王慶輝，周長(zhǎng)虹

(四川省涼山州冕寧縣林業(yè)局，四川 冕寧 615600)

1 引言

森林保險(xiǎn)是指森林經(jīng)營(yíng)者(被保險(xiǎn)人)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)繳納保險(xiǎn)費(fèi)以獲得保險(xiǎn)企業(yè)(保險(xiǎn)人)在森林遭受災(zāi)害時(shí)提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)男袨?。這種行為以契約形式固定下來(lái)，并受到法律的保護(hù)。林業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要產(chǎn)業(yè)，同時(shí)又是個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)的“露天”產(chǎn)業(yè)，受自然氣候條件影響很大，易因自然災(zāi)害遭受巨大損失。森林保險(xiǎn)作為增強(qiáng)林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力的重要機(jī)制，不僅有利于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在災(zāi)后迅速恢復(fù)生產(chǎn)，降低政府救災(zāi)投入，保護(hù)森林資源和促進(jìn)林農(nóng)增收致富。而且可以減少林業(yè)投融資的風(fēng)險(xiǎn)，有利于改善林業(yè)投融資環(huán)境，促進(jìn)林業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展。但目前森林保險(xiǎn)相關(guān)主體之一林農(nóng)存在逆向選擇行為和道德風(fēng)險(xiǎn)，森林保險(xiǎn)保護(hù)森林資源初衷出現(xiàn)負(fù)效應(yīng)。

林業(yè)是一項(xiàng)重要的公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在建設(shè)生態(tài)文明中起著不可替代的重要作用，森林保險(xiǎn)是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要保障。從世界范圍來(lái)看, 日本、北歐和美國(guó)的森林保險(xiǎn)體系經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展演變，已經(jīng)形成了一套完善有效的制度，而我國(guó)森林保險(xiǎn)體系建設(shè)仍處于很不成熟的階段。一方面是由于林業(yè)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)和信息不對(duì)稱原因；另一方面是由于森林保險(xiǎn)存在正、負(fù)雙重外部性，在推廣過(guò)程中出現(xiàn)了“需求不足”和“供給有限”情況。政策性森林保險(xiǎn)作為一種政策性保險(xiǎn)，在我國(guó)需求潛力很大，從整體上來(lái)看森林保險(xiǎn)基本能實(shí)現(xiàn)盈虧平衡甚至獲得額外收益，具有較高的可行性。中央及地方財(cái)政支持對(duì)保費(fèi)的補(bǔ)貼可以降低林農(nóng)的負(fù)擔(dān)率，政策性森林保險(xiǎn)仍具備較大的市場(chǎng)空間；目前的政策性森林保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象并非保險(xiǎn)費(fèi)率過(guò)高所致。目前農(nóng)戶對(duì)森林保險(xiǎn)的需求意愿不強(qiáng)，主要是由于森林保險(xiǎn)產(chǎn)品和保費(fèi)補(bǔ)貼的政策設(shè)計(jì)不合理，尤其是保險(xiǎn)金額過(guò)低和保險(xiǎn)責(zé)任不全，制約了農(nóng)戶對(duì)森林保險(xiǎn)的需求，最終導(dǎo)致農(nóng)戶森林保險(xiǎn)的參保率偏低。目前林業(yè)企業(yè)整體上對(duì)森林保險(xiǎn)有強(qiáng)烈的需求，但是由于森林保險(xiǎn)產(chǎn)品和補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)不合理，尤其是保障水平過(guò)低，保險(xiǎn)服務(wù)無(wú)法令投保人滿意，導(dǎo)致林業(yè)企業(yè)投保意愿不強(qiáng)烈。森林保險(xiǎn)政策存在逆向選擇行為和道德風(fēng)險(xiǎn)，本研究森林保險(xiǎn)政策機(jī)制改善部分，并提出森林保險(xiǎn)發(fā)展困境和解決對(duì)策。

