□省財(cái)政廳農(nóng)村綜合改革處 省財(cái)政科學(xué)研究所

2017年，我省被財(cái)政部列為扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)省份，按照省委、省政府的要求，我省在全省11個(gè)市30個(gè)縣開(kāi)展了扶持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)工作。為扎實(shí)推進(jìn)試點(diǎn)工作，研究探索做好試點(diǎn)工作的方法與路徑，2017年10月16日至12月6日，廳農(nóng)村綜合改革處和省財(cái)政科學(xué)研究所組成調(diào)研組赴運(yùn)城、臨汾、大同、晉城、陽(yáng)泉、長(zhǎng)治6個(gè)市12個(gè)省級(jí)試點(diǎn)縣，就試點(diǎn)方案的落實(shí)及項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行了調(diào)研。具體情況如下：

一、試點(diǎn)工作總體情況

2017年，按照財(cái)政部《扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，省財(cái)政廳聯(lián)合省委組織部、省農(nóng)業(yè)廳印發(fā)了《山西省扶持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)實(shí)施方案》（晉財(cái)農(nóng)改〔2017〕5號(hào)）（簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》），在全省啟動(dòng)開(kāi)展了扶持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)工作?！秾?shí)施方案》明確由市級(jí)政府采取競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)的方式，擇優(yōu)確定試點(diǎn)縣，每個(gè)試點(diǎn)縣再選擇不少于10個(gè)行政村作為試點(diǎn)村。試點(diǎn)工作得到了市縣大力支持和積極配合，部分市在省級(jí)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，主動(dòng)開(kāi)展了市級(jí)試點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省各級(jí)共安排開(kāi)展扶持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)縣44個(gè)，其中30個(gè)省級(jí)試點(diǎn)縣（含18個(gè)貧困縣）、14個(gè)市級(jí)試點(diǎn)縣（含10個(gè)貧困縣），有564個(gè)村開(kāi)展了試點(diǎn)工作。資金安排方面，由中央和省財(cái)政對(duì)每個(gè)省級(jí)試點(diǎn)縣投入1000萬(wàn)元，大部分市、縣根據(jù)實(shí)際情況，另外相應(yīng)安排了扶持資金。截止目前，省、市、縣三級(jí)財(cái)政共計(jì)安排試點(diǎn)資金48627萬(wàn)元，其中省財(cái)政安排扶持資金3億元，市級(jí)1億元、縣級(jí)8627萬(wàn)元：（見(jiàn)表1）

此次調(diào)研，共實(shí)地調(diào)研12個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)），46個(gè)試點(diǎn)村。通過(guò)座談匯報(bào)、隨機(jī)走訪的方式，重點(diǎn)對(duì)13個(gè)省級(jí)試點(diǎn)縣實(shí)施方案的落實(shí)情況和項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行調(diào)研。從調(diào)研情況看，各試點(diǎn)縣按照《實(shí)施方案》，因地制宜依托現(xiàn)有資產(chǎn)資源條件，以試點(diǎn)項(xiàng)目為抓手，結(jié)合脫貧攻堅(jiān)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)融合及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)等工作，積極開(kāi)展扶持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)工作。我省大部分試點(diǎn)地區(qū)，在開(kāi)展扶持集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)發(fā)展工作以來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)重視、認(rèn)真組織，在試點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)審立項(xiàng)、實(shí)施運(yùn)行、檢查考核以及探索機(jī)制體制等方面，做出卓有成效的工作，為試點(diǎn)工作的順利開(kāi)展創(chuàng)造了有利條件，打下了扎實(shí)基礎(chǔ)。

總體看，目前我省扶持村集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)工作主要有以下特點(diǎn)：

一是政策深得人心。從調(diào)研情況看，扶持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展深受基層廣大干部群眾支持。在調(diào)研座談中，試點(diǎn)縣縣鄉(xiāng)村三級(jí)干部群眾發(fā)展意愿強(qiáng)烈，認(rèn)為扶持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策符合農(nóng)村實(shí)際，是一項(xiàng)很接地氣的惠農(nóng)政策，都希望能夠更大范圍開(kāi)展試點(diǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面，使更多的村受益。

二是工作有序推進(jìn)。各試點(diǎn)縣均成立了由縣主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)組，制定了相應(yīng)的實(shí)施方案，嚴(yán)格執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)辦法，認(rèn)真開(kāi)展項(xiàng)目論證，確保試點(diǎn)項(xiàng)目能夠落地。從調(diào)研情況看，目前各試點(diǎn)縣項(xiàng)目前期工作進(jìn)展順利。初步統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)村項(xiàng)目完工的約占三分之一，在建的約占三分之一，待明年開(kāi)春施工建設(shè)的不足三分之一：（見(jiàn)表2）

