王海英，屈寶香

(中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081)

0 引言

貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低，由于資源開(kāi)發(fā)不足、生態(tài)環(huán)境尚未遭到嚴(yán)重破壞，具有較大發(fā)展?jié)摿?，在新一輪?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中可能實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展[1]。因此，探索村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效實(shí)現(xiàn)形式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程成為貧困地區(qū)的必然選擇。近年來(lái)，國(guó)家越來(lái)越重視村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。黨的十八大提出“堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力”[2]。2016年的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》再次重申了探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式的重要性。

目前，國(guó)內(nèi)對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的研究大致分為對(duì)全國(guó)村集體經(jīng)濟(jì)組織及實(shí)現(xiàn)形式的研究、對(duì)特定區(qū)域村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)證研究和對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革的研究； 國(guó)外研究主要集中在合作經(jīng)濟(jì)理論及模式的研究?？傮w來(lái)看，對(duì)貧困地區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究還不多，目前西北貧困地區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處于試點(diǎn)階段，缺乏系統(tǒng)的實(shí)踐觀察及理論探討。2016年寧夏回族自治區(qū)入選為財(cái)政部扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的13個(gè)試點(diǎn)省份之一，隆德縣成為寧夏發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)縣。文章對(duì)隆德縣進(jìn)行廣泛調(diào)研，在隆德縣下轄的13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中選取樣本村20個(gè)，經(jīng)綜合評(píng)價(jià)篩選出10個(gè)發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)村及10個(gè)備選樣本村。調(diào)研對(duì)象分為村干部和農(nóng)戶(hù)兩類(lèi)，共發(fā)放問(wèn)卷320份，收回有效問(wèn)卷300份。此外，為了解農(nóng)戶(hù)參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)知及意愿情況，又對(duì)清涼村、聯(lián)合村2個(gè)試點(diǎn)村中20個(gè)已入股集體性質(zhì)合作社的農(nóng)戶(hù)和103個(gè)未入股農(nóng)戶(hù)進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，收回入股農(nóng)戶(hù)有效問(wèn)卷19份，未入股農(nóng)戶(hù)有效問(wèn)卷94份。最終形成對(duì)隆德縣集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的初步認(rèn)識(shí)，在此基礎(chǔ)上分析了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題，并提出該縣發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的對(duì)策建議，以期為西北貧困地區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供借鑒。

1 隆德縣村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 基本概況

1.1.1 自然地理?xiàng)l件

隆德縣地處黃土高原生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，地貌類(lèi)型復(fù)雜，土地質(zhì)量參差不齊。年均降雨量250～650mm，降雨變幅較大，影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)量最關(guān)鍵的4～6月降雨量?jī)H占15%[3]。2015年人口自然增長(zhǎng)率7.14‰，人口密度179.5人/km2，超出干旱半干旱地區(qū)人口適宜承載量7～20人/km2的標(biāo)準(zhǔn)[4]。但由于地形及氣候條件特殊，具有特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)。受冷涼氣候影響，河谷川道區(qū)成為冷涼蔬菜和中藥材種植的優(yōu)勢(shì)地區(qū)； 六盤(pán)山山區(qū)林木資源豐富，具有林下種養(yǎng)優(yōu)勢(shì)； 黃土丘陵溝壑區(qū)初步形成了優(yōu)質(zhì)牧草和肉牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)集聚。農(nóng)產(chǎn)品受氣候條件影響病蟲(chóng)害少、品質(zhì)高，且具有特色旅游資源優(yōu)勢(shì)?？h域內(nèi)共有自然旅游資源亞類(lèi)12個(gè)，人文旅游資源亞類(lèi)11個(gè)，其中六盤(pán)山紅軍長(zhǎng)征景區(qū)具有唯一性，輻射周邊銀川、西安、蘭州等城市消費(fèi)人群[5]。依靠特色農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)加快調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，可以促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.1.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況

