朱戰(zhàn)輝

“探索盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地方式”的政策背景下，武漢市在全國率先引導(dǎo)、鼓勵(lì)市民下鄉(xiāng)租用空閑農(nóng)房休閑養(yǎng)老、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

“一套250平方米的農(nóng)房，中間帶著小院，每年5萬元左右的租金，我簽了5年。除了自己用，還可以做民宿出租。”生意人朱月萍，一眼看中武漢木蘭花鄉(xiāng)景區(qū)里的閑置民房，立馬簽約入駐。其實(shí)該農(nóng)房房主早就搬到城鎮(zhèn)居住，原本打算5000元處理賣掉農(nóng)房，后來通過入股進(jìn)入合作社，改造成民宿后，房主一年增加幾萬元純收入。而朱月萍自民宿開業(yè)以來，也收入不菲。

像朱月萍這樣下鄉(xiāng)投資的生意人，越來越多的出現(xiàn)在武漢市的各村，既能創(chuàng)業(yè)增收，又能帶動(dòng)村里致富，這一切都發(fā)生在武漢推行“三鄉(xiāng)”工程之后，其中鼓勵(lì)“市民下鄉(xiāng)”的政策頒布，讓紅利來得更為實(shí)際。

“黃金二十條”

武漢雖是中部地區(qū)的核心城市之一，有著較高的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，但是其周邊農(nóng)村尤其是遠(yuǎn)郊農(nóng)村并沒有工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，和中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊并沒有本質(zhì)的差別。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年底，武漢市共有1902個(gè)行政村，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人數(shù)達(dá)到98.22萬人，占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的68.7%；由于農(nóng)村人口市民化、農(nóng)民長年外出務(wù)工經(jīng)商、管理不到位、流轉(zhuǎn)不暢通導(dǎo)致農(nóng)房長期閑置。初步統(tǒng)計(jì)農(nóng)村房屋共有73萬套，長期空閑農(nóng)房約11.6萬套，占農(nóng)房總數(shù)的15.8%。

一方面，根據(jù)相關(guān)法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村空閑農(nóng)房只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)流轉(zhuǎn)，造成資源浪費(fèi)。又因長時(shí)間缺乏使用維護(hù)，農(nóng)房極易成為危房。另一方面，受制于政策制約，市民無法下鄉(xiāng)建房或購買農(nóng)房。于是，在2017年中央一號文件明確“探索盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地方式”政策背景下，武漢市率先鼓勵(lì)市民下鄉(xiāng)租用空閑農(nóng)房休閑養(yǎng)老、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

2017年4月，武漢市委市政府頒布《關(guān)于開展“市民下鄉(xiāng)、村民進(jìn)城”活動(dòng)加快我市新農(nóng)村建設(shè)的支持措施（暫行）》，即鼓勵(lì)“市民下鄉(xiāng)”黃金二十條。

“市民下鄉(xiāng)”黃金二十條的出臺(tái)，有利于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能，積極推動(dòng)“市民下鄉(xiāng)村民進(jìn)城”。通過鼓勵(lì)能人回鄉(xiāng)、企業(yè)家下鄉(xiāng)、知識分子下鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)，以租賃、合作方式利用農(nóng)村空閑農(nóng)房創(chuàng)業(yè)創(chuàng)意、休閑養(yǎng)老養(yǎng)生，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入。

政策內(nèi)容上，為下鄉(xiāng)市民提供多種實(shí)質(zhì)性“福利”，提出對經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意的閑置農(nóng)房出租，農(nóng)村宅基地使用合規(guī)性審查將在3個(gè)工作日內(nèi)完成；以租賃、合作方式利用農(nóng)村空閑農(nóng)房發(fā)展農(nóng)家樂、協(xié)議期在3年以上，最高可獲得5萬元的獎(jiǎng)補(bǔ)資金；租賃貧困戶空閑農(nóng)房組建鄉(xiāng)村休閑游合作社，注冊資金在50萬元以上的，市級按10萬元/社標(biāo)準(zhǔn)給予獎(jiǎng)補(bǔ)，區(qū)級按5萬元/社標(biāo)準(zhǔn)給予獎(jiǎng)補(bǔ)等內(nèi)容。

自“黃金二十條”實(shí)施以來，成效十足。政策頒布三個(gè)月后，武漢共向社會(huì)公布三批適合下鄉(xiāng)的行政村399個(gè)，發(fā)布空閑農(nóng)房信息3205條，簽訂空閑農(nóng)房租賃協(xié)議農(nóng)戶993戶，年租金達(dá)1203萬元，吸引社會(huì)投資8631萬元。

試點(diǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)退出

“市民下鄉(xiāng)”政策下，市民最關(guān)心的是土地和房屋的產(chǎn)權(quán)是否明晰?！笆忻瘛痹谫Y本下鄉(xiāng)中，往往投資的大多是一些長期性的固定基礎(chǔ)設(shè)施，普遍希望獲得在農(nóng)村的長期而有保障的權(quán)益，而以往的市場流轉(zhuǎn)形式似乎難以滿足這種需求。

2017年，武漢市在黃陂區(qū)率先開始試點(diǎn)“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出”，通過給農(nóng)民一定的補(bǔ)償，引導(dǎo)農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)給村集體，村集體再集中發(fā)包給新的業(yè)主。這樣既能夠激發(fā)市民下鄉(xiāng)的活力，也能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民在閑置房屋和土地資源上的財(cái)產(chǎn)收益，每畝4萬多元的土地退出補(bǔ)償，大家的積極性很高。

