程 利，呼斯勒

(呼倫貝爾市農(nóng)牧業(yè)局，內(nèi)蒙古海拉爾 021108)

為保護草原生態(tài)，改善草原生態(tài)環(huán)境，推動牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。2018年7月10日開始，呼倫貝爾市農(nóng)牧業(yè)局組成兩個調(diào)研組，先后深入到呼倫貝爾市牧業(yè)四旗、額爾古納市、海拉爾區(qū)、牙克石市及嶺東三旗市等10個旗市區(qū)、30多個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、50多個嘎查村，走訪70余戶草原保護補助獎勵機制(簡稱：補獎)政策受益戶，對全市草原生態(tài)補獎?wù)呗鋵嵡闆r開展調(diào)研。調(diào)研組以認真聽取旗市區(qū)工作匯報，與基層干部群眾座談，走嘎查入農(nóng)牧戶等調(diào)研形式，深入了解各地草原生態(tài)補獎?wù)呗鋵嵡闆r，“找問題、抓落實、看實效”。

1 基本情況

2011年起，國家在內(nèi)蒙古等8個主要牧區(qū)省，開始實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制，2016年開始實施了新一輪草原補獎?wù)?，進一步提高了禁牧和草畜平衡補貼獎勵標準，擴大了草原補獎實施范圍。在草原補獎?wù)叩耐苿酉拢菰鷳B(tài)環(huán)境得到有效保護和恢復(fù)，草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式得到加快轉(zhuǎn)變，農(nóng)牧民收入持續(xù)增長。

1.1 實施范圍

新的一輪草原補獎?wù)撸瑢⒙鋵嵅菰邪?jīng)營權(quán)或簽訂草原承包經(jīng)營合同的草場全部納入補獎?wù)邔嵤┓秶?。呼倫貝爾市?0個旗市區(qū)實施了草原生態(tài)補獎?wù)?，涉?03個鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木，697個嘎查村(場)，14.2萬戶農(nóng)牧民，36.1萬人受益，其中涉及牧業(yè)四旗30個蘇木鎮(zhèn)，196個嘎查(場)，3.0033萬戶，7.6715萬人。

1.2 補獎任務(wù)和補貼發(fā)放

呼倫貝爾市補獎總面積是10358萬畝，其中，禁牧面積1687萬畝，草畜平衡面積8671萬畝。牧業(yè)四旗任務(wù)是9066.36萬畝，占總?cè)蝿?wù)的87.5%，占牧業(yè)四旗可利用草原面積的91.6%，其中禁牧面積1468萬畝，草畜平衡面積7598.36萬畝。補獎總資金是62941萬元，其中，牧業(yè)四旗資金是55013.16萬元，占補獎總資金的87.4%。全市補獎區(qū)戶均草場728畝，享受補獎資金4423.5元，人均草場286.7畝，享受補獎資金1742.2元。其中，牧業(yè)四旗戶均草場3018.9畝，享受補獎資金18317.6元，人均草場1181.8畝、享受補獎資金7171元；半農(nóng)半牧區(qū)及城林區(qū)戶均草場504畝，享受補獎資金707元，人均草場198畝，享受補獎資金278元。2016-2017年到位資金125882萬元，發(fā)放120382萬元，發(fā)放率95.6%，資金全部以一卡通形式進行發(fā)放到戶，對于禁牧和草畜平衡制度執(zhí)行好的牧戶并給予獎勵。

2 采取具體措施

2.1 制定監(jiān)管辦法

為落實好新一輪草原生態(tài)保護補獎?wù)?，呼倫貝爾市市政府印發(fā)了《新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施方案(2016年-2020年)》，出臺了《呼倫貝爾市禁牧和草畜平衡監(jiān)督管理實施辦法》。在禁牧區(qū)執(zhí)行嚴格的禁牧政策，鼓勵牧民合作經(jīng)營，開展規(guī)模化集中舍飼、半舍飼養(yǎng)殖。草畜平衡區(qū)執(zhí)行嚴格的草畜平衡制度，市、旗(區(qū))兩級草原監(jiān)理機構(gòu)根據(jù)不同類型天然草原生產(chǎn)力實測平均值，結(jié)合衛(wèi)星遙感校正數(shù)據(jù)，科學(xué)合理核定草畜平衡區(qū)載畜量標準，各級部門將載畜量標準明確寫入實施方案中，并以旗市區(qū)級人民政府、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進行公布。

2.2 建立責任制

呼倫貝爾市逐級建立目標責任制，分解任務(wù)指標，確保資金任務(wù)落實到位。新一輪落實草原生態(tài)補獎?wù)叩?0個旗市區(qū)均出臺了實施方案，并在方案中明確任務(wù)落實、監(jiān)督管理、資金發(fā)放與農(nóng)牧戶責任掛鉤等內(nèi)容，形成層層落實責任的政策落實機制。

2.3 成立專職機構(gòu)

