夏劍霺

一、本年度自然災(zāi)害災(zāi)情分析

（一）災(zāi)害總體情況

2017年上海自然災(zāi)害發(fā)生總體平穩(wěn)，全年共計因災(zāi)緊急轉(zhuǎn)移安置15人；損壞農(nóng)房3間，其中嚴(yán)重?fù)p壞農(nóng)房1間，一般損壞農(nóng)房2間；導(dǎo)致直接經(jīng)濟損失20萬元，均為家庭經(jīng)濟損失。

氣象災(zāi)害方面，臺風(fēng)次數(shù)和強對流次數(shù)低于近十年平均值，但是高溫天數(shù)和汛期雨量均高于近十年平均值。汛期總雨量（全市11站平均）718.6毫米，較常年614.7毫米偏多17%；市區(qū)（徐家匯站）汛期降水總量736.2毫米，較常年汛期總量（684.4毫米）略偏多8%；汛期共出現(xiàn)3次暴雨，與常年汛期持平，均出現(xiàn)在8～9月，日最大降水量為9月25日的106.1毫米。汛期平均氣溫28.0℃，較常年汛期（26.5℃）偏高1.5℃；高溫日數(shù)35天，較常年汛期（15天）異常偏多；極端最高氣溫達(dá)40.9℃，37℃以上的連續(xù)酷暑日數(shù)達(dá)11天，均破1873年有記錄以來的歷史高值。

海洋災(zāi)害方面，2017年度影響上海市的海洋災(zāi)害總體較去年偏少，風(fēng)暴潮和災(zāi)害性海浪較去年有所減少，海浪最高警戒級為黃色；全年未發(fā)生咸潮入侵災(zāi)害，較2016年持平。

生物災(zāi)害方面，全市病蟲自然發(fā)生程度總體為偏重發(fā)生，發(fā)生程度輕于2016年。其中小麥赤霉病中等發(fā)生，白粉病中等偏重發(fā)生，蚜蟲中等發(fā)生；油菜菌核病中等發(fā)生，麥田草害偏重發(fā)生，油菜田雜草章中等發(fā)生。全市重大動物疫病免疫抗體合格率較高，病原學(xué)檢測結(jié)果均為陰性；但活禽交易市場禽流感病毒污染率相對較高，屠宰場所的風(fēng)險不容忽視，發(fā)生輸入型重大動物疫情的風(fēng)險始終存在。

地質(zhì)災(zāi)害方面，全市地面仍然維持微量沉降狀態(tài)，全市平均沉降量與往年相比基本持平，全市平均地面沉降小于6.0毫米，平均沉降量雖持續(xù)減小，但不均勻地面沉降特征表現(xiàn)仍然明顯，浦東張江-北蔡-三林-康橋一帶以及大虹橋地區(qū)仍是主要沉降漏斗區(qū)。

地震災(zāi)害方面，上海行政區(qū)內(nèi)發(fā)生地震2次，周邊地區(qū)發(fā)生可能有影響的地震5次，以上7次地震均不屬于有感地震，全市范圍未發(fā)生地震災(zāi)害事件。

（二）預(yù)警發(fā)布與應(yīng)急響應(yīng)

1.預(yù)警發(fā)布

2017年，全市針對自然災(zāi)害，共發(fā)布預(yù)警196次，較去年121次有所增加。其中氣象部門發(fā)布預(yù)警167次，與去年172次預(yù)警次數(shù)比略有減少，其中7月21日、24、25日，市預(yù)警發(fā)布中心發(fā)布了高溫紅色預(yù)警信號，并在廣播電視臺、市交通委、上海發(fā)布、上海中心大廈等單位的協(xié)同配合下通過手機短信、電視、廣播、高架情報板、網(wǎng)站、微博、微信、上海中心大廈塔冠顯示屏等渠道向公眾發(fā)布高溫紅色預(yù)警信號防御指引，提醒有關(guān)部門和單位按照職責(zé)，采取防暑降溫應(yīng)急措施。

在預(yù)警發(fā)布方面，本市積極打造基于互聯(lián)網(wǎng)的預(yù)警發(fā)布新渠道，融合新老媒體發(fā)布渠道，實現(xiàn)適應(yīng)不同人群、多手段、多樣化的突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布能力。“上海預(yù)警發(fā)布”微信公眾號與預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)對接，5分鐘之內(nèi)進(jìn)行全自動預(yù)警發(fā)布。同時，預(yù)警信息發(fā)布還接入了本市10個市級基層應(yīng)急管理單元和城市網(wǎng)格化綜合管理平臺，實現(xiàn)預(yù)警信息直通式服務(wù)和預(yù)警信息網(wǎng)格化發(fā)布。此外，市預(yù)警發(fā)布中心還與市住建委合作面向全市3 500余個建筑工地直通式發(fā)布預(yù)警信息；與金山局聯(lián)合開展針對上海石化等重要企業(yè)的氣象災(zāi)害預(yù)警服務(wù)；并在金山廊下鎮(zhèn)試點開展突發(fā)事件預(yù)警發(fā)布，實現(xiàn)突發(fā)事件預(yù)警發(fā)布向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。