在首個(gè)試點(diǎn)村，全村300余戶，兩個(gè)月時(shí)間有121戶簽署了有償退出協(xié)議，退出土地農(nóng)戶中有40%以上是對土地沒有依賴的進(jìn)城和半進(jìn)城戶。

農(nóng)戶退出的土地由下鄉(xiāng)的城市工商資本收儲(chǔ)，一方面解決了土地細(xì)碎化的問題，實(shí)現(xiàn)土地集中連片規(guī)?；?jīng)營；另一方面，通過土地承包經(jīng)營權(quán)退出，厘清了農(nóng)村土地上復(fù)雜的人地關(guān)系和產(chǎn)權(quán)形態(tài)，為市民下鄉(xiāng)和工商資本探索一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展掃除了障礙。

土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出為市民下鄉(xiāng)鋪平了道路，解決了產(chǎn)權(quán)不明晰帶來的投資阻力，通過農(nóng)民退出承包經(jīng)營權(quán)，推動(dòng)了市民下鄉(xiāng)，也為市民帶來了不同的體驗(yàn)。

市民與農(nóng)民的“雙贏”

湖北省委副書記、武漢市委書記陳一新說：“下鄉(xiāng)改善市民生活品質(zhì)，帶動(dòng)鄉(xiāng)村旅游業(yè)和文化發(fā)展；同時(shí)盤活農(nóng)村閑置資源，增加村民財(cái)產(chǎn)性收入。”

對農(nóng)民而言，第一實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，增加財(cái)產(chǎn)性收益。通過把閑置的房屋、土地資源以出租、入股、有償退出等形式，將閑置資源整合重新配置，獲得相應(yīng)收入。

第二提供了就業(yè)保障。退出土地的農(nóng)戶，能夠?qū)⑼獬龃蚬と藛T轉(zhuǎn)移到城市非農(nóng)就業(yè)領(lǐng)域，通過務(wù)工經(jīng)商獲得收入。

第三，市民下鄉(xiāng)不僅促進(jìn)鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善村莊居住生活環(huán)境，同時(shí)帶動(dòng)鄉(xiāng)村文化發(fā)展，豐富精神文化生活。

對下鄉(xiāng)市民而言，下鄉(xiāng)投資能帶動(dòng)城市周邊農(nóng)村的振興發(fā)展，隨之各種類型的鄉(xiāng)村旅游、特色產(chǎn)業(yè)紛紛呈現(xiàn)，這不僅吸納了城市的物質(zhì)資源，也為市民下鄉(xiāng)提供了不錯(cuò)的休閑去處，極大地方便了市民下鄉(xiāng)休閑娛樂的需求。

其次探索了新的養(yǎng)老模式。市民下鄉(xiāng)工程對探索城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老新模式提供了有益借鑒。城市退休居民租住在農(nóng)村，房屋資源得到開發(fā)利用，為村民增加了房租和服務(wù)收入，也滿足了城市居民對農(nóng)村養(yǎng)老環(huán)境的需求，遠(yuǎn)離喧囂，親近自然，享受“慢生活”。

“市民下鄉(xiāng)”政策的推進(jìn)與實(shí)踐，正成為市民與村民共建村莊家園，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一大探索。

警惕土地資源變資產(chǎn)的隱患

在市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)等地方實(shí)踐形式中，土地資源變資產(chǎn)發(fā)展迅速，也需要警惕可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。

對于處于城市化進(jìn)程中的農(nóng)民來說，土地除了具有財(cái)產(chǎn)功能、生產(chǎn)功能外，還具有重要的保障功能。在全覆蓋的城鄉(xiāng)保障體系尚未建立起來的情況下，土地對于農(nóng)民養(yǎng)老保障、進(jìn)城失敗返鄉(xiāng)保障等作用和意義十分巨大。然而在土地承包經(jīng)營權(quán)退出的農(nóng)地制度創(chuàng)新實(shí)踐中，存在明顯的單一化傾向，給農(nóng)民一次性現(xiàn)金補(bǔ)償而長久退出土地是存在較大隱患的。

市民下鄉(xiāng)是探索我國新時(shí)期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的創(chuàng)新模式，但這種創(chuàng)新實(shí)踐不宜進(jìn)行一刀切地行政化推廣，要尊重各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和不同地區(qū)不同村莊的特色，這樣才能真正達(dá)到供給側(cè)改革和鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。

在推進(jìn)市民下鄉(xiāng)工程的同時(shí)，也應(yīng)充分認(rèn)識和理解我國農(nóng)村人地關(guān)系緊張、農(nóng)村人口眾多且缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障機(jī)制的現(xiàn)實(shí)國情，農(nóng)村人口很難一次性轉(zhuǎn)移進(jìn)城，農(nóng)民城市化是一個(gè)漸進(jìn)且緩慢的過程，這就注定市民下鄉(xiāng)發(fā)展特色鄉(xiāng)村，只能是少數(shù)城市周邊的探索，復(fù)制推廣的空間也是有限的。我國的各項(xiàng)政策制度改革應(yīng)尊重大多數(shù)農(nóng)村和大多數(shù)農(nóng)民的利益訴求，保持鄉(xiāng)村發(fā)展活力的同時(shí)，也為特色探索留下空間。