2 森林保險(xiǎn)執(zhí)行情況

森林保險(xiǎn)的保險(xiǎn)標(biāo)的是公益林和商品林，投保主體為林權(quán)所有者，保險(xiǎn)責(zé)任涵蓋火災(zāi)、暴雨、旱災(zāi)、洪水、泥石流、冰雹、病蟲(chóng)害等主要災(zāi)害，保險(xiǎn)期限為一年。森林經(jīng)營(yíng)是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，具有初始投入大，資金周轉(zhuǎn)速度慢的特點(diǎn)，因此在營(yíng)林過(guò)程中尤其是初期需要大量的資金支持，同時(shí)又由于其“外部性”的存在，需要政府外部介入予以外部效益內(nèi)部化，這也是林業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施的理論基石。2009年全國(guó)開(kāi)始試點(diǎn)財(cái)政補(bǔ)貼森林保險(xiǎn)，通過(guò)森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼來(lái)促進(jìn)森林參保率和覆蓋面，提升農(nóng)戶投保積極性。

對(duì)于森林保險(xiǎn)給予財(cái)政補(bǔ)貼資金支持，希望通過(guò)借助中央財(cái)政資金杠桿調(diào)動(dòng)林農(nóng)對(duì)于投保積極性，提升森林生態(tài)效益,由中央“牽頭”帶動(dòng)地方財(cái)政對(duì)于森林保護(hù)管理的重視和投入，即依賴中央和地方兩級(jí)財(cái)政資金扶持林業(yè)發(fā)展，拓寬項(xiàng)目的覆蓋面，讓林農(nóng)得到更大實(shí)惠。

四川省2017年森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為公益林保險(xiǎn)金額為500元·0.0667 hm-2，費(fèi)率為0.13%，保費(fèi)為0.65元·0.0667 hm-2；商品林保險(xiǎn)金額為750元·0.0667 hm-2，費(fèi)率為0.16%，保費(fèi)為1.2元·0.0667 hm-2。因費(fèi)率調(diào)低不再執(zhí)行森林保險(xiǎn)“無(wú)賠款優(yōu)待”政策。補(bǔ)貼方式：公益林保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼90%(中央50%、省25%、市縣15%)、單位及個(gè)人10%；商品林保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼75%(中央30%、省25%，市縣20%)、單位及個(gè)人25%。

3 森林保險(xiǎn)發(fā)展困境

3.1 森林保險(xiǎn)保費(fèi)及賠付額度不合理，開(kāi)展商業(yè)性保險(xiǎn)困難重重

由于政策性森林保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)工作尚處于起步階段，浙江、湖南、四川等地的生態(tài)公益林保費(fèi)都由中央和地方各級(jí)財(cái)政承擔(dān)，農(nóng)戶零負(fù)擔(dān)。由于政策性保險(xiǎn)的性質(zhì)導(dǎo)致農(nóng)戶保費(fèi)承擔(dān)比例小，再加上政府對(duì)于森林保險(xiǎn)的宣傳仍然不到位，直接導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)于森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)認(rèn)知程度低。

其次，目前農(nóng)戶承擔(dān)商品林的保費(fèi)比例偏高。對(duì)商品林，中央財(cái)政的保費(fèi)補(bǔ)貼比例為30%，農(nóng)戶承擔(dān)比例在25%～45%之間。森林經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)，見(jiàn)效慢，農(nóng)戶承擔(dān)商品保費(fèi)比例偏高，無(wú)論在觀念上還是經(jīng)濟(jì)承受力上都比較難以接受。