表一：年度預(yù)警發(fā)布情況

2.應(yīng)急響應(yīng)

針對災(zāi)情預(yù)警，全市共啟動應(yīng)急響應(yīng)40次，較2016年66次有所減少。全年沒有啟動一級響應(yīng)，啟動二級響應(yīng)3次，三級響應(yīng)33次，四級響應(yīng)4次。

表二：年度啟動響應(yīng)情況

（三）災(zāi)損情況

2017年本市共發(fā)生2次突發(fā)性、局地性自然災(zāi)害，分別是6月27日的洪澇災(zāi)害和8月20日的風(fēng)雹（雷暴）災(zāi)害。2017年6月27日12時16分上海市中心氣象臺發(fā)布暴雨黃色預(yù)警，奉賢地區(qū)出現(xiàn)50毫米以上強降水，區(qū)內(nèi)新村鎮(zhèn)青村由于地勢較低，出現(xiàn)房屋進(jìn)水，青村鎮(zhèn)政府及時緊急轉(zhuǎn)移安置15位居民；8月20日早，崇明區(qū)長興鎮(zhèn)北興村一戶居民住房遭雷擊損壞，幸無人員傷亡。兩次災(zāi)害共造成直接經(jīng)濟損失20萬元。在兩次報災(zāi)實戰(zhàn)過程中，相關(guān)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村救災(zāi)干部堅守崗位，及時、準(zhǔn)確地進(jìn)行災(zāi)情的統(tǒng)計和上報，較好地完成了自然災(zāi)害災(zāi)情管理工作。

二、存在問題及對策建議

2017年已經(jīng)平穩(wěn)結(jié)束，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各部門通力合作，成功抵御了臺風(fēng)、暴雨、洪水等災(zāi)害的侵襲，未發(fā)生因臺風(fēng)、暴雨、洪水等災(zāi)害而導(dǎo)致的人員傷亡和重大財產(chǎn)損失事故。但是，在成功應(yīng)對各類災(zāi)害的同時，也要清醒地認(rèn)識到目前在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作上仍然存在薄弱環(huán)節(jié)。未來工作中，要認(rèn)真貫徹落實“十九大”精神，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，把“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新理念落到實處。

（一）存在的問題

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和設(shè)備裝備配置有待優(yōu)化

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，本市“四道防線”雖已建成，并經(jīng)受了近年來風(fēng)暴潮洪的考驗，但是依然存在一定的薄弱環(huán)節(jié)，基礎(chǔ)設(shè)施防御標(biāo)準(zhǔn)不高，亟待不斷完善和加強。此外，一些重點地區(qū)依然存在防汛隱患和短板，特別是居民小區(qū)、下立交積水問題突出，成為影響市民群眾滿意度提升的瓶頸。

設(shè)備裝備配置方面，本市防汛物資設(shè)備數(shù)量不多，規(guī)模不夠，品種不全，新設(shè)備、新材料、新裝備應(yīng)用不普及；地面沉降監(jiān)測設(shè)施和防治設(shè)施仍存在遭到毀壞的情況，影響了監(jiān)測資料的連續(xù)性和有效性。

2.與預(yù)案相配套的工作方案有待細(xì)化

2017年，各部門都根據(jù)實際情況，開展了預(yù)案的編制和修訂工作。但是，預(yù)案要發(fā)揮作用，還依賴于相配套的工作方案。各部門需要根據(jù)預(yù)案形成細(xì)化的工作方案，將預(yù)案中的每一項工作落實到位。例如，目前全市對于臺風(fēng)緊急轉(zhuǎn)移安置的人員統(tǒng)計并不全面，一是行政區(qū)域內(nèi)對于緊急轉(zhuǎn)移安置的人員數(shù)量缺乏全面有效的統(tǒng)計，二是沿海地區(qū)對于船只進(jìn)港避風(fēng)的基本情況還沒有做到及時全面掌握，動態(tài)管理能力有待加強。人員信息的缺失，可能導(dǎo)致后續(xù)轉(zhuǎn)移程序、轉(zhuǎn)移方案脫離實際，從而影響整個救災(zāi)工作的有序開展。

3.信息采集不全面，數(shù)據(jù)共享仍有待加強

任何一種自然災(zāi)害的預(yù)防和應(yīng)對都不是一個部門獨立能完成的，需要依托各部門相互協(xié)調(diào)、通力合作。這樣的合作，體現(xiàn)在指揮調(diào)度方面，體現(xiàn)在設(shè)施設(shè)備方面，體現(xiàn)在人員隊伍方面，更應(yīng)該體現(xiàn)在信息共享方面。雖然，各部門已經(jīng)意識到這個問題，努力開展信息系統(tǒng)的建設(shè)，但是信息共享的瓶頸依然存在，數(shù)據(jù)保護(hù)主義的思想依然無法打破。例如，全市應(yīng)對臺風(fēng)災(zāi)害的各類脆弱性承災(zāi)體，包括房屋信息、人群信息、基礎(chǔ)設(shè)施信息、財力投入、搶險隊伍和物資等信息散落在各個部門，而這些數(shù)據(jù)往往是統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌調(diào)度水平的關(guān)鍵，更是提升災(zāi)害應(yīng)對智能化的關(guān)鍵。因此，進(jìn)一步加強部門間的信息共享，并對共享信息的種類和內(nèi)容開展專題研究，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，是打破部門間信息壁壘的重要手段。