草原補獎?wù)呗鋵嵉幕A(chǔ)是草原確權(quán)承包工作，各地在深化鞏固草原確權(quán)工作的同時，也推出了一些新舉措，加快草原補獎?wù)叩穆鋵?。新巴爾虎右旗設(shè)立草原補獎?wù)咿k事大廳，并成立草原糾紛仲裁辦公室，及時解決草場邊界糾紛，化解矛盾，確保補獎資金及時兌現(xiàn)到戶。

2.4 聘用管護人員

為落實好草原生態(tài)補獎?wù)?，各旗市區(qū)按照有關(guān)規(guī)定和程序，統(tǒng)一聘用專職草原管護員186人，管護員由旗市區(qū)草原監(jiān)理部門統(tǒng)一管理，協(xié)助草原執(zhí)法人員做好禁牧、草畜平衡的監(jiān)督管理工作。

2.5 創(chuàng)新監(jiān)管手段

為補齊地面巡查“短板”，創(chuàng)新使用“無人機”監(jiān)管，填補草原空中巡查空白。建立草原監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，采取“空、天、地”一體化實時監(jiān)測，基于大數(shù)據(jù)分析，建立智能監(jiān)管平臺，達到地面數(shù)據(jù)可視化及監(jiān)管工作智能化，以解決傳統(tǒng)草原監(jiān)管工作中的監(jiān)管面積大、工作人員少、管理難度大等諸多問題。

2.6 加大宣傳力度

2016年6月，全市范圍內(nèi)開展了為期一個月的“貫徹落實草原生態(tài)保護補助獎勵政策暨呼倫貝爾市禁牧和草畜平衡監(jiān)督管理實施辦法宣傳月活動”,印發(fā)《呼倫貝爾市禁牧和草畜平衡監(jiān)督管理實施辦法》蒙漢宣傳手冊37500冊，宣傳掛歷20000本，并在陳巴爾虎旗舉辦宣傳月啟動儀式。2017年8月，內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)廳和呼倫貝爾市政府聯(lián)合舉辦了以“依法保護、科學(xué)建設(shè)、合理利用、綠色發(fā)展”為主題的“草原生態(tài)文明宣傳活動日”啟動儀式，宣傳活動日重點圍繞草原補獎?wù)呗鋵?、草原?zhí)法、草原監(jiān)測等方面進行宣傳展示，解讀法律法規(guī)及相關(guān)政策，倡導(dǎo)綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展理念和綠色生活方式，以“尊重草原、保護草原、綠色生活”的社會風(fēng)尚，提高全民草原生態(tài)文明意識。

3 取得主要成效

加快了草原確權(quán)承包工作。草原補獎?wù)叩膶嵤?，使草原確權(quán)承包工作得到進一步落實，全市完成草原確權(quán)面積10496萬畝，占草原補獎面積的101.3%。全區(qū)試點旗新巴爾虎右旗完成草原確權(quán)承包面積3429萬畝，占草原補獎面積的100.5%。其他落實草原補獎?wù)叩钠焓袇^(qū)完成草原確權(quán)面積7066.97萬畝，占草原補獎面積的102%。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到進一步加強。牧區(qū)貯草棚面積由2010年的3萬平方米增加到2017年的15萬平方米，增加了12萬平方米，增長了400%。棚圈面積由2010年的300萬平方米增加到2017年的500萬平方米，增加了200萬平方米，增長了66.6%。到目前，在牧區(qū)已經(jīng)建成1000平方米的應(yīng)急飼草料儲備庫97座，已經(jīng)具備儲備20萬噸應(yīng)急飼草的能力。人工飼草地面積由2010年的186萬畝增加到2017年的350萬畝，增加了164萬畝，增長了88.2%。

草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式加快轉(zhuǎn)變。在草原補獎?wù)叩耐苿酉?，草原畜牧業(yè)逐步向生態(tài)型、建設(shè)型的現(xiàn)代化草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級，牧區(qū)各類畜牧業(yè)合作社由2010年的178個發(fā)展到2017年的2100個。機械動力由2010年的48萬千瓦增加到2017年的80萬千瓦以上。

草原生態(tài)得到明顯改善。實施草原獎補政策以后，據(jù)全市256個草原監(jiān)測點的監(jiān)測(其中5個是國家級固定監(jiān)測點)，草原植被蓋度、草群高度、平均產(chǎn)草量分別由2010年的67%、30.5厘米、92公斤，提高到2015年的72%、36.5厘米、114公斤，草原植被蓋度提高了5個百分點、高度提高了6厘米、干草產(chǎn)量每畝提高了21公斤。近兩年由于連續(xù)大旱，各項指標均有所下降，2017年草原植被蓋度、草群高度、平均產(chǎn)草量分別為70%、19.6厘米、80.9公斤/畝。預(yù)計2018年全市草原綜合植被蓋度將達到72%以上，恢復(fù)到2015年水平。

