王子龍(蘭州城市學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

2018年第十三屆全國人大通過的憲法修正案提出，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化國家。從政治意義來看，這是“美麗中國”被確立為中國現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略目標(biāo)和價值原則之一。從法律意義上，意味著“美麗中國”作為一個嶄新而重大的法理念、法原則、法價值，在我國憲法中予以宣示和確立。不論從法理論還是法實(shí)踐角度，對于整個中國現(xiàn)代化建設(shè)尤其是生態(tài)文明建設(shè)意義巨大，也為我國草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)及其法治建設(shè)提供了新指針、新機(jī)遇和新動力。

1 “美麗中國”是草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)及其法治建設(shè)的新的重大法理念

1.1 “美麗中國”法理念的特點(diǎn)和重要性

1.1.1 “美麗中國”法理念凸顯生態(tài)環(huán)境價值的高度性 一個國家法律體系的基本價值是自由、秩序、正義、效率等。現(xiàn)代法治特別是憲法將民主、法治、程序、人道、人權(quán)等標(biāo)示為現(xiàn)代法律價值。中國特色社會主義法律體系的法價值在遵循人類社會普遍法價值之上，從中國國情出發(fā)，體現(xiàn)中國特色，追求中國創(chuàng)造。在憲法中，中國現(xiàn)代化的根本價值目標(biāo)，被表述為建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化國家，就既反映了普遍的法律價值的要求，也體現(xiàn)了中國特色社會主義法治價值的特色。特別是“美麗中國”作為嶄新的充滿時代氣息的法律理念和原則，被寫進(jìn)憲法，體現(xiàn)了當(dāng)代中國憲法與法律體系在價值理念上的重大創(chuàng)新，甚至具有人類現(xiàn)代性法理念創(chuàng)新的世界意義。

“美麗中國”法理念，把生態(tài)環(huán)境價值與經(jīng)濟(jì)財富價值、政治民主價值、精神文明價值、社會和諧價值在憲法中平列出來，這是將生態(tài)環(huán)境價值擺在了國家價值體系的戰(zhàn)略地位。習(xí)近平指出：“要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在更加突出位置，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上要算大帳、算長遠(yuǎn)賬、算整體賬。”[2]生態(tài)環(huán)境關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來，盡管我國憲法尚未明確將環(huán)境權(quán)規(guī)定為公民基本權(quán)利，但“美麗中國”法理念體現(xiàn)了我國對于人民享有生態(tài)環(huán)境權(quán)益的重視達(dá)到前所未有的高度。

1.1.2 “美麗中國”法理念凸顯生態(tài)環(huán)境建設(shè)的系統(tǒng)性 “美麗中國”將整個中國生態(tài)環(huán)境看成一個系統(tǒng)，將天藍(lán)地綠水清聯(lián)系起來，將土壤、水、空氣、植被、野生動植物等多種自然生態(tài)要素聯(lián)系起來，進(jìn)行觀照、總攬和統(tǒng)籌。甚至將中國環(huán)保事業(yè)同全人類生態(tài)環(huán)境問題聯(lián)系起來?！懊利愔袊彼鶎?shí)施的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)是一個龐大的系統(tǒng)工程，生態(tài)文明建設(shè)是中國現(xiàn)代化建設(shè)五位一體總體布局的重要領(lǐng)域。面對當(dāng)今中國生態(tài)環(huán)境問題的全局性、復(fù)雜性、嚴(yán)重性，如果不能從戰(zhàn)略高度頂層設(shè)計，將生態(tài)環(huán)境問題的宏觀、中觀和微觀，個別、局部和全局結(jié)合起來，采取系統(tǒng)對策和治理，是不能最終奏效的，“美麗中國”的愿景是不能達(dá)致的。

