王永杰

(新疆水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院，新疆 烏魯木齊 830000)

水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度作為一項(xiàng)行政許可，自實(shí)施以來許多流域管理機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門結(jié)合自身工作實(shí)踐，就制度存在的重要意義及實(shí)施過程中存在的問題進(jìn)行了分析總結(jié)，而有關(guān)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書編制導(dǎo)則的解讀還比較少。SL/Z719- 2015《水工程建設(shè)規(guī)劃同意書論證報(bào)告編制導(dǎo)則(試行)》(以下簡稱《導(dǎo)則》)發(fā)布于2015年11月18日，實(shí)施于2016年2月18日。在此之前，水工程建設(shè)規(guī)劃同意書主要以《水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》)和《水工程建設(shè)規(guī)劃同意書論證報(bào)告編制導(dǎo)則(征求意見稿)》(以下簡稱《導(dǎo)則(征求意見稿)》)為編制依據(jù)。本文在水工程建設(shè)規(guī)劃同意書編制導(dǎo)則的基礎(chǔ)上，結(jié)合《管理辦法》和《導(dǎo)則(征求意見稿)》，談?wù)剬?duì)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書編制導(dǎo)則的認(rèn)識(shí)。

1 《導(dǎo)則》是對(duì)《管理辦法》的細(xì)化

《管理辦法》中提出水工程的建設(shè)要符合流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃，水工程項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)請(qǐng)審批時(shí)，按照事權(quán)劃分，應(yīng)附具有審批權(quán)限的水行政主管部門簽署的水工程建設(shè)規(guī)劃同意書。在辦法第八條提出了規(guī)劃同意書簽署的條件，第九條提出了對(duì)水工程所在江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃或防洪規(guī)劃尚未編制或批復(fù)的，應(yīng)就水工程是否符合流域治理、開發(fā)、保護(hù)的要求或者防洪的要求編制專題論證報(bào)告。但從目前執(zhí)行情況來看，在技術(shù)層面上，《管理辦法》執(zhí)行過程中還有一些具體操作細(xì)節(jié)有待進(jìn)一步完善。項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)專題論證報(bào)告的內(nèi)容、深度以及與防洪影響評(píng)價(jià)、水資源論證等專業(yè)論證報(bào)告的銜接不好把握，導(dǎo)致專題論證報(bào)告的深度不夠、質(zhì)量不高。

《導(dǎo)則》的頒布實(shí)施在技術(shù)層面上進(jìn)一步滿足了水工程建設(shè)規(guī)劃同意書的編制需要。從編制的目的、內(nèi)容和深度上都進(jìn)行了細(xì)化和完善，特別是依據(jù)規(guī)劃條件的不同，將水工程建設(shè)規(guī)劃同意書的編制分為規(guī)劃符合性論證和專題論證。專題論證中又結(jié)合不同的邊界條件，分為不同的論證工況，從制度層面解決了規(guī)劃依據(jù)不足的水工程建設(shè)規(guī)劃同意書的編制工作，促進(jìn)了規(guī)劃同意書制度的貫徹落實(shí)。

2 《導(dǎo)則》是對(duì)《導(dǎo)則(征求意見稿)》的升級(jí)和完善

2.1 實(shí)現(xiàn)了編制參考目錄與編制內(nèi)容的邏輯統(tǒng)一

《導(dǎo)則(征求意見稿)》中水工程建設(shè)規(guī)劃符合性論證和水工程建設(shè)規(guī)劃專題論證要同時(shí)編制，分別為專題報(bào)告的第3章和第4章。編制總體思路為對(duì)某項(xiàng)水工程而言，應(yīng)首先進(jìn)行水工程建設(shè)的規(guī)劃符合性論證，如果該工程建設(shè)任務(wù)、規(guī)模、場址等各項(xiàng)指標(biāo)均符合流域綜合規(guī)劃的總體要求，則可不進(jìn)行規(guī)劃專題論證；若其中有一項(xiàng)與流域綜合規(guī)劃總體要求不符，則應(yīng)進(jìn)行規(guī)劃專題論證。但此目錄編排方式與總則中“水工程建設(shè)規(guī)劃同意書論證報(bào)告按照下述三種規(guī)劃條件分別進(jìn)行規(guī)劃符合性分析或?qū)ｎ}論證”存在邏輯上的矛盾。因此，在《導(dǎo)則》中，結(jié)合水工程的具體情況將論證報(bào)告的編制參考目錄按照與流域綜合規(guī)劃的符合性分為規(guī)劃符合性論證或者規(guī)劃專題論證，即對(duì)某項(xiàng)水工程而言，或進(jìn)行規(guī)劃符合性論證，或進(jìn)行規(guī)劃專題論證，《導(dǎo)則》在編制目錄上將原來的6級(jí)調(diào)整為5級(jí)，實(shí)現(xiàn)了編制目錄與編制主要內(nèi)容的邏輯統(tǒng)一。

2.2 明確了水工程規(guī)劃符合性論證的依據(jù)