農(nóng)牧民收入持續(xù)增長。每年有近6.3億元的補獎?wù)哔Y金以“一卡通”形式直接補貼發(fā)放到戶，增加了農(nóng)牧民收入；同時每年有近0.8億元的后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持資金用于支持發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)，增加家庭經(jīng)營收入；用近1.2億元的轉(zhuǎn)移安置資金對生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的牧戶進行轉(zhuǎn)移安置，既減輕了草場承載壓力，恢復(fù)草原生態(tài)，又改善了貧困牧民生產(chǎn)生活條件，讓貧困牧民穩(wěn)定脫貧致富奔小康。

近兩年來，由于連續(xù)大旱，天然打貯草量減少，草畜平衡區(qū)放牧壓力較大。為切實保護草原，維護好草畜平衡，呼倫貝爾市累計投入抗旱資金3.6億元，鼓勵引導(dǎo)牧區(qū)牲畜異地轉(zhuǎn)場到農(nóng)區(qū)越冬，2016-2017年牧區(qū)牲畜轉(zhuǎn)場到農(nóng)區(qū)越冬牲畜合計94萬頭只，從農(nóng)區(qū)調(diào)運飼草及秸稈138萬噸，加大出欄力度，牧區(qū)草場基本達到草畜平衡，有效保護了草原生態(tài)。通過實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制，補獎區(qū)內(nèi)農(nóng)牧民收入穩(wěn)定增長，受到廣大農(nóng)牧民的歡迎和認可，有效緩解了天然草原承載壓力。

4 問題與建議

4.1 草原執(zhí)法體制

草原執(zhí)法缺少強制手段。呼倫貝爾草原面積大、野外工作戰(zhàn)線長，監(jiān)管難度大。每名草原監(jiān)督管理人員平均承擔草原的監(jiān)管任務(wù)是90萬畝。許多旗市區(qū)草原監(jiān)督管理機構(gòu)沒有單獨設(shè)置，蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是沒有專門的草原監(jiān)督管理機構(gòu)，體系建設(shè)不完善。

建議建立旗市區(qū)級草原監(jiān)督管理局、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原監(jiān)督管理所、嘎查村管護員隊伍三級草原生態(tài)補獎管護隊伍，負責草原生態(tài)的監(jiān)督、檢查，對禁牧、草畜平衡區(qū)草場植被恢復(fù)情況進行監(jiān)測，定期核定載畜量。按照生態(tài)文明制度要求，明確草原生態(tài)紅線概念，對破壞原生態(tài)環(huán)境行為進一步明確處罰強制措施、處罰標準、處罰額度，便于操作，為草原生態(tài)環(huán)境保護工作提供更為完善的法律依據(jù)。

4.2 林草重疊問題

從宏觀區(qū)劃上看，草原與森林有各自的分布區(qū)，大牧區(qū)草原和大林區(qū)界線區(qū)域基本明確、互不相干。但在草原森林過渡帶、農(nóng)牧交錯帶、草原零星分布區(qū)，林草互生共生、林草鑲嵌分布、草中有林和林中有草的情況比較普遍，存在一地雙證，使部分草原無法享受到補獎?wù)?，也給草原確權(quán)和草原執(zhí)法帶來困難。

建議，修訂草原、林業(yè)調(diào)查標準，一次性解決此類問題。實施草地資源調(diào)查專項工作，全面摸清當前草原資源家底，正確定義草原的概念，解決草地與林地交叉重疊問題，為建立更加嚴格的資源管控制度、扎實推進生態(tài)文明改革制度落地奠定堅實基礎(chǔ)。

4.3 資金發(fā)放使用問題

在草原面積小、農(nóng)牧戶多、補獎資金少的半農(nóng)半牧區(qū)，個別地區(qū)聯(lián)戶承包草場的農(nóng)牧戶，每戶發(fā)放的補獎資金不到100元，起不到草原生態(tài)保護和農(nóng)牧民增收的目的，建議實施“一攬子”政策，補獎資金不發(fā)放到農(nóng)牧戶手中，可圍繞當?shù)夭菰鷳B(tài)保護建設(shè)中存在的重點難點問題，將補獎資金集中統(tǒng)籌用于草原生態(tài)保護建設(shè)和農(nóng)牧民畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。

今后，要繼續(xù)開展對全市草原補獎?wù)呗鋵嵐ぷ鬟M行督查，對草牧業(yè)試驗試點和產(chǎn)業(yè)項目給予扶持，將禁牧、草畜平衡履責納入到牧民誠信體系中，確保禁牧區(qū)禁得住，草畜平衡區(qū)能平衡。推廣借鑒新巴爾虎右旗經(jīng)驗，鼓勵各地建立草原確權(quán)工作糾紛仲裁平臺，集中解決糾紛，使補獎資金能夠及時發(fā)放到位。總結(jié)二期草原生態(tài)補獎?wù)?，開展草原補獎?wù)咧衅谠u估工作，抓住政策效益，形成評估報告，為下一期的實施提供草原政策依據(jù)。從草原生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)實際出發(fā)，因地制宜，以保護和合理利用草原為重點，改善草原生態(tài)環(huán)境、加強草原基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深化供給側(cè)改革，加快草牧業(yè)發(fā)展，全面提升草牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力。