崔 志 華

(太原市政工程總公司，山西 太原 030002)

1 PPP概念簡述及特點(diǎn)

1.1 概念

PPP的英文名稱是Public-Private Partnership，中文譯為“公私合伙制”。PPP最早源自英國，20世紀(jì)末，PPP模式傳入中國。

在我國因PPP模式主要由政府與央企或國企主導(dǎo)，可以理解為：政府將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體(企業(yè))，政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，以使政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。

1.2 特點(diǎn)

1)PPP模式具有多樣性。PPP是BOT,DBFO,TOT,BOOT等形式的總稱。PPP分為兩大類:一是由政府付費(fèi)項(xiàng)目，另一種是由使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，稱為特許經(jīng)營的項(xiàng)目。

2)PPP具有復(fù)雜性。一個(gè)PPP項(xiàng)目涉及政府部門、企業(yè)、社會(huì)公眾，始終需要將三者的利益協(xié)調(diào)一致。

3)PPP具有長期性。一個(gè)PPP項(xiàng)目一般需要十幾年或更長的時(shí)間，如果僅僅有三五年的話，對政府而言，不能實(shí)現(xiàn)采用PPP所要達(dá)到的結(jié)果，相反會(huì)更加加劇了財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致政府債務(wù)增加。

2 我國推行PPP模式政策的作用

1)為降低地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，國務(wù)院在2014年年底要求全面停止地方政府融資平臺(tái)作用，鼓勵(lì)引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)營。政府借PPP模式紓解地方政府債務(wù)壓力是最基本、最直接的目的。

2)完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)。傳統(tǒng)模式下，政府公共項(xiàng)目的業(yè)主一般是與政府有著直接隸屬關(guān)系的城投公司或住建局下屬基建辦，并不是真正意義上獨(dú)立的市場主體。采用PPP模式，政府職能變?yōu)椤胺?、管、服”，讓企業(yè)真正成為市場的主體，項(xiàng)目的決策和運(yùn)營將完全遵循市場規(guī)律和市場規(guī)則來進(jìn)行。

3)促進(jìn)傳統(tǒng)施工企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)轉(zhuǎn)型，施工企業(yè)參加PPP項(xiàng)目，施工企業(yè)有了在主營業(yè)務(wù)鏈向上游延伸的投資渠道，實(shí)現(xiàn)投資、建造一體化，企業(yè)可以獲得投資收益。施工企業(yè)憑借自身優(yōu)勢，對項(xiàng)目建成后順便提供維護(hù)、維修、保養(yǎng)，又可以獲得服務(wù)收益。因此，施工企業(yè)將由原來單靠施工業(yè)務(wù)收入，轉(zhuǎn)變?yōu)榧瓤捎型顿Y收益，又可獲得運(yùn)營維護(hù)服務(wù)收入，一舉三得。

從傳統(tǒng)的施工承包模式向更高層次的PPP模式轉(zhuǎn)變，企業(yè)通過并購和重組實(shí)現(xiàn)企業(yè)的快速發(fā)展壯大。

3 施工企業(yè)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，有條件地積極參與PPP競爭

3.1 建立與PPP業(yè)務(wù)相適應(yīng)的管控組織

為適應(yīng)PPP所要求的一體化經(jīng)營模式，施工企業(yè)須具備市場考察、資本運(yùn)籌、項(xiàng)目施工及運(yùn)營管理四大能力。除已具有的施工能力外，其他三大能力均是短板，需要盡快采取措施補(bǔ)齊的。

1)企業(yè)應(yīng)在市政工程(垃圾處理、污水處理、城市軌道交通)、高速公路、水利工程、電力工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域里，選擇適合自己的專業(yè)范圍和發(fā)展方向。

2)由于PPP業(yè)務(wù)多、造價(jià)高、合同體系復(fù)雜、投融資管控難度大，與傳統(tǒng)施工企業(yè)有明顯的區(qū)別。因此，企業(yè)除了傳統(tǒng)的職能機(jī)構(gòu)外，還必須新設(shè)與PPP業(yè)務(wù)相適應(yīng)的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策研究、投融資管理、內(nèi)部審計(jì)、法律事物、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控等職能部門，并配備與新的業(yè)務(wù)部門相適應(yīng)的人才資源，專門從事PPP業(yè)務(wù)工作。