“美麗中國”還與中國現(xiàn)代化建設(shè)的其他戰(zhàn)略目標(biāo)，就是與富強(qiáng)、民主、文明、和諧中國現(xiàn)實(shí)聯(lián)系著。五位一體總體布局需要整體推進(jìn)，不能機(jī)械的分割開來。生態(tài)環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、法治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)是相互聯(lián)系、相互制約的。生態(tài)環(huán)境建設(shè)，需要與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)諸方面協(xié)調(diào)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境建設(shè)直接利害相關(guān)，二者互為前提。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下的地區(qū)，靠山吃山、靠水吃水，竭澤而漁往往是不可避免的，如果不能解決脫貧和生產(chǎn)發(fā)展問題，生態(tài)環(huán)境保護(hù)就是飽漢不知餓漢饑。為了生態(tài)環(huán)境保護(hù)，人們的一些經(jīng)濟(jì)利益就要受影響，對此需要得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)利益之間實(shí)現(xiàn)一種平衡。為了整體宏觀戰(zhàn)略性的生態(tài)環(huán)境利益，國家需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況下，以較大的投入進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

1.1.3 “美麗中國”法理念凸顯生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治性 人類社會重大的利益問題和利益矛盾的解決和平衡，根本的機(jī)制和方法是法治。生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)的根本也在法治。“美麗中國”法理念寫進(jìn)憲法，使我國憲法凸顯“綠色”憲法的性質(zhì)和色彩。從“美麗中國”是一個憲法高度的理念出發(fā)，必然意味著這一高度理念需要滲透到法律體系的各個方面、各個層次，體現(xiàn)在法治運(yùn)行的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)，建立“綠色”法律體系和法治系統(tǒng)。

只有從法治的高度性、權(quán)威性、系統(tǒng)性，去設(shè)計、實(shí)施和推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，我國生態(tài)文明建設(shè)才能長期有效推進(jìn)，“美麗中國”的遠(yuǎn)景才會不斷變成生動的現(xiàn)實(shí)。

1.2 “美麗中國”法理念與我國草原生態(tài)環(huán)境及其法治保護(hù)攸關(guān)

1.2.1 草原生態(tài)環(huán)境是承載“美麗中國”法理念的戰(zhàn)略領(lǐng)域和空間 我國擁有約4億hm2草原，約占國土面積的2/5，是面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，是主要江河的發(fā)源地和水源涵養(yǎng)區(qū)，生態(tài)地位十分重要。草原在保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、維護(hù)生物多樣性等方面具有不可替代的作用[3]。毫無疑問，“美麗中國”建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)是重中之重，“美麗中國”的法理念，需要活生生的“美麗草原”來呈現(xiàn)。

1.2.2 “美麗中國”是指導(dǎo)我國草原生態(tài)環(huán)境法治保護(hù)的根本法理念 “美麗中國”法理念的提出和確立，為我國草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)提出了新要求，提供了新機(jī)遇。總之，就是要以草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)和草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化建設(shè)更好的發(fā)展為“美麗中國”建設(shè)做貢獻(xiàn)。為此，要從“美麗中國”的理念出發(fā)，客觀審視目前的我國草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的現(xiàn)狀、問題及其變化趨勢，透析它與草原法治體系及實(shí)施的深刻機(jī)理，最終仍然要以“美麗中國”的高度法理念為指導(dǎo)，通過草原生態(tài)環(huán)境法治體系的進(jìn)一步完善和切實(shí)實(shí)施，持久有效地推進(jìn)美麗草原建設(shè)目標(biāo)。

2 按照“美麗中國”法理念的要求全面提升草原生態(tài)環(huán)境法治體系及其實(shí)施

2.1 進(jìn)一步提高草原生態(tài)環(huán)境法治的戰(zhàn)略定位

過去，生態(tài)環(huán)境價值在我國法律體系中定位相對較低。與此同時，由于我國草原區(qū)域面積廣大，大多處于邊疆地帶，地廣人稀，絕大多數(shù)公民生活與草原生態(tài)環(huán)境距離較遠(yuǎn)，在觀念上簡單地將草原生態(tài)環(huán)境縮略為“草”，在有限的具體的生活體驗(yàn)中與水、土、氣、光、樹等環(huán)境因素很難等量齊觀。在傳統(tǒng)文化中鄙視草的詞匯隨處可見，包括草菅人命、草莽英雄、落草為寇等[4]。更重要的是，在現(xiàn)實(shí)的價值取舍關(guān)系中就草原地區(qū)的人們而言，受農(nóng)畜產(chǎn)品絕對短缺時期優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)的影響，長期強(qiáng)調(diào)草原的生產(chǎn)功能，忽視草原的生態(tài)功能，由此造成草原超載過牧和人畜草關(guān)系持續(xù)失衡，是導(dǎo)致我國草原生態(tài)難以走出惡性循環(huán)的根本原因[5]。

