◆ 文 /張 璁

民以食為天，食以安為先。要確保從田間到餐桌的安全，我國(guó)目前主要有兩部法律作為保障，一部是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，一部是食品安全法。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全作為食品安全的基礎(chǔ)和源頭，監(jiān)督農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法實(shí)施情況的意義不言自明。

根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督工作計(jì)劃，今年7月到8月間，全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組分赴遼寧、青海、山東、廣西、重慶、四川等6個(gè)?。▍^(qū)、市），檢查農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法實(shí)施情況。

組織化程度不高成制約

近年來(lái)，我國(guó)未發(fā)生重大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，主要農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測(cè)合格率保持在96%以上，2017年達(dá)到97.8%，2018年上半年達(dá)到98.1%（按照2017年同口徑統(tǒng)計(jì)）。目前，所有省份均將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作納入政府年度績(jī)效考核內(nèi)容，已有18個(gè)省份出臺(tái)了地方性法規(guī)。

不過(guò)，我國(guó)農(nóng)業(yè)組織化程度不高的特點(diǎn)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的提升形成了制約。執(zhí)法檢查組在廣西發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卮蟛糠譃樯絽^(qū)、丘陵地區(qū)，全區(qū)人均耕地和人均林地面積僅1.18畝和2.43畝，由于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法沒(méi)有對(duì)個(gè)體農(nóng)民生產(chǎn)者提出強(qiáng)制性監(jiān)管要求，導(dǎo)致存在安全隱患，監(jiān)管難度也較大。

據(jù)了解，我國(guó)有兩億多農(nóng)戶，戶均耕地只有7畝多，在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)仍是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主要組織形式。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體小而分散，組織化程度低，農(nóng)業(yè)投入品使用不規(guī)范，農(nóng)產(chǎn)品分級(jí)和包裝技術(shù)水平低，制約了農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和管理，增加了監(jiān)管難度。

對(duì)此，各地也在探索創(chuàng)新監(jiān)管方式。山東創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)過(guò)程防控，以韭菜為突破口，開(kāi)展重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品專(zhuān)項(xiàng)整治，繪制“放心韭菜”地圖，將半畝以上的地塊全部納入網(wǎng)格化動(dòng)態(tài)監(jiān)管，編發(fā)韭菜安全生產(chǎn)規(guī)程，實(shí)施低毒有機(jī)農(nóng)藥補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)對(duì)3.6萬(wàn)個(gè)種植戶、10.6萬(wàn)畝韭菜和市場(chǎng)流向的精準(zhǔn)監(jiān)管。

追溯體系建設(shè)缺少規(guī)定

在遼寧沈陽(yáng)市的遼中區(qū)養(yǎng)前果蔬專(zhuān)業(yè)合作社，一名社員向執(zhí)法檢查組介紹起了自己的致富經(jīng)，“拿到這個(gè)二維碼的認(rèn)證，我們的農(nóng)產(chǎn)品更暢銷(xiāo)了?！?/p>

這個(gè)二維碼背后，是沈陽(yáng)市建立的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全綜合監(jiān)管信息化服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)這個(gè)系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全追溯管理。執(zhí)法檢查組成員拿出手機(jī)輕輕一掃，蔬菜生產(chǎn)基地名稱(chēng)、地址、播種時(shí)間、施肥時(shí)間、收獲時(shí)間和收貨人姓名、農(nóng)殘檢驗(yàn)報(bào)告等信息一目了然。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系是增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化整體素質(zhì)和提升消費(fèi)者信心的有效監(jiān)管模式。在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，目前多地已經(jīng)在農(nóng)產(chǎn)品不同領(lǐng)域開(kāi)展了試點(diǎn)建設(shè)工作，并取得了一定成效。

2015年修訂的食品安全法規(guī)定，國(guó)家建立食品安全全程追溯制度，然而現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法對(duì)追溯體系建設(shè)尚未作出明確規(guī)定。執(zhí)法檢查組發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)中仍存在著追溯平臺(tái)銜接不夠、信息不能有效共享、部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者認(rèn)識(shí)不到位、消費(fèi)者追溯習(xí)慣尚未形成等問(wèn)題。

執(zhí)法檢查組在重慶、四川發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)鼐劳凶陨砹α拷⒘宿r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯平臺(tái)，但卻面臨著如何在各地監(jiān)管平臺(tái)之間，農(nóng)業(yè)、食藥監(jiān)、商務(wù)等部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)信息共享的問(wèn)題。同時(shí)，追溯體系信息采集需要一定成本，部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體參與意愿不高，納入平臺(tái)監(jiān)管的農(nóng)產(chǎn)品范圍仍需進(jìn)一步擴(kuò)大。

各管一攤存在監(jiān)管盲區(qū)

在山東，一起“毒大蔥”事件引起了執(zhí)法檢查組的注意。2017年8月，壽光市蔬菜經(jīng)銷(xiāo)商董某從沈陽(yáng)一大蔥種植戶處購(gòu)進(jìn)劇毒農(nóng)藥甲拌磷殘留超標(biāo)的大蔥5.2萬(wàn)斤，分銷(xiāo)給4名當(dāng)?shù)厥卟私?jīng)銷(xiāo)商。沒(méi)想到，被分銷(xiāo)商丟棄的大蔥皮卻被當(dāng)?shù)仞B(yǎng)殖戶拾回喂羊，導(dǎo)致100多只羊中毒死亡。該事件目前已得到妥善處理。