3)為彌補(bǔ)企業(yè)在投融資、項(xiàng)目運(yùn)營等方面的短板，有必要與相關(guān)成熟的機(jī)構(gòu)建立長期、穩(wěn)定的合作關(guān)系?；蚱刚堌?cái)務(wù)、法律、融資、運(yùn)營管理等方面的顧問，幫助企業(yè)PPP業(yè)務(wù)部門相關(guān)職能發(fā)揮。

4)采用PDCA管理方法，保障PPP每一項(xiàng)工作流程能有章可循、規(guī)范有序。

3.2 合理評審PPP項(xiàng)目

對有意向的項(xiàng)目，收集相關(guān)資料：如政府財(cái)政承受能力評估報(bào)告，項(xiàng)目所在地的社會(huì)、政治和財(cái)經(jīng)方面的信息，尤其是近兩年人代會(huì)政府工作報(bào)告；對項(xiàng)目進(jìn)行全面考察后，結(jié)合公司實(shí)際情況，進(jìn)行初步評審，規(guī)避偽PPP項(xiàng)目，有“原罪”等質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的PPP項(xiàng)目，在風(fēng)險(xiǎn)可控、能力可及的基礎(chǔ)上，選擇符合公司要求的項(xiàng)目進(jìn)行PPP業(yè)務(wù)開拓。

3.3 多方參與，確保項(xiàng)目程序合理

在開發(fā)過程中，從實(shí)操角度出發(fā)，以結(jié)果為導(dǎo)向，綜合與項(xiàng)目有關(guān)的各方意見，尤其是金融機(jī)構(gòu)的建議，必要時(shí)，可以邀請有意向的金融機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目開發(fā)，組織三方會(huì)談，明晰各自的訴求，通過溝通，在與融資有關(guān)的關(guān)鍵條款上面，如項(xiàng)目立項(xiàng)手續(xù)、財(cái)政支付保障措施，盡可能達(dá)成統(tǒng)一。

3.4 與經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)勁的其他企業(yè)聯(lián)合投資

聯(lián)合經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)，或采用所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開的經(jīng)營模式。

4 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析、識(shí)別與應(yīng)對

企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，需要牢記的原則是：首先是風(fēng)險(xiǎn)可控，其次收益合理。

4.1 從PPP項(xiàng)目自身屬性分析及對策

依據(jù)資金回報(bào)來源可分為經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性項(xiàng)目，其風(fēng)險(xiǎn)側(cè)重點(diǎn)各不相同。

1)對經(jīng)營性項(xiàng)目，最大的風(fēng)險(xiǎn)就是市場風(fēng)險(xiǎn)，是否能預(yù)見市場發(fā)展趨勢、掌握相關(guān)法律，是非常關(guān)鍵的。如污水處理廠項(xiàng)目，一般都要求政府承諾最低用量，來保障基本收入來覆蓋成本。高速公路項(xiàng)目收入作為使用者付費(fèi)(過路費(fèi))，需要結(jié)合政府用地與建設(shè)規(guī)劃，承諾最低交通量。

2)準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，除使用者付費(fèi)外，還要求政府進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)貼。非經(jīng)營性項(xiàng)目完全由政府付費(fèi)，對參與這兩類PPP項(xiàng)目來說，政府財(cái)政的承受能力是判斷項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，企業(yè)需要盡力爭取政府保障條件，如納入本級財(cái)政預(yù)算的人大決議，保證政府能夠按時(shí)還款。

對項(xiàng)目等級而言，在同一地區(qū)省級PPP項(xiàng)目付款主體是省級財(cái)政，違約的風(fēng)險(xiǎn)很低；其次為具有良好市場前景的地級市和區(qū)縣級，違約風(fēng)險(xiǎn)較低。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府還款意愿和能力均不好。

4.2 項(xiàng)目實(shí)施過程風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與應(yīng)對

4.2.1項(xiàng)目初期

1)企業(yè)需識(shí)別的最大風(fēng)險(xiǎn)就是項(xiàng)目合法合規(guī)性。合法合規(guī)的關(guān)鍵點(diǎn)是項(xiàng)目是否立項(xiàng)，有無同意采用PPP模式的批文，是否申報(bào)納入省PPP項(xiàng)目庫等。具體講，政府投資的項(xiàng)目都要申報(bào)發(fā)改委立項(xiàng)，PPP項(xiàng)目也不例外，這是合法的基本要求。PPP項(xiàng)目立項(xiàng)后，需由本級人民代表大會(huì)通過，同意采用PPP模式，這是項(xiàng)目采用PPP模式的合法依據(jù)。很多金融機(jī)構(gòu)都是以項(xiàng)目進(jìn)入省庫作為融資的必要條件之一。