寧夏社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，隆德縣又處于發(fā)展較為薄弱的南部山區(qū)，是國(guó)務(wù)院確定的六盤(pán)山集中連片特殊困難地區(qū)核心縣之一。2015年末，全縣總?cè)丝?8.3萬(wàn)人，貧困人口2.7萬(wàn)人，占全縣總?cè)丝诘?5%[6]。全縣人均GDP為1.312 8萬(wàn)元，占全國(guó)平均水平的26.6%，城鎮(zhèn)化率為26.5%，農(nóng)民人均可支配收入6 769元，僅為全國(guó)的59.26%。2011～2015年，地區(qū)生產(chǎn)總值平均增速為13.09%。分析產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，縣域經(jīng)濟(jì)主要以勞務(wù)產(chǎn)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)仍占據(jù)重要地位，產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率呈波動(dòng)遞減趨勢(shì)，工業(yè)發(fā)展速度近年開(kāi)始超過(guò)農(nóng)業(yè)，但發(fā)展仍較為緩慢，固定資產(chǎn)投資帶動(dòng)的建筑業(yè)增長(zhǎng)是第二產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿7]。受區(qū)位、技術(shù)、資金等因素的制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于低水平加速的階段，農(nóng)民增收的長(zhǎng)效機(jī)制還未形成。

1.1.3 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)分布情況

隆德縣農(nóng)業(yè)初步形成草畜、冷涼蔬菜、中藥材、林下種養(yǎng)四大特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。以20個(gè)樣本村為例， 2015年，總?cè)丝?.025 0萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口2.857 4萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占勞動(dòng)力人數(shù)的比重平均為63.13%。人均耕地面積為0.214hm2。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基本按地貌特征集聚，草畜產(chǎn)業(yè)分布在黃土丘陵溝壑區(qū)，冷涼蔬菜及中藥材產(chǎn)業(yè)主要分布在河谷川道區(qū)，林下種養(yǎng)分布在陰濕土石山區(qū)(圖1)。草畜產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)率超過(guò)60%的樣本村有紅旗村、楊河村。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為中藥材和冷涼蔬菜產(chǎn)業(yè)的樣本村中，聯(lián)合村、趙樓村已初步形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，人均種植收入達(dá)5 000元以上。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為林下經(jīng)濟(jì)的樣本村，除清涼村外，其余各村規(guī)模較小，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)不顯著。

1.2 村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

1.2.1 收入以財(cái)政撥款和補(bǔ)貼為主

2015年， 20個(gè)樣本村村集體收入主要來(lái)自財(cái)政撥款和補(bǔ)貼收入，其次為村內(nèi)自籌自用集資、土地征收補(bǔ)償收入及社會(huì)捐贈(zèng)收入，經(jīng)營(yíng)性收入為零(表1)。其中財(cái)政劃撥收入中除維持村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)外，大部分為新農(nóng)村建設(shè)或扶貧開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助，如整村推進(jìn)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目撥款等，具有臨時(shí)性、階段性的特點(diǎn)。村集體支出主要為村集體辦公經(jīng)費(fèi)支出、溝渠路維修、水電等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)性支出、村民醫(yī)療及困難戶(hù)救助支出等。截止2015年底，除個(gè)別村外，村集體均無(wú)資金積累。20個(gè)樣本村中有20%的村存在負(fù)債，其中負(fù)債總額在5萬(wàn)以下的村占15%，負(fù)債總額在5萬(wàn)～10萬(wàn)的村占5%。從調(diào)查情況來(lái)看，村集體總體負(fù)債率不高，負(fù)債類(lèi)型為公益性事業(yè)負(fù)債，無(wú)現(xiàn)金收益回流，負(fù)債主要來(lái)源于村內(nèi)環(huán)境整治的勞務(wù)欠款，其次為維護(hù)村組織照常運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)債[6， 8]。

表1 2015年20個(gè)樣本村村集體收入來(lái)源結(jié)構(gòu)分析

收入來(lái)源占比(%)有村集體經(jīng)營(yíng)性收入的村有土地征收補(bǔ)償收入的村有財(cái)政撥款或補(bǔ)貼的村有村內(nèi)自籌自用集資的村有其他收入的村≥500203250～8000400≤80001600

1.2.2 政策引領(lǐng)、政府推動(dòng)作用逐步顯現(xiàn)