“美麗中國”法理念確立了生態(tài)環(huán)境價值高度的法治地位，由于草原在我國生態(tài)環(huán)境中所占巨大比重，處于戰(zhàn)略地位，所以，草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)在“美麗中國”建設(shè)中處于戰(zhàn)略地位，進(jìn)而草原生態(tài)環(huán)境法治在我國生態(tài)環(huán)境法治體系中居于戰(zhàn)略地位。在我國“小草”是與大草原、草畜大產(chǎn)業(yè)直至整個“美麗中國”建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)利害攸關(guān)。因此，“美麗中國”法理念應(yīng)當(dāng)在草原法治中得到高度體現(xiàn)，得到全面深入的滲透和實(shí)施。

政府、普通公民和廣大草原農(nóng)牧民以及草原工作者應(yīng)當(dāng)以“美麗中國”寫進(jìn)憲法為新起點(diǎn)，切實(shí)提高草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律意識，以高度的法治責(zé)任感去推動我國草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)。隨著我國現(xiàn)代化不斷整體推進(jìn)，尤其是生態(tài)文明建設(shè)不斷提高，國家治理水平和公民環(huán)境權(quán)意識的提高，應(yīng)當(dāng)說在不久的將來?xiàng)l件成熟時，環(huán)境權(quán)必將作為公民的基本權(quán)利寫進(jìn)憲法[6]，作為生態(tài)環(huán)境權(quán)益的基本價值原則，滲透和運(yùn)用在生態(tài)環(huán)境法治和草原法治之中，將我國草原法治不斷推向應(yīng)有的高度。

2.2 提高草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度體系和法治實(shí)施體系的系統(tǒng)性、協(xié)同性、實(shí)效性

目前，我國以《中華人民共和國草原法》(草原法)為主干的草原法律體系已經(jīng)基本具備。從法律部門的角度分析，草原法律規(guī)范體現(xiàn)在憲法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法等幾乎全部的法律部門。從具體涉及的單個法律而論，基本而主要的法律如憲法、民法通則、土地管理法、環(huán)境保護(hù)法、草原法、野生動植物資源保護(hù)法、水污染法治法、農(nóng)村土地承包法、種子法等都包含草原法律規(guī)范。從法律規(guī)范制定機(jī)關(guān)和形式上，包括憲法、法律、行政法規(guī)(部門規(guī)章)、地方性法規(guī)(政府規(guī)章)等。足以表明，草原法律體系龐大復(fù)雜。在立足草原法律體系取得的立法成就之上，需要面對龐大復(fù)雜的法律體系不斷查缺補(bǔ)漏，面對草原法治實(shí)施的系統(tǒng)工程不斷整合協(xié)調(diào)，以推進(jìn)草原法治體系不斷走向科學(xué)完善。由于我國草原法治體系內(nèi)容廣泛、形式繁多，對于其邏輯解讀意義重大，如何解讀又有多種視角。以“美麗中國”法理念為指導(dǎo)，以提升草原法治的邏輯性、協(xié)同性、有效性，完善草原法治體系為目標(biāo)，就目前我國草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系和法治體系所存在問題及完善策略作以分析。

2.2.1 草原產(chǎn)權(quán)制度及完善問題 草原在法律上是不動產(chǎn)物權(quán)，包含自物權(quán)和他物權(quán)基本內(nèi)容劃分。任何物的安全、保護(hù)、利用都以產(chǎn)權(quán)的明晰界定為根本前提。因此，必須堅持草原產(chǎn)權(quán)的清晰界定是草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的前提。我國草原法、土地承包法等規(guī)定的草原產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)等基本方面。

