(中國人民武裝警察部隊 水電第一總隊, 廣西 南寧 530028)

1 現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 我國跨境河流分布

我國是世界上國際河流最多的國家之一，據(jù)不完全統(tǒng)計，我國國際河流主要有42條，其中比較大的有15條，大部分發(fā)源于我國，跨境河流有9條，邊界河流有6條。跨境河流主要分布在我國的西北及西南地區(qū)，邊界河流主要分布在東北地區(qū)[1-2]。

1.2 開發(fā)利用現(xiàn)狀

近年來，為了緩解水資源短缺狀況和滿足經(jīng)濟發(fā)展不斷增長的水資源需求，我國對水資源蘊含量較豐富的跨境河流進行了適度開發(fā)，但與歐美等發(fā)達國家相比，整體開發(fā)程度還比較低，且由于各地區(qū)自然地理環(huán)境和社會經(jīng)濟發(fā)展水平不一，導(dǎo)致地區(qū)間開發(fā)利用差異比較明顯。例如，西南地區(qū)是我國跨境河流最集中、跨境淡水資源最富集的地區(qū)，但也是水資源開發(fā)最少、社會經(jīng)濟發(fā)展低和貧困人口最集中的地區(qū)。這部分跨境河流的開發(fā)利用，將影響整個西部的發(fā)展。因此，積極推動跨境河流水資源的開發(fā)利用，加快對跨境水資源的開發(fā)步伐，既符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，也是促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、建設(shè)全面小康社會的要求[3]。

1.3 面臨的主要問題

隨著經(jīng)濟發(fā)展對水資源需求增多，淡水資源正在成為一種具有戰(zhàn)略性的稀缺資源?？缇乘Y源的公平分配、合理利用、協(xié)調(diào)管理等問題日益成為一個與國家安全和地區(qū)穩(wěn)定密切相關(guān)的敏感問題[4]。目前，我國跨境河流面臨的主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)對我國跨境河流水資源整體情況認識和研究不足，缺乏可持續(xù)開發(fā)利用整體規(guī)劃。例如，對瀾滄江-湄公河的流域面積、出境水量等，不同部門有不同的數(shù)據(jù)，這就導(dǎo)致對跨境河流資源環(huán)境摸底不清，尤其是對關(guān)鍵性的戰(zhàn)略資源信息資料的缺失，難以為開發(fā)利用提供有效的輔助決策支持。同時，未將整個水系區(qū)域作為不可分割的整體進行統(tǒng)一權(quán)衡，流域水資源整體開發(fā)規(guī)劃滯后，制約了資源的綜合利用和流域地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

(2)缺乏完善的跨境河流開發(fā)利用法律體系及健全的跨境河流管理機構(gòu)。除了現(xiàn)有的國內(nèi)環(huán)境保護法律、法規(guī)外，我國有關(guān)跨境河流的雙邊或多邊條約還比較少，所以在跨境河流的水資源利用分配和利益沖突的協(xié)調(diào)解決中，缺乏對各相關(guān)國的權(quán)利義務(wù)的制度性規(guī)定，這既不利于沖突的協(xié)調(diào)和解決，也不利于流域生態(tài)系統(tǒng)的保護。

(3)溝通合作不暢通，缺乏應(yīng)對跨境河流爭端的應(yīng)急和爭議解決機制。目前，在許多跨境河流流域所開展的合作，以單項的和雙邊的合作居多，而從綜合開發(fā)利用、區(qū)域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的整體合作很少，溝通合作的力度、深度不夠。另外，由于各國的經(jīng)濟、技術(shù)水平有所差距，利用國際河流水資源的能力也不同，加上溝通合作不暢通，從而導(dǎo)致因國際河流水資源利用、分配不均引發(fā)沖突。面臨諸如此類的沖突與爭端，目前還缺乏一套比較完備的應(yīng)對跨境河流爭端的應(yīng)急和爭議解決機制[5]。

2 開發(fā)利用跨境河流重大戰(zhàn)略的意義

隨著“一帶一路”倡儀的實施與推進，跨境河流開發(fā)利用對維護國家主權(quán)、促進流域地區(qū)安全穩(wěn)定、保障國家能源儲備、促進邊疆地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展等具有重要的戰(zhàn)略意義。

