眾議院委員會(huì)的規(guī)模和政黨構(gòu)成比例是由眾議院多數(shù)黨領(lǐng)袖決定的；參議院委員會(huì)規(guī)模和政黨構(gòu)成比例則是多數(shù)黨和少數(shù)黨領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商的結(jié)果。

國(guó)會(huì)中的眾議院要比參議院更具黨派色彩。每隔兩年，在新一屆國(guó)會(huì)開幕之初，隸屬于同一個(gè)政黨的眾議員們就聚集在一起選舉該黨的眾議院領(lǐng)袖。民主黨一般稱這個(gè)集會(huì)為“民主黨黨團(tuán)會(huì)議”，而共和黨則稱之為“共和黨大會(huì)。眾議院多數(shù)黨黨團(tuán)會(huì)議會(huì)再次選舉一個(gè)多數(shù)黨領(lǐng)袖。少數(shù)黨按照同樣的流程也選舉眾議院少數(shù)黨領(lǐng)袖。當(dāng)選的多數(shù)黨領(lǐng)袖隨后被提名到眾議院全院大會(huì)上，并自動(dòng)當(dāng)選為眾議院議長(zhǎng)。多數(shù)黨和少數(shù)黨還都會(huì)選舉督導(dǎo)？穴又被稱作是黨鞭？雪來(lái)確保黨員們?cè)谥匾镀睍r(shí)能保持一致，并把投票信息轉(zhuǎn)達(dá)給這些領(lǐng)袖。

在職權(quán)重要性上緊跟著議長(zhǎng)和多數(shù)黨以及少數(shù)黨領(lǐng)袖的，是多數(shù)黨和少數(shù)黨督導(dǎo)，接著是民主黨黨團(tuán)會(huì)議主席或者是共和黨會(huì)議主席，再接下來(lái)是民主黨政策指導(dǎo)委員會(huì)或是共和黨委員分派事務(wù)委員會(huì)，它的任務(wù)是選派新的立法委員到各委員會(huì)，并負(fù)責(zé)處理在職委員們從一個(gè)委員會(huì)到另一個(gè)委員會(huì)的轉(zhuǎn)任請(qǐng)求。通常，眾議員會(huì)尋求一些能夠?qū)λ麄兊倪x區(qū)產(chǎn)生特別重要影響的職位。

在參議院，臨時(shí)主席行使的大多是儀式上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。這個(gè)職位通常由多數(shù)黨指派一名資歷最老的參議員來(lái)?yè)?dān)當(dāng)。實(shí)權(quán)掌握在由每個(gè)政黨的黨團(tuán)會(huì)議選舉出來(lái)的多數(shù)黨領(lǐng)袖和少數(shù)黨領(lǐng)袖手里。多數(shù)黨領(lǐng)袖和少數(shù)黨領(lǐng)袖一起控制著參議院的立法和議事日程。眾議院和參議院的多數(shù)黨組織結(jié)構(gòu)如圖3所示：

（二）政黨對(duì)國(guó)會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的影響

美國(guó)在“三權(quán)分立”政體下，實(shí)行松散的政黨體制，政黨在美國(guó)政治體系中只是一個(gè)能夠獲取選民支持，并最終贏得執(zhí)掌國(guó)家權(quán)力機(jī)會(huì)的平臺(tái)。美國(guó)國(guó)家政策的出臺(tái)并非是單一執(zhí)政黨意志的絕對(duì)體現(xiàn)，也并非是兩黨意志碰撞、妥協(xié)的結(jié)果，而是分權(quán)制度下不同國(guó)家機(jī)構(gòu)之間就政策本身而進(jìn)行的博弈，這種博弈不具有明顯的政黨色彩。這種“就事論事，對(duì)事不對(duì)人”政黨政治原則，同樣也適用于美國(guó)國(guó)會(huì)的運(yùn)行當(dāng)中。