2015年財(cái)政部出臺(tái)《扶持村集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》(財(cái)農(nóng)[2015]197號(hào))鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)因地制宜探索多種集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式[9]。2016年，隆德縣成為寧夏回族自治區(qū)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的試點(diǎn)縣。此外，國(guó)家以及寧夏各級(jí)政府對(duì)寧南山區(qū)長(zhǎng)期實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，如《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》《六盤(pán)山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃(2011～2020年)》等[10]。僅2016年，寧夏回族自治區(qū)投入財(cái)政扶貧資金52.88億元，比2015年增長(zhǎng)77.4%，這些政策的出臺(tái)實(shí)施為隆德縣村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。此次村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)共有10個(gè)村被選為試點(diǎn)村，隆德縣政府專(zhuān)門(mén)成立集體經(jīng)濟(jì)工作小組，指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織的組建，先后制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定暫行辦法(試行)》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記暫行辦法》等系列文件，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供政策和實(shí)操指導(dǎo)?？h政府還組織開(kāi)展集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀摩交流會(huì)； 整合扶貧資金，根據(jù)全縣剩余97個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)積累的差異，分10萬(wàn)、5萬(wàn)兩檔投放，在全縣范圍探索村集體經(jīng)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)形式。

1.2.3 產(chǎn)權(quán)制度改革有序推進(jìn)

隆德縣逐步開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作，確權(quán)農(nóng)戶(hù)3.49萬(wàn)戶(hù)、地塊31.42萬(wàn)塊、面積3.065萬(wàn)hm2，發(fā)放13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)107村地籍圖。20個(gè)樣本村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作已基本完成，明確了地塊類(lèi)別(承包地塊、自留地、開(kāi)荒地等)等的界限范圍，已完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的印制頒發(fā)，并清查了集體“三資”(資源、資產(chǎn)、資金)。其中10個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)村，除清產(chǎn)核資外，還對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行資格認(rèn)定，折股量化集體資產(chǎn)，制定股改方案設(shè)置股權(quán)。如光聯(lián)村，認(rèn)定具備社員資格的共376戶(hù)、1 354人，股權(quán)分設(shè)初始股、增資股。初始股，村集體與成員按3： 7比例進(jìn)行分配，每股股值982元。增資股，根據(jù)股份合作社發(fā)展需要，按理事會(huì)發(fā)布的《合作社增資擴(kuò)股方案》執(zhí)行。10個(gè)試點(diǎn)村均召開(kāi)股東大會(huì)確定了股份經(jīng)濟(jì)合作社章程并建立機(jī)構(gòu)， 2017年初完成注冊(cè)登記。這為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，挖掘農(nóng)村集體資源資產(chǎn)潛力奠定基礎(chǔ)。

1.2.4 “村集體+合作社”的股份經(jīng)營(yíng)模式初步形成

圖2 20個(gè)樣本村按不同產(chǎn)業(yè)劃分的專(zhuān)業(yè)合作社及家庭農(nóng)場(chǎng)個(gè)數(shù)

隆德縣新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展迅速， 2015年20個(gè)樣本村農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織共110家，從產(chǎn)業(yè)分布看主要有6類(lèi)(圖2)，養(yǎng)殖業(yè)合作組織發(fā)育程度較高，種植業(yè)專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織主要集中在苗木、藥材產(chǎn)業(yè)上，從事加工、運(yùn)輸?shù)雀呃麧?rùn)率產(chǎn)業(yè)的合作經(jīng)濟(jì)組織基本沒(méi)有，僅有1家農(nóng)機(jī)服務(wù)合作社。此外，樣本村合作社及家庭農(nóng)場(chǎng)總數(shù)超過(guò)10個(gè)的有2個(gè)，最少為1個(gè)； 有縣級(jí)以上示范合作社(農(nóng)場(chǎng))的樣本村共4個(gè)，但占合作社及家庭農(nóng)場(chǎng)比例超過(guò)25%的僅5個(gè)。根據(jù)調(diào)研，農(nóng)戶(hù)入社率30%以下的超過(guò)一半。分析顯示隆德縣合作經(jīng)濟(jì)組織尚處在起步階段。

2016年，隆德縣10個(gè)扶持壯大村集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)村開(kāi)始探索以股份合作為主的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式，目前尚處在初創(chuàng)掛牌階段。村集體經(jīng)過(guò)清產(chǎn)核資，對(duì)公益性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)等進(jìn)行折股量化，逐步朝經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化方向發(fā)展。其中，清涼村較具代表性。該村2015年起，建立“投改股”機(jī)制，探索出以股份合作制為基礎(chǔ)的“村集體+合作社”參股經(jīng)營(yíng)模式，以生態(tài)雞養(yǎng)殖、色素菊種植和生態(tài)農(nóng)家樂(lè)為載體，促進(jìn)村域經(jīng)濟(jì)的資源整合，并有效調(diào)動(dòng)村民通過(guò)多要素入股，參與村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。村集體以集體資產(chǎn)、資金入股，農(nóng)戶(hù)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及現(xiàn)金等生產(chǎn)資料入股，成立林下專(zhuān)業(yè)合作社，探索出一條因地制宜的股份合作發(fā)展道路。2016年入選試點(diǎn)村后，村集體將200萬(wàn)項(xiàng)目資金折股量化，分設(shè)集體股和成員股，成立村級(jí)股份合作社，與林下專(zhuān)業(yè)合作社合作經(jīng)營(yíng)，依托資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，形成村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種新模式(圖3)。