2.1 助推“一帶一路”倡儀實施

(1)“一帶一路”重大倡儀的啟動和推進，為跨境河流水資源的開發(fā)利用提供了難得的歷史機遇。目前，與流域國共建“一帶一路”已上升為我國新時期的對外開放戰(zhàn)略，“一帶一路”促進流域合作項目開展廣泛實施，有利于我國跨境河流的綜合開發(fā)和與流域國家地緣合作的快速拓展。“一帶一路”倡儀實施，有利于促進溝通磋商解決跨境開發(fā)過程中的各種矛盾問題，有利于充分發(fā)揮多邊雙邊、區(qū)域合作磋商機制和平臺的作用。

(2)利用我國在水資源利用技術(shù)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)方面的優(yōu)勢，借助“一帶一路”建設(shè)，有利于向流域國家輸出我們的節(jié)水技術(shù)和水資源產(chǎn)能，幫助流域國升級改造水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以此為突破口，可逐步推進基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、跨境經(jīng)濟合作、水資源產(chǎn)能合作、農(nóng)業(yè)和減貧合作等，持續(xù)開發(fā)并互利共享豐富的跨境資源和廣闊的市場，以著力推進經(jīng)濟合作為契合點，促進人文交流與生態(tài)環(huán)境保護，最終謀求流域國的共同發(fā)展、共同繁榮，助推“一帶一路”建設(shè)。

2.2 助推國家能源戰(zhàn)略

我國跨境河流出境水量多、入境和過境水量少。因此，通過積極開發(fā)跨境河流資源，一是可向缺水地區(qū)進行內(nèi)調(diào)使用，解決我國缺水地區(qū)的用水危機；二是在特殊時期，可以減少對石油的依賴，解除我國的經(jīng)濟能源問題，可為我國的發(fā)展提供強有力的能源儲備；三是隨著“一帶一路”倡儀推進流域區(qū)域經(jīng)濟合作，有利于拓展我國經(jīng)濟發(fā)展空間，助推國家能源戰(zhàn)略走出去[6]。

2.3 助推西部穩(wěn)定發(fā)展

在西部大開發(fā)的背景下，積極開發(fā)跨境水資源，不僅能促進西部地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，還對維護西部地區(qū)的安全穩(wěn)定有著重要作用。對國內(nèi)而言，通過開發(fā)跨境水能資源，一是可以促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，使西部人民富裕起來；二是可以進一步促進發(fā)揮西部地區(qū)的資源優(yōu)勢，在對水能開發(fā)的同時，引用庫水發(fā)展農(nóng)牧業(yè)，有利于西藏地區(qū)農(nóng)牧業(yè)的快速發(fā)展；三是能促進當?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，“一帶一路”倡儀的提出，契合邊疆國家的共同需求，為流域國家優(yōu)勢互補、開放發(fā)展開啟了新的機遇之窗，在此機遇下，開發(fā)跨境水資源，有利于穩(wěn)定邊疆外部環(huán)境。

2.4 促進流域執(zhí)法安全合作

良好的安全環(huán)境是穩(wěn)步推進“一帶一路”倡儀合作的基礎(chǔ)，近年來，跨境流域存在諸多非傳統(tǒng)安全問題，例如“湄公河慘案”等跨境犯罪活動。非傳統(tǒng)安全問題的跨國性、動態(tài)性以及行為體的非政府性，使得單個國家難以應(yīng)對，這就要求流域國必須聯(lián)手解決安全問題。通過推進流域執(zhí)法安全合作，有利于清除流域合作的非傳統(tǒng)安全障礙，例如中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機制自建立后，在聯(lián)合執(zhí)法中發(fā)揮了重要作用，有效維護了湄公河流域安全與穩(wěn)定。面對跨境河流復(fù)雜的安全形勢，各國需進一步深化聯(lián)合執(zhí)法機制合作，擴大合作范圍，以推動河流流域執(zhí)法安全合作向綜合執(zhí)法合作升級轉(zhuǎn)型。

3 新形勢下跨境河流開發(fā)策略

3.1 依據(jù)國際水法主動作為開發(fā)水資源

以公平合理利用原則為核心的國際水法，是協(xié)調(diào)與解決跨境河流水資源利用分歧與矛盾的主要方法，在一定程度上有助于避免和解決跨境水資源利用沖突。但跨境河流的水資源問題十分復(fù)雜，現(xiàn)有的國際水法并不能解決所有的跨境河流沖突問題，它僅僅是為流域國家提供了進行談判與合作的基本出發(fā)點。因此，在新形勢下，我國應(yīng)著眼國際水法的發(fā)展趨勢，以“合理開發(fā)利用和保護水資源，充分發(fā)揮水資源綜合效益”為總目標，堅持國際水法的基本原則，積極主動開發(fā)跨境河流水資源。