執(zhí)法檢查組認(rèn)為，該事件直接反映出當(dāng)?shù)貓?zhí)法監(jiān)督部門(mén)對(duì)直接從外省區(qū)產(chǎn)地收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品的蔬菜經(jīng)銷(xiāo)商在運(yùn)輸、貯存環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)管，產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場(chǎng)準(zhǔn)入無(wú)法真正做到無(wú)縫銜接。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法第三條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理工作；縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的有關(guān)工作。但在檢查中發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管鏈條長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多，該法條貫徹落實(shí)還不夠，存在部門(mén)監(jiān)管職責(zé)不清、監(jiān)管空白等問(wèn)題。

執(zhí)法檢查組了解到，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法部門(mén)與食品安全執(zhí)法部門(mén)權(quán)責(zé)邊界模糊，導(dǎo)致基層農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法部門(mén)和食藥監(jiān)部門(mén)監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)常發(fā)生爭(zhēng)議，對(duì)初加工農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)前、直接從產(chǎn)地收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)紀(jì)人等主體及相應(yīng)的貯存、運(yùn)輸環(huán)節(jié)，存在重復(fù)執(zhí)法或推諉執(zhí)法的現(xiàn)象。

“監(jiān)管應(yīng)改變思路，解決生產(chǎn)、加工、流通等環(huán)節(jié)脫節(jié)的問(wèn)題?！彪S行專(zhuān)家針對(duì)目前各管一攤帶來(lái)的監(jiān)管盲區(qū)問(wèn)題，提出了建議：“就像出口農(nóng)產(chǎn)品要由海關(guān)把關(guān)來(lái)保證質(zhì)量安全一樣，如果在農(nóng)產(chǎn)品鏈條的末端檢測(cè)不合格就不準(zhǔn)進(jìn)入市場(chǎng)，那么這種類(lèi)似海關(guān)的機(jī)制，就能倒逼各環(huán)節(jié)做到安全、規(guī)范?！?/p>

基層檢測(cè)力量仍然薄弱

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法第三十五條規(guī)定：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有的符合條件的檢測(cè)機(jī)構(gòu)。從事農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)的機(jī)構(gòu)，必須具備相應(yīng)的檢測(cè)條件和能力。

檢查中發(fā)現(xiàn)，有的地方存在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作起步晚、基礎(chǔ)弱的問(wèn)題，基層監(jiān)管能力手段不足，且越往基層越薄弱。

例如遼寧雖然在2009年組建了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管局，但各市縣監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚不完善，普遍存在人員少、設(shè)施設(shè)備陳舊、管理手段落后等問(wèn)題。青海2009年才成立省級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，市縣起步更晚。特別是在縣鄉(xiāng)兩級(jí)，一些縣級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)承擔(dān)檢測(cè)、執(zhí)法任務(wù)，在編人員少、流動(dòng)性大，

就像出口農(nóng)產(chǎn)品要由海關(guān)把關(guān)來(lái)保證質(zhì)量安全一樣，如果在農(nóng)產(chǎn)品鏈條的末端檢測(cè)不合格就不準(zhǔn)進(jìn)入市場(chǎng)，那么這種類(lèi)似海關(guān)的機(jī)制，就能倒逼各環(huán)節(jié)做到安全、規(guī)范。監(jiān)管執(zhí)法工作難以有效推進(jìn)。

“檢不了、檢不出、檢不準(zhǔn)?！庇谢鶎訖z測(cè)機(jī)構(gòu)工作人員反映，目前該機(jī)構(gòu)只能用定性的手段發(fā)現(xiàn)疑似農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題，還做不到精確定量出具準(zhǔn)確的鑒定結(jié)論。類(lèi)似的問(wèn)題在許多基層檢測(cè)機(jī)構(gòu)同樣存在，導(dǎo)致發(fā)現(xiàn)問(wèn)題只能上報(bào)送檢，耗時(shí)費(fèi)力，往往等確認(rèn)為問(wèn)題農(nóng)產(chǎn)品時(shí)，為時(shí)已晚，給問(wèn)題農(nóng)產(chǎn)品的封存、處理、銷(xiāo)毀帶來(lái)很大困難。

銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的檢測(cè)問(wèn)題也應(yīng)予以重視。根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法第三十七條規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)對(duì)進(jìn)場(chǎng)銷(xiāo)售的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)有抽查檢測(cè)的職責(zé)。執(zhí)法檢查組在檢查重慶雙福農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)和成都農(nóng)產(chǎn)品中心批發(fā)市場(chǎng)時(shí)發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)市場(chǎng)均存在著抽檢樣品數(shù)量不足、檢測(cè)和管理不嚴(yán)格、不合格農(nóng)產(chǎn)品處置不規(guī)范、管理人員責(zé)任不落實(shí)、檢測(cè)技術(shù)人員培訓(xùn)不夠等問(wèn)題。