在現(xiàn)實(shí)中草原所有權(quán)表現(xiàn)出的問題是，國家所有草原和集體所有草原界限不清；國家所有草原在使用權(quán)上國營單位使用和集體經(jīng)濟(jì)組織使用界限不清；在承包權(quán)上，部分草原尚未實(shí)行承包；在流轉(zhuǎn)權(quán)上，草原法15條做了規(guī)定，但不明確，往往導(dǎo)致流轉(zhuǎn)短期行為。

在草原所有權(quán)制度上，對于草原國家、集體二元所有權(quán)體制，有人主張改革為單一的草原集體所有權(quán)，或草原國家所有權(quán)[7]。筆者認(rèn)為，全部實(shí)行草原國有行不通，一是影響廣大農(nóng)牧民利益，農(nóng)牧民不同意。另外，國有草原在管理使用上的困難和弊端目前就存在，暫時找不到有效的解決辦法。而實(shí)行草原集體所有，又無法解決目前全民所有制單位使用的問題。對此，關(guān)鍵在于完善草地權(quán)屬制度，使農(nóng)牧民真正成為草地的主人[8]。首先應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大草原集體所有權(quán)，除現(xiàn)實(shí)確需保留國家所有的除外，把國有草原轉(zhuǎn)制為農(nóng)牧民集體所有。草原所有權(quán)制度，可參照農(nóng)村土地制度，草原由農(nóng)牧民集體所有，法律規(guī)定為國家所有的除外。在承包權(quán)上，應(yīng)對于草原全面落實(shí)承包制，延長承包期，加快完成草原所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)確權(quán)頒證。

2.2.2 草原產(chǎn)業(yè)制度及完善問題 草原產(chǎn)業(yè)包括依托于草原的各類經(jīng)濟(jì)活動，是草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)，與草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)，既相互聯(lián)系又相互制約。目前，在二者關(guān)系上，一方面是為了草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及脫貧致富，需要有效利用草原資源發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)；另一方面是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化，出現(xiàn)了超載過牧使草原生態(tài)嚴(yán)重退化的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)非法進(jìn)行的工礦業(yè)活動侵占、破壞草原，污染生態(tài)環(huán)境的問題。從根本上，離開草原地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展談草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)是不可能、也是不科學(xué)的。國內(nèi)外很多研究表明，天然草地上合理的放牧，不僅不破壞草原，反而有利于草原再生能力的恢復(fù)[9]。而以草原環(huán)境退化污染破壞為代價的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是不持續(xù)的，甚至違反國家生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略利益。因此，建立草原保護(hù)和草原經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種平衡關(guān)系，是草原經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)律。

草原第一位的產(chǎn)業(yè)是畜牧業(yè)，其次是農(nóng)業(yè)、工礦業(yè)、旅游業(yè)等。畜牧業(yè)是草原世代的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，在今天的發(fā)展中主要解決畜牧業(yè)科學(xué)發(fā)展和一定時期內(nèi)出現(xiàn)的超載過牧等問題，為此在一定時期內(nèi)實(shí)行草畜平衡、禁牧休牧、以及載畜數(shù)量許可證制度是必要的。從長遠(yuǎn)來看，賦予農(nóng)牧民草原主人法律地位后，農(nóng)牧民將在草原生態(tài)和畜牧發(fā)展之間逐步建立合理的平衡。在草原，已有的農(nóng)業(yè)有的繼續(xù)存在和發(fā)展，有的需要依法退耕還林還草。草原工礦業(yè)要采取嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，生態(tài)環(huán)境影響評估制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，取締非法工礦業(yè)和其他開發(fā)活動。要促進(jìn)草原旅游業(yè)發(fā)展，并且盡量使旅游業(yè)發(fā)展與農(nóng)牧民增加收入聯(lián)系起來。甚至工礦業(yè)發(fā)展的收益通過財政手段與農(nóng)牧民得以共享。

2.2.3 草原公共設(shè)施和產(chǎn)品投入建設(shè)制度及完善問題 《草原法》的“第四章建設(shè)”的第一個條文即第二十六條第一款規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)增加草原建設(shè)的投入，支持草原建設(shè)”。第二款規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人投資建設(shè)草原，按照誰投資、誰受益的原則保護(hù)草原投資建設(shè)者的合法權(quán)益?！边@明確了草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入主體首先是政府。