三是經(jīng)營(yíng)模式多樣。試點(diǎn)村的主要經(jīng)營(yíng)模式有：1.村集體+公司+農(nóng)戶。2.村集體+合作社+農(nóng)戶。3.村集體+農(nóng)戶土地入股。（這三種模式較為普遍，多數(shù)試點(diǎn)村都采取了上述方式。）4.債權(quán)收益模式，就是將扶持資金按一定利率進(jìn)行投資分紅，堯都區(qū)和廣靈縣采取此種方式。5.產(chǎn)權(quán)收益模式，就是將村級(jí)建設(shè)的廠房、倉(cāng)庫(kù)、大棚等設(shè)施出租，通過(guò)收取租金獲得收益。6.黨建+產(chǎn)業(yè)+扶貧，安澤縣所有試點(diǎn)村以村委會(huì)名義成立村農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)有限公司，代村委會(huì)管理村集體資產(chǎn)。7.村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理中心+農(nóng)民合作社，沁水縣各村成立村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理中心，村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理中心在村“兩委”的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一盤活村級(jí)資金、資產(chǎn)、資源，進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。

表1 山西省扶持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)內(nèi)容統(tǒng)計(jì)表

表2 部分試點(diǎn)縣扶持村集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展情況表

二、試點(diǎn)工作中存在的問(wèn)題

（一）部分試點(diǎn)項(xiàng)目調(diào)研論證不充分，導(dǎo)致項(xiàng)目變更

如安澤縣上掌村鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中由于土地不能落實(shí)等原因，導(dǎo)致原計(jì)劃的戶外帳篷、薰衣草莊園、向日葵基地?zé)o法實(shí)施，擬變更為紅葉小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、景區(qū)門樓、街道鋪設(shè)、圍墻修建及其他服務(wù)配套設(shè)施。汾西縣上團(tuán)柏村上報(bào)的項(xiàng)目是玉露香梨提質(zhì)增效，但該村和附近村從2012年連片種植玉露香梨面積已達(dá)2000畝，擬變更為建冷儲(chǔ)設(shè)施。汾西縣師家溝村旅游文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，因客觀條件變化，原項(xiàng)目中的生態(tài)手工豆腐坊、民俗餐飲住宿、土法養(yǎng)豬、傳統(tǒng)老工藝創(chuàng)意坊不能實(shí)施，擬變更為純綠色生態(tài)榨油坊、石磨雜糧加工坊、觀賞手工藝制作、工藝品加工銷售項(xiàng)目園。

（二）村集體產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，制約村集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)范運(yùn)行

目前我省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革尚未全面開(kāi)展，省級(jí)層面沒(méi)有適用于全省的改革辦法，而發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，需要明確村集體組織的法人地位，確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員，量化集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，由于產(chǎn)權(quán)制度改革的滯后導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)缺乏規(guī)范運(yùn)行的基礎(chǔ)。目前大部分試點(diǎn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能基本都是由村委會(huì)代行，村委會(huì)的行政事務(wù)過(guò)多，導(dǎo)致抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展力量不足，精力不夠。

（三）缺乏整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的配套政策，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限

一是受土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的限制，村集體在建設(shè)廠房等營(yíng)運(yùn)設(shè)施時(shí)，因無(wú)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地指標(biāo)無(wú)法實(shí)施。二是流轉(zhuǎn)回來(lái)的土地?zé)o法辦理抵押貸款，同時(shí)銀行在給村集體經(jīng)濟(jì)組織項(xiàng)目進(jìn)行貸款時(shí)，條件相對(duì)較高。三是村干部任期短，目前面臨村兩委換屆選舉，村干部擔(dān)心選不上，工作推進(jìn)不積極，影響試點(diǎn)項(xiàng)目的延續(xù)性。這些問(wèn)題需要國(guó)土、金融、財(cái)政、組織等部門統(tǒng)籌考慮，制定并完善能夠有利于促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的配套政策。

（四）部分項(xiàng)目未執(zhí)行規(guī)定程序，導(dǎo)致資金不能撥付

目前，部分項(xiàng)目在扶持資金下?lián)苤耙褑?dòng)實(shí)施，項(xiàng)目完工后，縣級(jí)財(cái)政已將資金撥付到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但由于項(xiàng)目沒(méi)有執(zhí)行招投標(biāo)或政府采購(gòu)程序，導(dǎo)致項(xiàng)目資金趴在賬上，不能及時(shí)撥付到項(xiàng)目實(shí)施單位。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目利潤(rùn)小，時(shí)間長(zhǎng)，花費(fèi)大，如果采取招投標(biāo)，相當(dāng)一部分財(cái)政資金將花費(fèi)在招投標(biāo)上，因此項(xiàng)目單位不愿意走招投標(biāo)流程。

三、政策建議

（一）嚴(yán)把立項(xiàng)關(guān)，確保項(xiàng)目能夠落地

試點(diǎn)村的選擇一定要以是否有切實(shí)可行的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目作為前提條件，扶持的方式既可以是對(duì)已有項(xiàng)目的“錦上添花”式的扶持，也可以是對(duì)已經(jīng)充分論證項(xiàng)目的“雪中送炭”式的扶持，嚴(yán)格禁止為了套取扶持資金而設(shè)立的虛假項(xiàng)目或拍腦袋決定的項(xiàng)目。