最后，森林保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)沖突，導(dǎo)致基層保險(xiǎn)公司對(duì)森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的積極性不高。商業(yè)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下追求利潤(rùn)最大化，需要優(yōu)先發(fā)展投入少、盈利多的業(yè)務(wù)。而森林保險(xiǎn)的一些業(yè)務(wù)特點(diǎn)有悖于商業(yè)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。一是保費(fèi)低。目前實(shí)施的森林保險(xiǎn)費(fèi)率低于科學(xué)測(cè)算的風(fēng)險(xiǎn)最低區(qū)域的費(fèi)率，較大程度地?fù)p害了保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的商業(yè)利益和積極性。二是經(jīng)營(yíng)費(fèi)用高。由于林區(qū)往往地處偏僻，山高地廣，交通困難，開(kāi)展宣傳和收取保費(fèi)等都很困難，收取的保費(fèi)有的還不夠油錢路費(fèi)。三是技術(shù)復(fù)雜。由于林地狀況、樹(shù)種、林齡等情況復(fù)雜，森林保險(xiǎn)的承保、查勘、定損技術(shù)難度大，逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)都比較嚴(yán)重，需要專業(yè)的技術(shù)人員，但森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的低營(yíng)利性使得保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)沒(méi)有招募和保有專業(yè)技術(shù)人員的積極性。

3.2 森林保險(xiǎn)政策存在逆向選擇行為和道德風(fēng)險(xiǎn)

目前森林保險(xiǎn)政策存在逆向選擇行為，容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。按照現(xiàn)行的賠付機(jī)制，農(nóng)戶受保的森林發(fā)生自然災(zāi)害經(jīng)勘察、定損后均能拿到一筆可觀的賠付款，這筆款項(xiàng)金額大于森林完好時(shí)的收益，這就在客觀上導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)森林的管護(hù)不嚴(yán)，也會(huì)有騙保等不法現(xiàn)象發(fā)生，一定程度上違背了森林保險(xiǎn)政策護(hù)林、惠農(nóng)的初衷。

3.3 森林保險(xiǎn)賠付費(fèi)用歸屬、管理不明確，理賠程序不完善

目前的政策要求將受災(zāi)森林的保費(fèi)全額賠付給農(nóng)戶，但是大多數(shù)農(nóng)戶不愿重新造林，造成受損林地?zé)o法盡快修復(fù)，最終仍由地方林業(yè)局出資恢復(fù)植被，森林保險(xiǎn)的政策性目的沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。且森林保險(xiǎn)保費(fèi)90%由政府出資，受災(zāi)森林賠付金額卻全由農(nóng)戶領(lǐng)取，一定程度上造成地方林業(yè)部門工作資金短缺。地方林業(yè)部門提出新觀點(diǎn)是將受災(zāi)森林的賠付金額拿出一部分用于受災(zāi)森林的造林和管護(hù)，剩余部分發(fā)給農(nóng)戶。發(fā)生森林災(zāi)害進(jìn)行索賠程序后，涉及受災(zāi)森林的勘察、定損工作，保險(xiǎn)公司把這一工作交由當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門負(fù)責(zé)，對(duì)于協(xié)助定損的報(bào)酬，目前尚無(wú)明確規(guī)定，林業(yè)部門也并無(wú)定損人員編制。由于林業(yè)部門為政府職能單位，且其經(jīng)費(fèi)、時(shí)間、技術(shù)有限，考慮到保險(xiǎn)定損的公平、公正原則，勘察、定損環(huán)節(jié)需要委托第三方進(jìn)行。