在美國(guó)松散的政黨體制下，從政黨對(duì)黨員控制能力上看，美國(guó)的政黨權(quán)力比較分散，議員的前途更多與選民投票以及個(gè)人資歷聯(lián)系在一起，因此在國(guó)會(huì)內(nèi)的決策中，議員具有很強(qiáng)的獨(dú)立性和自主性，且擁有相對(duì)自由的權(quán)力。另外，從兩黨的關(guān)系上看，因?yàn)閮纱簏h沒(méi)有明顯的區(qū)別，也沒(méi)有各自固守的不可撼動(dòng)的政黨意志和嚴(yán)明的政黨紀(jì)律，只是在政策傾向上有所差異。所以，兩黨議員更多地以協(xié)商、合作為工作模式，這使得國(guó)會(huì)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中政黨意志色彩淡化，成員之間容易建立比較寬松融洽的私下性質(zhì)的關(guān)系，有利于達(dá)成超越黨派界限的政治妥協(xié)。[7]26“這使得議員在立法過(guò)程中能更客觀地分析該法案的優(yōu)缺點(diǎn)，而不是離開法案去爭(zhēng)論那些抽象原則，也使得兩黨議員更能基于國(guó)家和人民利益，以負(fù)責(zé)的態(tài)度去協(xié)調(diào)各自立場(chǎng)，相互妥協(xié)和讓步以求得盡可能的一致，而委員會(huì)本身的態(tài)度和立場(chǎng)一致與否，是該法案在全院辯論時(shí)能否通過(guò)的關(guān)鍵”。[8]

由此可見(jiàn)，美國(guó)松散的政黨體制對(duì)國(guó)會(huì)內(nèi)部日常法案的審議、修改和通過(guò)等工作都是非常有益的，它有利于國(guó)會(huì)內(nèi)部的團(tuán)結(jié)和工作效率的提升，保障了國(guó)會(huì)的高效、有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

四、美國(guó)國(guó)會(huì)的運(yùn)行機(jī)制

美國(guó)國(guó)會(huì)主要是圍繞立法工作而展開活動(dòng)的，從法案的提出到法案通過(guò)，其中需要經(jīng)過(guò)許多環(huán)節(jié)。根據(jù)憲法規(guī)定，參議院和眾議院都可以提出自己的法案。眾議院提出的法案經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單多數(shù)表決贊成通過(guò)后，必須送交參議院，由參議院再進(jìn)行表決。如果參議院對(duì)眾議院的法案不加修改直接表決，只要簡(jiǎn)單多數(shù)贊成，這個(gè)法案就完成了在國(guó)會(huì)內(nèi)的立法程序，可以送交總統(tǒng)簽字；如果總統(tǒng)也贊同該法案，簽字后便成為法律。當(dāng)然，如果眾議院通過(guò)的法案遭到參議院的否決，則該法案就“胎死腹中”，無(wú)法成為法律。與此同理，參議院提出的法案也必須經(jīng)過(guò)相同的程序。

在法案通過(guò)的過(guò)程中，有一個(gè)很重要的規(guī)則必須提及，就是參眾兩院無(wú)論是哪一方提出的法案，最后通過(guò)時(shí)必須版本一致。以眾議院通過(guò)的法案為例，法案送交到參議院表決時(shí)，如果后者對(duì)法案加以修改、表決通過(guò)，那么這個(gè)法案與原來(lái)的法案就有不同了，沒(méi)有達(dá)到兩院法案版本必須完全一致的要求。這時(shí)眾議院有兩個(gè)選擇：一是直接對(duì)經(jīng)過(guò)修改后的參議院法案進(jìn)行表決，如果通過(guò)，那么就可以送交總統(tǒng)簽字了，如果沒(méi)有通過(guò)，法案便流產(chǎn)了；二是眾議院議長(zhǎng)認(rèn)為參議院的版本很可能無(wú)法在眾議院投票時(shí)通過(guò)，因此就必須組成一個(gè)由兩院議員代表組成的協(xié)商委員會(huì)，對(duì)修改后的法案再加修改，直到雙方滿意，這樣將再修改后的法案重新拿到參、眾兩院分別投票，通過(guò)后便完成了在國(guó)會(huì)中的立法程序，然后送交總統(tǒng)簽字，成為法律。

法案在完成了國(guó)會(huì)的立法程序后，必須經(jīng)過(guò)總統(tǒng)簽字才生效，而總統(tǒng)則有權(quán)否決法案，或在規(guī)定的10天期限內(nèi)不簽字。如果總統(tǒng)否決或不簽字，法案還是不能成為法律。這時(shí)國(guó)會(huì)有兩個(gè)選擇：一是再對(duì)法案投票，如果有三分之二議員投贊成票，即使總統(tǒng)反對(duì)或不簽字，法案自動(dòng)成為法律；二是重新修改法案，以符合總統(tǒng)的要求，不過(guò)要在參眾兩院重新投票，再走一遍立法程序。具體流程如圖4所示。

美國(guó)國(guó)會(huì)在防止總統(tǒng)的權(quán)力膨脹和維護(hù)三權(quán)分立與制衡的政治原則方面發(fā)揮了重要的作用。通過(guò)對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)做出深入的研究，了解其在美國(guó)國(guó)家政治體系之中的地位、作用和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，從而使我們可以采取有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)方法。

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