(1)堅持公平合理利用原則。公平合理利用原則是國際水法的核心原則。堅持該原則的目的在于推動跨境水資源的公平利用，特別是因我國的國際河流大多位于流域的上游，堅持這一基本原則有利于維護我國的水資源開發(fā)利用權(quán)利。

(2)堅持不造成重大危害原則。無害利用是區(qū)域走向可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，又是維護水資源實現(xiàn)永續(xù)利用的關(guān)鍵，堅持這一原則有利于約束流域內(nèi)用水行為，從而維護河流的良好狀態(tài)，并推動流域的和平與安定。

(3)堅持基礎(chǔ)信息資料共享原則?；A(chǔ)信息資料的共享既是實現(xiàn)公平合理利用的前提條件，也是區(qū)域間進行協(xié)商與合作的基礎(chǔ)。一是要繼續(xù)推動開展信息提供、聯(lián)合調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測等方面的合作，同時，還應(yīng)在水利工程建設(shè)、水力資源聯(lián)合開發(fā)、水資源治理等關(guān)鍵領(lǐng)域中展開深度合作；二是與周邊國家在中央、地方和學術(shù)團體等多層面展開信息交換合作，共享跨境水資源信息資料。

(4)堅持保護水資源及其生態(tài)系統(tǒng)原則。目前我國對跨境河流的開發(fā)和利用還處于初級階段，主要側(cè)重于電站建設(shè)、航運、漁業(yè)等河流傳統(tǒng)功能方面的開發(fā)和利用，對流域水污染的治理和環(huán)境的保護力度還不夠。因此，在開發(fā)水資源過程中應(yīng)注重保護水資源及其生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性。

3.2 抓住發(fā)展機遇，合理開發(fā)水資源

由于我國在跨境河流的水能開發(fā)上起步較晚，進展較慢，造成了目前大規(guī)模開發(fā)處于較為被動的局面。隨著“一帶一路”倡儀的實施和推進，圍繞跨境河流的各種區(qū)域合作活動不斷展開，特別是周邊一些發(fā)展我國家在能源、水電開發(fā)資金和技術(shù)等方面的需求越來越大，我國跨境河流開發(fā)迎來了良好的發(fā)展機遇。因此，應(yīng)抓住這個重要機遇期，積極推進跨境水資源的開發(fā)利用。

同時，還要加大對國際水法發(fā)展趨勢的研究和跟蹤，特別要重視我國跨境河流資源開發(fā)可能產(chǎn)生的一系列問題，并及時研究各種開發(fā)模式下可能面臨的國際風險，盡早形成合理開發(fā)跨境河流水資源的整體思路以及總領(lǐng)全局的國家戰(zhàn)略。從我國沿邊開發(fā)開放的格局與區(qū)域背景來看，應(yīng)將西南的跨境河流地區(qū)列為優(yōu)先合作開發(fā)利用的區(qū)域，其次為西北的跨境河流及南部跨境河流，在具體的開發(fā)計劃中，還需從區(qū)域?qū)用嫔线M一步確定開發(fā)時序、規(guī)模與重點等。

3.3 建立全流域整體規(guī)劃開發(fā)模式

跨境河流水資源的開發(fā)與利用，需要進行國際間的交流與合作。利用我國的技術(shù)、資本、地緣和綜合實力優(yōu)勢，聯(lián)合周邊國家共同開發(fā)跨境河流，使流域國共享水資源所帶來的發(fā)展與繁榮[12]。同時，跨境河流還面臨著可持續(xù)開發(fā)利用的問題，若開發(fā)不合理就可能帶來生態(tài)危機。目前我國正處于經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型時期，從實現(xiàn)跨境河流水資源的全面可持續(xù)開發(fā)利用考慮，主要可以從以下兩方面著手。