與《導(dǎo)則(征求意見稿)》相比，《導(dǎo)則》在總則1.0.4條中增加了“本標(biāo)準(zhǔn)所指已獲批準(zhǔn)的流域綜合規(guī)劃和流域防洪規(guī)劃，是指按《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》審查批準(zhǔn)權(quán)限規(guī)定獲得有效批準(zhǔn)的規(guī)劃?！痹摋l內(nèi)容進(jìn)一步明確了規(guī)劃符合性論證依據(jù)為流域綜合規(guī)劃和流域防洪規(guī)劃，且強(qiáng)調(diào)了流域綜合規(guī)劃和流域防洪規(guī)劃的合法合規(guī)性。要求編制單位在編制水工程建設(shè)規(guī)劃同意書論證報(bào)告時(shí)要掌握流域綜合規(guī)劃和流域防洪規(guī)劃的審查、批準(zhǔn)相關(guān)情況。

2.3 完善了水工程建設(shè)規(guī)劃同意書專題論證的工況

與《導(dǎo)則(征求意見稿)》相比，《導(dǎo)則》在總則1.0.5條第3項(xiàng)中，增加了“對(duì)水工程所在的江河(湖泊)的流域綜合規(guī)劃已批準(zhǔn)或通過相關(guān)主管部門技術(shù)審查，但相應(yīng)水工程未列入流域綜合規(guī)劃的，應(yīng)闡述水工程未列入流域綜合規(guī)劃的緣由，論證水工程建設(shè)的必要性，并就水工程建設(shè)任務(wù)、規(guī)模能否符合流域綜合規(guī)劃要求進(jìn)行專題論證?！痹摋l豐富和完善了水工程建設(shè)規(guī)劃專題論證的可能工況，實(shí)現(xiàn)了對(duì)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書論證工況的全覆蓋，使每項(xiàng)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書的編制均有依據(jù)。

2.4 增加了水工程建設(shè)場址合理性分析的約束條件

居住區(qū)植物雖然眾多，但整體歸納為夏日繁花似錦，冬季以暗淡的灰色調(diào)為主且多雪，可以利用冬季的雪景營造特色景觀。東北的冬季較為寒冷，城市特色較易突出，稍加裝飾就易形成特色顯著的冬季景觀。而華北及華中部分區(qū)域冬季沒有東北冬季時(shí)間長，降雪量也比較小，當(dāng)植物進(jìn)入落葉期，除了建筑色彩以外，其他背景色都處于灰暗的狀態(tài)下，居住區(qū)植物景觀特色不明顯。也就是說，季相變化不僅影響植物景觀，而且影響整個(gè)居住區(qū)的基調(diào)色。

與《導(dǎo)則(征求意見稿)》相比，《導(dǎo)則》在水工程建設(shè)影響分析內(nèi)容中增加了河勢穩(wěn)定的分析內(nèi)容。對(duì)水工程而言，工程建成后改變了河流水沙關(guān)系、過流斷面形態(tài)及流速，進(jìn)而對(duì)河勢穩(wěn)定產(chǎn)生影響?！秾?dǎo)則》中增加了此部分內(nèi)容是有必要的，豐富了工程建設(shè)影響分析內(nèi)容。且水工程建設(shè)影響分析內(nèi)容中體現(xiàn)出了水工程建設(shè)規(guī)劃同意書中影響評(píng)價(jià)分析的側(cè)重點(diǎn)就是其他水工程設(shè)施和河勢穩(wěn)定。

2.5 區(qū)分了水工程所在河流和河段的概念

與《管理辦法》《導(dǎo)則(征求意見稿)》相比，盡管《導(dǎo)則》在編制參考目錄上更加合理、編制內(nèi)容上更加豐富，但其最大的不足為缺少必要的條文說明，留下較大的個(gè)人理解空間，導(dǎo)致不同人不同的理解。比如“應(yīng)簡述水工程前期工作過程和主要成果審查、審批情況”中對(duì)“前期工作過程”的理解，可理解為常規(guī)的“規(guī)劃—項(xiàng)目建議書—可研”等階段，還有人理解為“規(guī)劃—項(xiàng)目建議書—可研—可研各項(xiàng)專題”。

2.6 豐富了水工程建設(shè)影響分析的內(nèi)容

式中：Ab1,A12,A23,A3c為坐標(biāo)系{B}、{1}、{2}、{3}、{E}之間的齊次變換矩陣。由D-H參數(shù)可確定上述各矩陣，進(jìn)一步可以得到：

與《導(dǎo)則(征求意見稿)》相比，《導(dǎo)則》2.0.2條環(huán)境概況中增加了“飲用水源保護(hù)區(qū)、水功能區(qū)分布情況。”在環(huán)境概況中增加了“飲用水源保護(hù)區(qū)、水功能區(qū)分布情況”內(nèi)容，可為水工程建設(shè)場址合理性分析明確新的約束條件，適應(yīng)當(dāng)前環(huán)保要求越來越高的發(fā)展形勢。