（二）在經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)好的試點(diǎn)縣（或試點(diǎn)村）同時(shí)開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)

目前，村集體經(jīng)濟(jì)組織主體不明晰、產(chǎn)權(quán)歸屬不清，制約著村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。建議在經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)好的試點(diǎn)縣（或試點(diǎn)村）同時(shí)開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，從推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革入手，整合農(nóng)村土地資源、森林資源、勞動(dòng)力資源、旅游文化資源等，采取存量折股、增量配股、土地入股等多種形式，推動(dòng)農(nóng)村資產(chǎn)股份化、土地股權(quán)化，盤活各種資源要素，形成資源疊加效應(yīng)，提高資源的利用率。

（三）創(chuàng)新資金管理方式，確保扶持資金安全高效

一是以扶持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，對(duì)其他涉農(nóng)資金進(jìn)行整合。試點(diǎn)縣可探索建立縣級(jí)涉農(nóng)資金整合機(jī)制，將美麗鄉(xiāng)村資金、扶持集體經(jīng)濟(jì)資金、一事一議資金以及其他部門涉農(nóng)資金進(jìn)行整合，集中投向試點(diǎn)村，提高資金使用效益，解決長(zhǎng)期以來(lái)涉農(nóng)資金多渠道交叉重復(fù)和部門間協(xié)調(diào)配合不佳的問(wèn)題。二是加強(qiáng)與擔(dān)保、基金、銀行等金融機(jī)構(gòu)合作，引導(dǎo)和帶動(dòng)各類社會(huì)資金投入，共同推進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)工作。三是試點(diǎn)資金的使用要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)財(cái)政政策、財(cái)務(wù)規(guī)章制度、招投標(biāo)管理、政府采購(gòu)等規(guī)定，科學(xué)合理安排。

試點(diǎn)市縣財(cái)政部門應(yīng)對(duì)試點(diǎn)資金使用情況和項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和跟蹤問(wèn)效，按照分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，建立健全試點(diǎn)工作績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，確保資金及時(shí)足額到位和試點(diǎn)工作按時(shí)完成。

（四）調(diào)整完善農(nóng)村土地政策

一是將年度新增建設(shè)用地指標(biāo)的5%用于農(nóng)村建設(shè)，并優(yōu)先安排村集體物業(yè)用地。二是積極推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，置換出的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先安排用于農(nóng)村各類建設(shè)以及發(fā)展工業(yè)、商業(yè)、旅游、休閑等多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，節(jié)余指標(biāo)經(jīng)批準(zhǔn)可以有償調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，其土地增值收益返還村集體所有，用于發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。三是集中連片開(kāi)展農(nóng)村土地綜合整治，通過(guò)整治新增加的耕地可以確權(quán)歸村、組集體所有。四是在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。

（五）加大金融保險(xiǎn)支持力度

一是建議省政府出臺(tái)相關(guān)政策，明確各金融機(jī)構(gòu)特別是農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄銀行等主要涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)，要?jiǎng)?chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)行政村金融服務(wù)全覆蓋，把村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織納入評(píng)級(jí)授信范圍，設(shè)立發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)信貸資金，對(duì)符合條件的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目在信貸支持上實(shí)行計(jì)劃優(yōu)先、利率優(yōu)惠。二是加強(qiáng)農(nóng)村擔(dān)保體系建設(shè)，積極擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，開(kāi)展生產(chǎn)設(shè)施、集體山林權(quán)、村級(jí)股權(quán)等抵押貸款業(yè)務(wù)，抓好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、村集體資產(chǎn)、農(nóng)房等抵押貸款試點(diǎn)。三是加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度，把規(guī)?；O(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖水產(chǎn)品以及大型農(nóng)機(jī)具納入中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼范圍，并適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

（六）建立激勵(lì)考核制度

一是建立激勵(lì)制度。扶持資金要向效益好的試點(diǎn)縣、試點(diǎn)村傾斜，對(duì)效益好的試點(diǎn)縣、試點(diǎn)村連續(xù)扶持3年，在資金安排上給予傾斜，形成鞏固和滾雪球效應(yīng)。對(duì)成效不好的試點(diǎn)縣、試點(diǎn)村，下一年不再扶持。二是建立考核問(wèn)責(zé)制度。試點(diǎn)縣與鄉(xiāng)、鄉(xiāng)與村要簽署項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任書(shū)，保證試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施不受人員換屆變更的影響。要把村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入各地黨建考核的主要內(nèi)容和核心指標(biāo)，并作為干部交流提拔、評(píng)先選優(yōu)的重要依據(jù)，采取通報(bào)問(wèn)責(zé)、落實(shí)獎(jiǎng)懲等手段，激勵(lì)黨政干部在抓村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展上下功夫。