(1)樹立全流域整體規(guī)劃發(fā)展的理念，促使各流域國實現(xiàn)共贏共榮。通過加強與各流域國間的信任與溝通，客觀地對問題進行聯(lián)合研究、分析和協(xié)商，積極尋求共同的觀點與可合作領(lǐng)域，充分挖掘經(jīng)濟發(fā)展或資源稟賦不同所帶來的聯(lián)合開發(fā)潛力，促成國際河流各流域國整體開發(fā)。由于國際河流及其流域地區(qū)是一個有機聯(lián)系的整體，因此，在合作開發(fā)利用時，必須把它們當成一個特殊的經(jīng)濟系統(tǒng)來對待。消除行政壁壘，以經(jīng)濟自然社會內(nèi)在規(guī)律來統(tǒng)一全流域的規(guī)劃，尤其是過去的敵對區(qū)或敏感區(qū)，更應(yīng)在尊重雙方利益的前提下統(tǒng)一規(guī)劃。所以，進行國際河流及其流域區(qū)的合作開發(fā)時，必須合理制定出全流域的開發(fā)利用規(guī)劃[7]。

(2)與流域國建立聯(lián)合管理機制，實現(xiàn)跨境水資源的可持續(xù)開發(fā)利用。通過與流域國簽訂協(xié)議，認可并實施流域整體開發(fā)規(guī)劃方案，來滿足各沿岸國的水需求，并進行全局水資源的合理分配。方案應(yīng)從流域的整體出發(fā)，在規(guī)劃中強調(diào)保護，在利用中實現(xiàn)保護，以促進全流域的可持續(xù)發(fā)展。流域整體規(guī)劃分配綜合體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的觀點，有利于滿足各流域國的需要和保護生態(tài)系統(tǒng)，從而實現(xiàn)全流域水資源最佳開發(fā)利用[8]。

3.4 健全危機管理機制，妥善解決國際爭端

目前，我國沒有與毗鄰的流域國建立相應(yīng)的跨境河流開發(fā)或管理機構(gòu)，這種狀況不利于跨境水資源糾紛的解決，也不利于維護我國利益。因此，應(yīng)健全危機管理機制，以妥善解決跨境河流國際爭端問題。

(1)堅持“預(yù)防為主、積極主動作為”的基本原則。針對跨境河流沖突，一是采取預(yù)防措施，盡量避免損害和糾紛；二是如果損害不可避免，則積極主動作為，盡量減少損失或避免損失的擴大。如通過與流域國家之間的談判達成協(xié)議來解決，南非地區(qū)長期以來的水爭端就是通過1995年南非曼德拉政府與12個國家簽署水資源合作協(xié)議得以解決。

(2)構(gòu)建跨境河流磋商機制。從目前來看，針對跨境河流沖突問題還沒有建立正式的磋商機制或機構(gòu)。因此，我國應(yīng)發(fā)揮負責任大國的作用，積極推動與各國建立一系列針對資源共享、紛爭解決的雙邊或多邊磋商合作機制，以推動構(gòu)建和諧的發(fā)展環(huán)境。

(3)突出爭端解決機制的重點。針對我國西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱及缺水的特點，跨境河流的開發(fā)利用戰(zhàn)略必須突出節(jié)水與自然環(huán)境的保護；針對我國西南地區(qū)的跨境河流，例如瀾滄江-湄公河，要重點關(guān)注大型水利工程如大壩建設(shè)可能產(chǎn)生的一系列復(fù)雜的社會、經(jīng)濟及環(huán)境影響。

4 結(jié) 語

新形勢下跨境河流問題日益凸顯，呈復(fù)雜化、多樣化的趨勢，對跨境河流問題的處理和決策需要綜合多方面的因素，進行全盤考慮。隨著我國綜合國力的提升，國際影響力不斷增強，全面建設(shè)小康進入關(guān)鍵性階段，加快推進跨境河流開發(fā)利用，有利于促進實現(xiàn)“兩個一百年”的重大戰(zhàn)略目標。同時，作為一個在聯(lián)合國事務(wù)中發(fā)揮重要作用的國家，依據(jù)國際水法的基本原則，對跨境河流水資源進行合理可持續(xù)的開發(fā)利用，有利于維護國際及地區(qū)間的穩(wěn)定與繁榮，面對開發(fā)過程中遇到的瓶頸問題，更應(yīng)以一個負責任大國的姿態(tài)，積極主動作為，通過加強與流域國之間的溝通與合作，有效解決跨境河流爭端問題，使其成為流域國家間廣泛合作的紐帶。