圖3 清涼村以股份合作制為基礎(chǔ)的“村集體+合作社”參股經(jīng)營(yíng)模式

2 隆德縣村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問(wèn)題

總體來(lái)說(shuō)，隆德縣村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于起步階段，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，現(xiàn)階段的發(fā)展還比較滯后，當(dāng)中既有主客觀因素的制約，又有體制機(jī)制方面尚未及時(shí)跟進(jìn)的原因。經(jīng)總結(jié)，主要存在幾個(gè)方面的問(wèn)題。

2.1 對(duì)集體經(jīng)營(yíng)信心不足

村干部對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的理解還存在誤區(qū)。樣本村中超過(guò)60%的村干部認(rèn)為村委會(huì)就是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，將新型集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)方式等同于“一大二公”的公社式管理，發(fā)展熱情并不高，部分村干部還存在怕失誤不敢發(fā)展的心態(tài)。試點(diǎn)村村干部在經(jīng)過(guò)相關(guān)培訓(xùn)后，仍對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行管理存在困惑，調(diào)研發(fā)現(xiàn)接受培訓(xùn)的52人中，對(duì)自治區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持政策非常了解的占69%，而對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)管理及運(yùn)行知識(shí)非常了解占比最低，為56%。

從農(nóng)戶(hù)角度看，一是獲取村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)知識(shí)的渠道單一、主動(dòng)性較差。農(nóng)戶(hù)獲取信息主要通過(guò)村委會(huì)宣傳告知，其占比超過(guò)70%； 通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、雜志、培訓(xùn)等渠道獲取信息的占比均不足10%(表2)。二是受小農(nóng)思想的影響，對(duì)土地流轉(zhuǎn)心存顧慮。分析農(nóng)戶(hù)不同意入股原因(圖4)，選擇“不太了解股份合作社運(yùn)營(yíng)情況，擔(dān)心失去土地”的農(nóng)戶(hù)人數(shù)最多，占不同意入股人數(shù)的67.86%； 其次為“土地作價(jià)較低，不如承包給他人”，選擇“其他”的農(nóng)戶(hù)人數(shù)占比為14.29%，訪談發(fā)現(xiàn)主要是擔(dān)心土地頻繁調(diào)整，不能產(chǎn)生長(zhǎng)期穩(wěn)定的預(yù)期。農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)缺乏足夠認(rèn)識(shí)，擔(dān)心失去土地又得不到利益保障，制約了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)育(圖4)。

表2 農(nóng)戶(hù)了解村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)知識(shí)渠道

渠道村委會(huì)的宣傳私下相互告知書(shū)刊雜志網(wǎng)絡(luò)其他合計(jì)已入股農(nóng)戶(hù)(人)17323328未入股農(nóng)戶(hù)(人)8113277110合計(jì)981641010138比例(%)71 0111 592 907 257 25100 00

圖4 農(nóng)戶(hù)不同意入股原因占比情況

2.2 村集體經(jīng)濟(jì)缺乏造血功能

20個(gè)樣本村均無(wú)經(jīng)營(yíng)性收入，從村集體收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，財(cái)政補(bǔ)助收入占主導(dǎo)，約占97%，但財(cái)政補(bǔ)助收入大部分依托具體建設(shè)項(xiàng)目，沒(méi)有村集體重新整合配置的空間[6]。反映出隆德縣村集體收入渠道單一，缺少穩(wěn)定收入增長(zhǎng)機(jī)制的特點(diǎn)。此外，村集體可用于開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)較少[11]。隆德縣生態(tài)環(huán)境脆弱，資源匱乏，樣本村35%集中在黃土丘陵溝壑區(qū)， 40%處在河谷川道區(qū)， 25%分布在陰濕土石山區(qū)，山地面積較大，平均達(dá)到85.83%左右。土地類(lèi)型中耕地面積占比最多，為59.18%； 林地面積占比20.50%，草原面積占比14.12%，四荒地占比最少，為6.20%[6]。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行后，村集體將土地及生產(chǎn)資料分給了農(nóng)民， 20個(gè)樣本村家庭承包面積占耕地面積比例超過(guò)80%以上。為數(shù)不多的集體所有土地資源，如預(yù)留機(jī)動(dòng)地、四荒地，開(kāi)發(fā)整理難度大、利用效率低，導(dǎo)致絕大部分村沒(méi)有可發(fā)包的資產(chǎn)，成為“空殼村”?？傮w看，隆德縣村集體經(jīng)濟(jì)缺乏保值增值的有效途徑，村集體自我積累能力脆弱，造血功能不足。