4 解決對(duì)策

4.1 加強(qiáng)森林保險(xiǎn)宣傳，加大違法懲處力度

政府層面需要加強(qiáng)對(duì)森林保險(xiǎn)政策的宣傳和引導(dǎo)，提高林農(nóng)森林保險(xiǎn)投保的積極性，同時(shí)對(duì)森林保護(hù)重要性和違法嚴(yán)重性進(jìn)行宣傳。一是對(duì)林農(nóng)加強(qiáng)宣傳森林保險(xiǎn)政策目的、保障范圍、理賠程序、潛在收益等方面；二是加強(qiáng)對(duì)森林資源生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值重要性進(jìn)行宣傳；三是簡(jiǎn)化森林保險(xiǎn)理賠程序，勘察、定損、賠付等環(huán)節(jié)做到公開(kāi)、公平、公正，接受社會(huì)監(jiān)督。需要政府加大對(duì)森林火災(zāi)違法行為的懲處力度，防止林農(nóng)騙保行為，使得違法成本高于保費(fèi)補(bǔ)償，使保費(fèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)接近于或高于受災(zāi)林地造林、撫育成本。這樣在保護(hù)森林資源的同時(shí)，強(qiáng)化森林保險(xiǎn)政策的無(wú)額外獲利機(jī)會(huì)和可保障性。

4.2 提高保險(xiǎn)費(fèi)率和賠償額度

為更好保證受災(zāi)森林資源修復(fù)，需要提高補(bǔ)償額度。由于各地區(qū)、受災(zāi)林地立地條件不同，各地區(qū)人工、苗林、農(nóng)資等造林成本差異較大，造成補(bǔ)償額度不足以按量按質(zhì)完成森林修復(fù)工作，并且后期需要管護(hù)、撫育等工作。這就需要因地制宜，制定各層級(jí)森林保險(xiǎn)賠償標(biāo)準(zhǔn)。提高森林保險(xiǎn)費(fèi)率，可以降低森林火災(zāi)發(fā)生概率。

4.3 優(yōu)化資金撥付流程，建立賠付資金劃撥制度

為規(guī)范政策性森林保險(xiǎn)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼資金管理，有效保障補(bǔ)貼資金安全，提高資金流轉(zhuǎn)效率，從制度上對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼資金的撥付流程和撥付時(shí)點(diǎn)進(jìn)行規(guī)范。資金撥付宜通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式下?lián)苤潦锌h財(cái)政，縮短劃撥周期，提高資金安全。另外，由林業(yè)部門設(shè)立保險(xiǎn)賠付資金專戶，并接受財(cái)政部門的監(jiān)管。保險(xiǎn)公司將賠付資金存入林業(yè)部門的專戶，不直接撥付給林農(nóng)。林業(yè)部門待林農(nóng)在受災(zāi)林地上完成更新造林并達(dá)到一定的成活率后，再將賠付資金撥付給林農(nóng)。如受災(zāi)林農(nóng)不更新造林，則由林業(yè)部門組織專業(yè)隊(duì)伍用受災(zāi)賠付金代行造林，林權(quán)歸林農(nóng)所有。這樣既可以確保保險(xiǎn)賠款用于森林的再植補(bǔ)種，又可以有效防范個(gè)別林農(nóng)為獲取賠償而故意縱火的投機(jī)行為。

4.4 針對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)提供多種政策性保險(xiǎn)補(bǔ)貼方式

對(duì)森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼不能一味地提高保費(fèi)補(bǔ)貼比例，可在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候增加多種補(bǔ)貼方式。如對(duì)森林保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)給以經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼，對(duì)提供宣傳和技術(shù)支持的林業(yè)基層部門和工作人員給以協(xié)辦費(fèi)用補(bǔ)貼，對(duì)森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)給予稅收優(yōu)惠。通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)森林保險(xiǎn)的公司提供一定的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼，以及對(duì)基層林業(yè)部門和工作人員給以一定的協(xié)辦費(fèi)用補(bǔ)貼，激發(fā)基層保險(xiǎn)公司和基層林業(yè)部門的積極性。同時(shí)通過(guò)稅收優(yōu)惠，降低森林保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)成本，降低保費(fèi)水平，最終使林農(nóng)受益。但也要注意到可能會(huì)導(dǎo)致保險(xiǎn)公司淡化責(zé)任、保險(xiǎn)工作效率不高等問(wèn)題，需合理測(cè)定不同地區(qū)的政策性森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的費(fèi)用率，根據(jù)費(fèi)用情況的差異，實(shí)行差別費(fèi)用補(bǔ)貼比例。

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