按照草原法的規(guī)定，草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)包括草畜業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，牧民定居點(diǎn)生活設(shè)施，草原水利設(shè)施，優(yōu)良草品種，草原防火，草原退化、沙化、鹽堿化、石漠化和水土流失的治理等。上述草原建設(shè)有賴于政府公共環(huán)境產(chǎn)品投入，對于政府草原公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入尤其是環(huán)保設(shè)施的投入應(yīng)當(dāng)通過嚴(yán)格的具體的制度予以保障，切實(shí)到位。為此需要不斷研究完善政府對于草原公共投入的具體法律標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制和途徑。

2.2.4 草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度及完善 草原法關(guān)于草原保護(hù)規(guī)定了3個層面的內(nèi)容：(1)草原自然生態(tài)維持和恢復(fù)，包括劃定基本草原；設(shè)立草原自然保護(hù)區(qū)；加強(qiáng)對草原珍稀瀕危野生植物和種質(zhì)資源的保護(hù)、管理，禁止開墾草原；對改善生態(tài)環(huán)境的已墾草原實(shí)行退耕還草；已造成沙化、鹽堿化、石漠化的，限期治理等。(2)通過產(chǎn)業(yè)政策防范和禁止生產(chǎn)經(jīng)營活動對草原生態(tài)環(huán)境的不良影響和破壞。對此前面已經(jīng)論及。(3)草原生態(tài)安全危險防范，包括草原防火、草原鼠害、 病蟲害和毒害草防治、劇毒、高殘留以及可能導(dǎo)致二次中毒的農(nóng)藥禁用；禁止除搶險救災(zāi)和牧民搬遷以外的機(jī)動車輛離開道路在草原上行駛破壞草原植被等。

草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一些制度措施比較原則化，具體可操作性不強(qiáng)，比如說雖然規(guī)定了禁止使用劇毒、高殘留以及可能導(dǎo)致二次中毒的農(nóng)藥，但對于違法者如何處罰卻無規(guī)定。依靠草原法的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境保護(hù)政府職責(zé)重大，對此要進(jìn)一步明確政府的投資、服務(wù)和執(zhí)法責(zé)任。

2.2.5 草原經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會保障制度及完善 今天我國現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中，草原地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間應(yīng)當(dāng)建立一種互利雙贏的互動關(guān)系。國家和政府為此進(jìn)行了大量投資，提供大量公共服務(wù)，出臺了許多有利于草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的獎補(bǔ)政策[10]，草原地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、農(nóng)牧民收入的增加、草原生態(tài)的恢復(fù)優(yōu)化等都取得了明顯的成效和寶貴的經(jīng)驗(yàn)。在保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的前提下，草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展進(jìn)步，這進(jìn)一步夯實(shí)了草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，體現(xiàn)了生態(tài)正義與經(jīng)濟(jì)社會正義的統(tǒng)一。為此，有必要將有效的政策、成功的經(jīng)驗(yàn)、零散的法規(guī)，進(jìn)行提升和系統(tǒng)化，構(gòu)成中國特色的草原區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保障法治體系。

2.2.6 完善草原生態(tài)環(huán)境違法犯罪法律責(zé)任制度 法治必有賞罰兩端，草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)也必須賞罰分明。草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)有獎補(bǔ)制度，也還必須有處罰制度。我國現(xiàn)有立法，關(guān)于草原違法犯罪及其法律責(zé)任的規(guī)定尚達(dá)不到明確、全面、具體的要求。如草原違法行為的情形規(guī)定不夠全面具體，而對于違法行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任或失之過輕，或付之闕如。在用刑法打擊草原犯罪上，出現(xiàn)《刑法》與《草原法》的脫節(jié)。比如《草原法》中涉及的刑事責(zé)任規(guī)范主要條款為第61-66條。這6個條文規(guī)定了6種犯罪行為，均表述為：“……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的……”，可以看出，我國現(xiàn)行的《草原法》中對犯罪的規(guī)定只有罪沒有刑，而《刑法》分則中的罪名中同樣沒有與我國《草原法》相對接的罪名，這對執(zhí)法實(shí)踐過程中草原犯罪行為的定罪和量刑制造了很大的阻礙， 草原保護(hù)刑法立法方式的疏漏，使草原犯罪難以受到《刑法》的實(shí)際制裁[11]。草原保護(hù)法治體系，非常重要的是科學(xué)規(guī)定草原違法犯罪的罰責(zé)體系，在草原法律體系的進(jìn)一步修改完善中，要既全面具體地列舉草原違法犯罪行為，又對應(yīng)性地全面具體規(guī)定不同的法律責(zé)任，包括民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任等。