2.3 人力資本短缺

農(nóng)村青壯勞動(dòng)力外流較為嚴(yán)重。20個(gè)樣本村人均收入構(gòu)成中，平均農(nóng)業(yè)收入占比為47.3%，平均勞務(wù)收入占比達(dá)到50%以上。農(nóng)村家庭仍以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，青壯年勞力通過(guò)勞務(wù)輸出離開(kāi)農(nóng)村，大量低素質(zhì)人口留守，無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要。以聯(lián)合村、清涼村受訪農(nóng)戶(hù)為例，小學(xué)以下文化人數(shù)占到43%，高中及以上學(xué)歷人數(shù)占比僅為15%，而兩個(gè)回民鄉(xiāng)文盲率已超過(guò)60%。傳統(tǒng)的“家庭式”自產(chǎn)自銷(xiāo)模式根深蒂固，一般通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)能保證溫飽需求，安于現(xiàn)狀； 農(nóng)戶(hù)對(duì)新技術(shù)訴求不強(qiáng)烈，種植栽培管理粗放，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為困難。此外，隆德縣屬于限制開(kāi)發(fā)生態(tài)區(qū)，長(zhǎng)期實(shí)行“生態(tài)移民”工程，雖緩解了生態(tài)壓力，但加劇了人力資源流失。村域人力資本短缺，問(wèn)卷顯示樣本村村干部平均年齡為46歲，初中學(xué)歷人數(shù)占比超過(guò)50%。試點(diǎn)村村干部表示“現(xiàn)在有資金，但不知道怎么管理，合作社運(yùn)營(yíng)力不從心”，甚至有村干部因信心不足產(chǎn)生將試點(diǎn)資金外借獲取利息收入的想法。缺乏懂經(jīng)營(yíng)管理的領(lǐng)導(dǎo)班子，更缺乏高素質(zhì)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏內(nèi)生動(dòng)力。

2.4 組織形式和管理制度發(fā)育不全

隆德縣全域除10個(gè)集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)村外，均未成立新型集體經(jīng)濟(jì)組織。村集體收入多為財(cái)政撥款收入及少量土地征收補(bǔ)償或發(fā)包上繳收入，村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要依靠種養(yǎng)大戶(hù)及專(zhuān)業(yè)合作社，村集體未與新型經(jīng)營(yíng)主體建立起有效的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。10個(gè)試點(diǎn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式多為“村企合作”，自營(yíng)的二、三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目還很少，產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為單一，大部分以種養(yǎng)殖為主，產(chǎn)業(yè)鏈條較短。而村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展又僅局限于該村現(xiàn)有的資源與資產(chǎn)，未能打破村莊界限充分利用外部資源多元化發(fā)展，存在一定的局限性和封閉性。

此外，集體經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新在隆德縣還處于探索期，經(jīng)營(yíng)管理制度較為滯后。如清涼村村級(jí)合作社，盡管已制訂合作社章程和管理制度，但重大事項(xiàng)仍由村干部等少數(shù)人決定。根據(jù)調(diào)研，清涼村入股農(nóng)戶(hù)認(rèn)為參加股東大會(huì)只是走了投票程序，參加合作社重大事項(xiàng)決策討論的程度較低。村集體民主監(jiān)督制度也存在不足。20個(gè)樣本村均設(shè)有村監(jiān)會(huì)，監(jiān)管條例完善，但基本流于形式； 村集體雖建立資金臺(tái)賬，但財(cái)務(wù)公開(kāi)透明度不高、財(cái)務(wù)收支缺乏預(yù)算等問(wèn)題還未完全解決，“三資”村財(cái)鄉(xiāng)管的管理體制仍需進(jìn)一步完善。