2)企業(yè)需要進(jìn)行初步測算，一般項(xiàng)目投標(biāo)中，下浮率為主要報(bào)價(jià)指標(biāo)。評估在項(xiàng)目期內(nèi)項(xiàng)目公司償還銀行借款后，項(xiàng)目的收益是否還能滿足社會(huì)資本方的投資要求。

3)企業(yè)需對政府信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，對于非經(jīng)營性的項(xiàng)目，如果本級財(cái)政償付能力低，就有項(xiàng)目違約的風(fēng)險(xiǎn)。

4.2.2項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

對于企業(yè)來說，承包PPP項(xiàng)目，企業(yè)要從一個(gè)投資者的角度去全面評估項(xiàng)目是否合理?，F(xiàn)階段，由于一些地方政府未對PPP模式深刻理解，只是為響應(yīng)國家的要求包裝一些“PPP項(xiàng)目”，這些項(xiàng)目就可能潛藏很大風(fēng)險(xiǎn)，因此企業(yè)更需要提高評估能力，降低整體經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

4.2.3項(xiàng)目采購階段

企業(yè)著重關(guān)注項(xiàng)目采購、談判、合同簽署等環(huán)節(jié)的合法合規(guī)性，降低政治和法律風(fēng)險(xiǎn)。

4.2.4項(xiàng)目執(zhí)行階段

融資風(fēng)險(xiǎn)是最大的風(fēng)險(xiǎn)。大部分社會(huì)資本方都需要利用項(xiàng)目公司進(jìn)行項(xiàng)目融資。政府保證條件是項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵。

在非經(jīng)營性項(xiàng)目中，政府購買服務(wù)的資金來源能否納入本級財(cái)政預(yù)算并通過人大決議是后期能否實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資的關(guān)鍵。在合同談判中，盡量在合同內(nèi)鎖定政府承諾，比如：收費(fèi)項(xiàng)目限制競爭、稅收的優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)助等等。

5 選擇PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

1)核定PPP項(xiàng)目投資額。根據(jù)當(dāng)?shù)卣呢?cái)政補(bǔ)貼能力，總投資一般不宜小于2億元，也不要超過當(dāng)?shù)匾荒曦?cái)政預(yù)算的80%，且當(dāng)?shù)匾荒曦?cái)政預(yù)算收入不低于10億元。最可靠地是優(yōu)選國家百強(qiáng)縣市或地級市，因?yàn)槟曦?cái)政預(yù)算收入低于10億元的地方政府，財(cái)政往往入不敷出，金融機(jī)構(gòu)也不敢投入。

2)選擇工程含量大于60%的PPP項(xiàng)目。工程含量是指建安費(fèi)占項(xiàng)目投資總額的比例。工程含量超過60%以上的PPP項(xiàng)目，是企業(yè)最可靠的、最直接的、最主要的利潤來源。

3)選擇PPP項(xiàng)目融資對象。應(yīng)選擇期限長、利率低、金額大的銀行及保險(xiǎn)資金才是PPP融資的適合資金，且PPP融資成本要低至6%左右。

4)注重增信條件。銀行和保險(xiǎn)公司同意PPP項(xiàng)目融資的前提條件就是在沒有擔(dān)保和回購的條件下，要求政府增加信用條件。對于經(jīng)營性項(xiàng)目:增信需要明確付費(fèi)的穩(wěn)定性和持續(xù)性；對于非經(jīng)營項(xiàng)目：增信就要保證補(bǔ)償?shù)目深A(yù)期性，比如土地出讓指標(biāo)、土地出讓價(jià)格等；對于政府補(bǔ)貼項(xiàng)目：增信就要求地方政府有較好的財(cái)政能力及信用，并列入地方人大常委的“人大決議”，或要求財(cái)政部門出具“承諾書”，將PPP項(xiàng)目還款列入中長期財(cái)政預(yù)算。

綜上所述，PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中情況復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)較大。但施工企業(yè)在新時(shí)期行業(yè)經(jīng)營模式改革中，應(yīng)審時(shí)度勢，抓住機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)施工總承包向工程總承包模式轉(zhuǎn)變，謀求企業(yè)新形式下更大的生存與發(fā)展空間。

[1] 財(cái)金[2014]156號(hào),財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知[Z].

[2] 發(fā)改投資[2014]2724號(hào),國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見[Z].

[3] 財(cái)庫[2014]215號(hào),財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法的通知[Z].

[4] 財(cái)金[2015]21號(hào),財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引的通知[Z].