再次，全面客觀地介紹國際反法西斯統(tǒng)一戰(zhàn)線對(duì)中國抗戰(zhàn)的援助。中國的抗戰(zhàn)離不開戰(zhàn)時(shí)盟國其中主要是蘇聯(lián)和美國的援助作用。由于冷戰(zhàn)的原因，我們?cè)?jīng)較少提及美國的作用，而更多強(qiáng)調(diào)蘇聯(lián)的作用。隨著國際關(guān)系的緩和，抗戰(zhàn)勝利紀(jì)念活動(dòng)開始注重全面客觀地介紹包括蘇聯(lián)、美國在內(nèi)的國際反法西斯統(tǒng)一戰(zhàn)線的援助，這對(duì)于我們?nèi)媪私鈿v史、增進(jìn)與各國人民友誼起到了積極推動(dòng)作用。

3 《導(dǎo)則》中存在的不足

《導(dǎo)則》2.0.4條中將“調(diào)查分析水工程所在河段(湖泊)開發(fā)治理與保護(hù)現(xiàn)狀及主要問題”調(diào)整為“應(yīng)簡述開發(fā)治理與保護(hù)現(xiàn)狀及存在的主要問題”，并將原條中內(nèi)容調(diào)整至第4章水工程建設(shè)規(guī)劃符合性論證4.0.3條。本文對(duì)該條的理解為水工程建設(shè)規(guī)劃同意書的適用對(duì)象主要為水利部所轄各大流域、各省及自治區(qū)所轄流域可參照?qǐng)?zhí)行?！秾?dǎo)則》中進(jìn)行上述調(diào)整是基于水利部所轄各大流域可能會(huì)涉及多個(gè)省份，而某一工程的建設(shè)基本上只隸屬于某一省份或某一河段。在水工程所在江河(湖泊)基本情況中只需對(duì)流域存在的問題進(jìn)行簡要介紹，而在水工程建設(shè)規(guī)劃專題論證中需結(jié)合工程建設(shè)任務(wù)對(duì)水工程所在河段開發(fā)治理與存在的問題進(jìn)行針對(duì)性的重點(diǎn)描述。對(duì)于新疆河流而言，大部分河流流程較短，河流的開發(fā)利用區(qū)主要在出山口以下河段，而水工程的壩址位置一般位于河流出山口處，因此，水工程所在河段開發(fā)治理與存在的問題基本代表了水工程所在河流開發(fā)治理與存在的問題。可在今后水工程建設(shè)規(guī)劃同意書論證報(bào)告的編制時(shí)，結(jié)合河流自身特點(diǎn)，針對(duì)性的簡化這兩部分內(nèi)容的編制。

《導(dǎo)則》中提出的規(guī)劃專題論證雖然在邏輯上很清晰，但是由于條文之間相互穿插，論證內(nèi)容既有聯(lián)系也有區(qū)別，如果不仔細(xì)研究梳理，對(duì)于許多初學(xué)者而言，會(huì)出現(xiàn)在編制論證報(bào)告時(shí)論證不準(zhǔn)確或論證不到位的情況，比如對(duì)“水工程建設(shè)必要性的論證”，不是所有論證工況都要進(jìn)行。

《導(dǎo)則》中水工程建設(shè)的影響分析雖然在內(nèi)容上體現(xiàn)出了該專題論證報(bào)告的影響論證側(cè)重點(diǎn)，但是與水資源論證和洪水影響評(píng)價(jià)等導(dǎo)則相比，在編制內(nèi)容的深度上缺少必要的界定，在論證方法上缺少必要的指導(dǎo)。比如對(duì)河勢穩(wěn)定的影響分析，未能如洪水影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則給出具體的分析內(nèi)容和方法。建議應(yīng)列出條文說明或者參考的相關(guān)規(guī)范導(dǎo)則。

本工程共計(jì)80根樁，全部使用半濕孔作業(yè)法成孔，施工速度20m/h，施工過程除個(gè)別干濕交界面有少量土塊脫落外無大面積土方塌陷，成孔質(zhì)量較好，在樁基超聲波檢測中全部為A類樁，泥漿用量比全濕孔作業(yè)減少59%，合計(jì)3091m3，節(jié)約了大量泥漿制造、貯存、外運(yùn)等的成本，并對(duì)環(huán)境治理有較大的促進(jìn)作用。

4 結(jié)語

《導(dǎo)則》發(fā)布實(shí)施前，水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度在技術(shù)層面上缺少統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)，人們對(duì)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書的認(rèn)識(shí)仍停留在《管理辦法》的認(rèn)知水平。《導(dǎo)則》的發(fā)布實(shí)施，完善了水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度的技術(shù)體系，較好的推動(dòng)了水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度的貫徹落實(shí)，但是在工作實(shí)踐過程中，仍然存在一些不足之處。本文結(jié)合《管理辦法》和《導(dǎo)則(征求意見稿)》，提出了對(duì)《導(dǎo)則》的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)，希望給水工程建設(shè)規(guī)劃同意書的編制提供一些參考價(jià)值。