2.5 缺乏持續(xù)有效的政策供給

第一，財(cái)政支農(nóng)資金投入績(jī)效不高，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少融資支持。隆德縣財(cái)政安排農(nóng)業(yè)支出主要投入至農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)幫扶方面，集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)建的投入與需求差距很大，加上現(xiàn)有支農(nóng)投資管理部門(mén)多，安排使用分散，影響了政府扶持資金的投入績(jī)效。稅費(fèi)改革后，村集體不再固定向農(nóng)民收取村提留，剛性支出增多，而不具備銀行授信條件的村集體經(jīng)濟(jì)組織，融資渠道過(guò)少，村集體缺乏發(fā)展生產(chǎn)的存續(xù)資金，發(fā)展難度很大。第二，組織制度存在缺陷。目前我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)主體虛位，不僅未承擔(dān)起發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，反而承擔(dān)了過(guò)多公共服務(wù)職能[12]。20個(gè)樣本村負(fù)債類(lèi)型均為公益性負(fù)債且負(fù)債來(lái)源多為環(huán)境整治等負(fù)債就可以體現(xiàn)。已出臺(tái)的《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》沒(méi)有將農(nóng)村股份合作社納入規(guī)范，工商部門(mén)認(rèn)為其不符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)法人資格[13]。10個(gè)試點(diǎn)村組建村級(jí)股份合作社，目前由農(nóng)牧局頒證登記，農(nóng)經(jīng)站為其業(yè)務(wù)主管部門(mén)，農(nóng)民持有的股權(quán)證只能作為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配憑證，這在未來(lái)有可能導(dǎo)致政府扶持政策出現(xiàn)滯后。

3 對(duì)策措施

3.1 注重人才培育與引進(jìn)

第一，加強(qiáng)政府引導(dǎo)，培養(yǎng)農(nóng)民的集體意識(shí)。通過(guò)典型案例宣傳、舉辦經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、進(jìn)行多層次教育培訓(xùn)等，提高農(nóng)民對(duì)新型集體經(jīng)濟(jì)的理解力和適應(yīng)力，促進(jìn)農(nóng)民現(xiàn)代化。第二，建立人才培養(yǎng)機(jī)制。繼續(xù)實(shí)行第一書(shū)記制度，并將文化素質(zhì)高、經(jīng)營(yíng)管理能力強(qiáng)且具有開(kāi)拓精神的村鎮(zhèn)精英選入領(lǐng)導(dǎo)班子，為發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)提供人才支持。第三，有計(jì)劃地選派村干部參加專(zhuān)題輪訓(xùn)、外出考察及實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，充分利用現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育站點(diǎn)和農(nóng)村實(shí)用人才示范培訓(xùn)基地等，更新村干部知識(shí)結(jié)構(gòu)與發(fā)展理念，提高其經(jīng)營(yíng)管理水平[14]。第四，制定人才發(fā)展計(jì)劃，積極引入大學(xué)生村官，發(fā)揮固原農(nóng)科院及寧夏師范學(xué)院的優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展村校合作、“下派技術(shù)特派員”參與村集體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

3.2 探索村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多種模式

發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，按照“宜工則工，宜商則商，宜農(nóng)則農(nóng)”的原則，穩(wěn)步推進(jìn)。第一，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。處在陰濕土石山區(qū)的近郊村，村集體可自主開(kāi)發(fā)或者吸引外部資金合作開(kāi)發(fā)，依托原生態(tài)自然環(huán)境和文化異化的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)； 第二，土地綜合開(kāi)發(fā)。大力開(kāi)發(fā)“四荒”資源，加快土地整理，盤(pán)活土地存量。其次流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)土地，圍繞草畜產(chǎn)業(yè)、冷涼蔬菜、中藥材、林下經(jīng)濟(jì)等4個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，結(jié)合實(shí)際發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目； 第三，搞活社會(huì)化服務(wù)。在有一定產(chǎn)業(yè)集聚和技術(shù)人才優(yōu)勢(shì)的村域，創(chuàng)辦農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，開(kāi)展產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后單項(xiàng)或綜合有償服務(wù)。也可根據(jù)勞務(wù)凈輸出的實(shí)際，創(chuàng)辦勞務(wù)合作社通過(guò)統(tǒng)一勞務(wù)輸出為村集體增收； 第四，做好物業(yè)開(kāi)發(fā)。近郊村或區(qū)位優(yōu)勢(shì)較為明顯的村域，可整理閑置學(xué)校、辦公場(chǎng)所等固定資產(chǎn)，開(kāi)展租賃經(jīng)營(yíng)或結(jié)合本村物力、資源實(shí)際，修建標(biāo)準(zhǔn)廠房或三產(chǎn)服務(wù)設(shè)施對(duì)外出租。