2.7 提高草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法力度和到位性

政府行政執(zhí)法在草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)中處于重要地位。嚴(yán)格和準(zhǔn)確適用《草原法》的行政處分手段，是新時期草原法律保護(hù)最基本的措施[12]。我國草原生態(tài)環(huán)境執(zhí)法存在的執(zhí)法不到位問題，從廣度上，一定數(shù)量的草原違法行為沒有受到行政處罰，從深度上，草原行政執(zhí)法處罰過輕，不能給違法者和將要違法者以足夠的震懾。行政監(jiān)督執(zhí)法人員數(shù)量嚴(yán)重不足[13]，人們對草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性認(rèn)同不夠，也是導(dǎo)致草原執(zhí)法能力低下的原因。因此，提高草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法，更重要的是執(zhí)法主體建設(shè)。加強(qiáng)草原監(jiān)理體系和村級草原管護(hù)員隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)執(zhí)法人員，改善裝備條件[14]。同時，必須提高草原管理執(zhí)法部門，尤其是市縣一級草原管理執(zhí)法部門的地位和權(quán)威性。由十三屆全國人大決定在國家行政機(jī)構(gòu)中新設(shè)立國家森林和草原局，應(yīng)當(dāng)說順應(yīng)了這一要求。

2.8 加強(qiáng)和完善草原生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)

司法公正是社會公正的生命線。草原生態(tài)環(huán)境案件司法，突出彰顯環(huán)境正義的要求。草原生態(tài)環(huán)境案件中，民事、行政、刑事等各類案件都存在。草原生態(tài)環(huán)境破壞和污染事件中，許多情況下，損害了社會公共利益，完全可以按照民事訴訟法規(guī)定的公益訴訟制度，由人民檢察院代表國家提起民事訴訟，以使環(huán)境違法者對所造成的生態(tài)環(huán)境損失依法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償。但是，在司法實(shí)踐中草原公益訴訟案件較為罕見。另外，嚴(yán)重的草原生態(tài)環(huán)境違法行為就會上升為犯罪行為，對于草原犯罪的司法打擊上，有些草原犯罪沒有受到應(yīng)有的刑罰處罰。由于目前《刑法》中尚無草原名義的犯罪，草原犯罪為其他罪名吸收，這樣，對于很典型的草原犯罪行為，不能直接以草原犯罪的罪名定罪處罰，一定程度上弱化了草原刑事司法的鮮明色彩及警戒性和威懾力。

3 結(jié)論

“美麗中國”法理念是關(guān)于我國生態(tài)文明建設(shè)的嶄新的戰(zhàn)略理念，由我國憲法第五次修正案予以確立，因而具有高度的原則性、權(quán)威性、實(shí)踐性?；诓菰鷳B(tài)環(huán)境在我國總體生態(tài)環(huán)境中的戰(zhàn)略地位和廣泛空間，“美麗中國”法理念必然與草原生態(tài)環(huán)境問題相關(guān)聯(lián)、相契合、相互動。要以打造美麗草原的生動現(xiàn)實(shí)來支撐“美麗中國”，更重要的是，要以“美麗中國”法理念為指導(dǎo)、為統(tǒng)領(lǐng)、為原則，全面提升和完善草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)法治體系，進(jìn)一步促進(jìn)草原產(chǎn)權(quán)制度、產(chǎn)業(yè)制度、生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入制度、生態(tài)補(bǔ)償和社會保障制度、草原執(zhí)法司法制度等基本法律制度層面的改革、完善、協(xié)調(diào)及實(shí)施，只有這樣，才能開創(chuàng)美麗草原建設(shè)及其生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的新局面。

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