4.提供的服務(wù)與群眾需求間仍存在差距

服務(wù)型政府的本質(zhì)要求，就是堅持一切從人民群眾的根本利益和現(xiàn)實需求出發(fā)，為人民群眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作亦是這樣，需要以民眾的需求為導(dǎo)向，創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式。例如，市氣象局對災(zāi)害性天氣強度和落區(qū)預(yù)報能力仍顯不足，精細(xì)化預(yù)報預(yù)警能力需要進(jìn)一步提高，風(fēng)險預(yù)警產(chǎn)品還不能完全滿足服務(wù)需求；市水務(wù)局對有關(guān)輿情的發(fā)現(xiàn)、掌握和引導(dǎo)的及時性需要增強，宣傳的方式方法仍需進(jìn)一步改進(jìn)和優(yōu)化；市海洋局急需完善上海沿海海域落水人員搜救預(yù)報模型，以進(jìn)一步提高搜救落水人員的成功率。

（二）對策建議

1.不斷完善預(yù)案激活機制

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，預(yù)案對于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作有著重要的指引作用。但是，預(yù)案如何不淪為紙上談兵，在需要發(fā)揮作用時及時啟動，這就有賴于預(yù)案的激活機制。預(yù)案在災(zāi)情發(fā)生時被激活發(fā)揮作用，但更重要的是日常依靠演練來模擬訓(xùn)練。預(yù)案激活機制的形成需要完整和細(xì)化的工作方案來支撐，任何一個環(huán)節(jié)的問題都可能影響整個應(yīng)對工作。因此，各部門在日常管理工作中，要進(jìn)一步加強預(yù)案的演練，在演練中不斷細(xì)化預(yù)案中每一個工作環(huán)節(jié)的具體方案，并通過演練強化各部門的責(zé)任意識和相互之間的配合，通過演練發(fā)現(xiàn)預(yù)案中存在的問題，從而對預(yù)案進(jìn)行不斷完善，避免預(yù)案陷入脫離實際，難以啟動的窘境。

2.開展跨部門信息共享的專項研究

自然災(zāi)害的發(fā)生導(dǎo)致人員傷亡和財產(chǎn)損失，一方面是自然因素的影響，另一方面是城市固有的脆弱性的影響。因此，為減輕自然災(zāi)害導(dǎo)致的損傷，一是要不斷提高預(yù)警的準(zhǔn)確性和精確化，二是要有效評估城市脆弱承災(zāi)體。兩者結(jié)合，才能實現(xiàn)對災(zāi)害風(fēng)險的精細(xì)化管理。近年來，本市對于監(jiān)測預(yù)警技術(shù)的探索在不斷深化，但是對承災(zāi)體脆弱性的研究卻還沒有引起足夠的重視。對承災(zāi)體脆弱性的研究恰恰為防災(zāi)減災(zāi)工作提供重要的抓手。然而，要有效梳理本市各類脆弱性承災(zāi)體，需要各部門的配合。通過開展跨部門的專題研究，全面采集本市與災(zāi)害相關(guān)的信息，并以此為突破，打破部門間的信息壁壘，實現(xiàn)部門間的信息共享，通過優(yōu)勢互補，為本市應(yīng)對各類自然災(zāi)害提供重要的決策依據(jù)。

3．完善自然災(zāi)害綜合評估機制

自然災(zāi)害綜合評估是災(zāi)害科學(xué)的基礎(chǔ)，也是制定綜合防災(zāi)減災(zāi)對策的基礎(chǔ)。做好災(zāi)害評估工作，能全面而系統(tǒng)地了解一次自然災(zāi)害的影響范圍和破壞程度以及導(dǎo)致的人員傷亡和直接經(jīng)濟損失情況，對災(zāi)害應(yīng)對和響應(yīng)啟動提供重要的依據(jù)，對開展應(yīng)急救援、組織轉(zhuǎn)移安置，制定恢復(fù)重建規(guī)劃，完善綜合防災(zāi)減災(zāi)工作體系都具有重要意義。不斷完善自然災(zāi)害綜合評估機制，有利于完善本市應(yīng)急管理體系，實現(xiàn)對突發(fā)事件先期預(yù)警、中期處置、后期評估的全過程的管理，進(jìn)一步推動本市應(yīng)急管理工作向科學(xué)化、精細(xì)化發(fā)展。