3.3 加快集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)制創(chuàng)新

經(jīng)過(guò)多年的探索實(shí)踐證明，股份合作制作為一種集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，可以有效解決農(nóng)村資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)模糊問(wèn)題，形成有效產(chǎn)權(quán)激勵(lì)和約束機(jī)制[15]?？慑噙x村莊試點(diǎn)探索股份合作社，土地資源較為豐富的村莊因地制宜組建單要素或多要素土地股份合作社。山區(qū)林木資源豐富的村莊可成立股份合作社，除吸納土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，還吸納其他資源性資產(chǎn)如林地及地上林木參股經(jīng)營(yíng)[16]。同時(shí)推進(jìn)農(nóng)村集體“三資”管理工作，加強(qiáng)村集體三資(資產(chǎn)、資源、資金)的清理、登記與管理，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，促進(jìn)管理項(xiàng)目的規(guī)范性，確保集體資產(chǎn)的保值增值[17]。規(guī)范完善村級(jí)財(cái)務(wù)管理。建立村企分開(kāi)的財(cái)務(wù)管理體制，分開(kāi)建賬、獨(dú)立核算，對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織下屬經(jīng)濟(jì)實(shí)體的財(cái)務(wù)推行“村賬鄉(xiāng)管”制度，建立村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督小組，避免新增村級(jí)債務(wù)出現(xiàn)，定期及時(shí)、準(zhǔn)確、真實(shí)地公開(kāi)財(cái)務(wù)信息[18]。

3.4 以特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展

推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，有利于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的能力，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)收益水平。各村要充分發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)，圍繞草畜產(chǎn)業(yè)、冷涼蔬菜、林下種養(yǎng)、鄉(xiāng)村旅游等，進(jìn)一步延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，建立特色農(nóng)業(yè)品牌。通過(guò)建立發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，提供產(chǎn)中、產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。通過(guò)建立農(nóng)業(yè)服務(wù)公司，提供技術(shù)、施肥等產(chǎn)前服務(wù)； 村集體牽頭創(chuàng)辦種養(yǎng)等專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)基地，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、集約化發(fā)展； 圍繞極具特色的農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展中介市場(chǎng)和交易市場(chǎng)，建立流通經(jīng)營(yíng)服務(wù)主體； 引導(dǎo)村集體與基層農(nóng)技組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)等開(kāi)展合作，積極吸引企業(yè)和外資進(jìn)駐農(nóng)村，結(jié)合各村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，通過(guò)多元參股，創(chuàng)辦一些運(yùn)作靈活、機(jī)制創(chuàng)新、規(guī)模較大的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)朝多領(lǐng)域、多層次方向擴(kuò)張和延伸。

3.5 加大政府政策支持

政府應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展指導(dǎo)并制定出臺(tái)發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)的政策措施，讓村集體經(jīng)濟(jì)在土地使用及融資方面擁有更大的發(fā)展空間[19]。同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行等金融部門(mén)支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織評(píng)價(jià)體系，將其納入評(píng)定范圍，延伸農(nóng)村服務(wù)鏈條，設(shè)立創(chuàng)業(yè)貸款項(xiàng)目，加大信貸支持力度，以扶持村經(jīng)濟(jì)合作組織發(fā)展[18-19]?？h國(guó)土、農(nóng)牧、財(cái)政、水利等相關(guān)部門(mén)將涉農(nóng)資金和項(xiàng)目向村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)傾斜，利用村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)契機(jī)，探索整合財(cái)政涉農(nóng)資金，將相關(guān)涉農(nóng)資金和社會(huì)捐贈(zèng)資金捆綁使用，建立“投改股”機(jī)制，激活財(cái)政資金的內(nèi)生動(dòng)力。此外，加快完善相關(guān)法律制度，明確集體經(jīng)濟(jì)組織的基本權(quán)利及參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的法律地位，切實(shí)發(fā)揮集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)功能，促進(jìn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織向?yàn)檗r(nóng)民提供有效服務(wù)的方向發(fā)展。

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