吳恩玉 楊利學(xué)

從“跑多次”到“最多跑一次”，從群眾跑腿到“數(shù)據(jù)跑腿”，從理念、制度到作風(fēng)……歷經(jīng)兩年攻堅(jiān)，浙江“最多跑一次”改革破題。

在深入調(diào)查研究、廣泛征求意見(jiàn)、充分分析論證的基礎(chǔ)上，浙江省十三屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議11月30日審議通過(guò)《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，自2019年1月1日起正式施行。

“從2018年3月19日簽訂土地成交確認(rèn)書(shū)，到4月27日核發(fā)施工許可證，原本需要100多天時(shí)間，現(xiàn)在只用了39天。”阿爾法智能制造產(chǎn)業(yè)園總經(jīng)理章國(guó)榮體會(huì)到了“最多跑一次”改革的“桐廬速度”。

2016年，浙江在全國(guó)率先掀起“最多跑一次”改革大潮，承諾讓群眾和企業(yè)到政府部門辦事，在申請(qǐng)材料齊全、符合法定要求時(shí)，辦理一件事最多跑一次甚至一次不用跑。短短兩年時(shí)間，“最多跑一次”從最初的辦事理念轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的實(shí)踐探索，改革的豐碩成果已經(jīng)真切地影響到企業(yè)和群眾生產(chǎn)生活的各個(gè)方面。

從省“最多跑一次”改革辦公室獲悉，除例外事項(xiàng)清單外，我省省市縣三級(jí)已實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”事項(xiàng)100%覆蓋。浙江企業(yè)、群眾普遍感受到辦事的便捷。最新第三方調(diào)查顯示，全省“最多跑一次”改革滿意率達(dá)96.5%。

改革積累了大量有效的經(jīng)驗(yàn)做法，為國(guó)家改革貢獻(xiàn)了浙江素材。但同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了不少問(wèn)題。比如，到底怎么樣才算“一件事”？怎么樣才算“最多跑一次”？政府部門與企業(yè)、群眾存在不同理解。改革成果如何固化？改革中碰到的問(wèn)題如何破解？

11月30日，浙江省十三屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議通過(guò)《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》?！兑?guī)定》從立法宗旨、適用范圍、權(quán)責(zé)配置、事項(xiàng)清單、辦事服務(wù)流程、商事登記、企業(yè)投資項(xiàng)目審批、事中事后監(jiān)管、數(shù)據(jù)共享等方面，以立法形式固化了改革經(jīng)驗(yàn)，解決了改革中面臨的一些體制機(jī)制問(wèn)題。由此，“最多跑一次”實(shí)現(xiàn)了從實(shí)踐探索到法律制度的再一次升華。

立法保障“最多跑一次”改革縱深推進(jìn)

2016年12月“最多跑一次”改革在浙江大地拉開(kāi)序幕以來(lái)，短短兩年時(shí)間，改革的豐碩成果已經(jīng)真切地影響到企業(yè)和群眾生產(chǎn)生活的各個(gè)方面，改革的成效得到社會(huì)廣泛關(guān)注和群眾普遍贊譽(yù)，受到黨中央、國(guó)務(wù)院充分肯定。

今年1月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組專門審議“最多跑一次”改革調(diào)研報(bào)告，7月份中央深改委再次研究“最多跑一次”改革?！白疃嗯芤淮巍币脖粚懭肜羁藦?qiáng)總理所作的2018年《政府工作報(bào)告》。今年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見(jiàn)》，更是把浙江省“最多跑一次”經(jīng)驗(yàn)做法作為典型經(jīng)驗(yàn)全面推廣?！白疃嗯芤淮巍备母镎诒辉絹?lái)越多的省份復(fù)制，已經(jīng)從浙江逐漸走向全國(guó)。

改革刀刃向內(nèi)，如何一以貫之地持續(xù)推進(jìn)？改革實(shí)踐中積累的大量行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法，如何進(jìn)一步固化和升華？改革推進(jìn)過(guò)程中，面臨的一些體制機(jī)制上的問(wèn)題如何解決？“要注重標(biāo)準(zhǔn)化和法治化，認(rèn)真總結(jié)推廣實(shí)踐中的好做法，并上升為制度性成果鞏固下來(lái)，提升改革的制度化水平。”早在2017年10月，車俊書(shū)記就在《求是》雜志署名文章中為改革的縱深推進(jìn)指明了方向。

深化“最多跑一次”改革，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)有效、政府有為、企業(yè)有利、群眾滿意，讓新時(shí)代浙江全面深化改革的“金字招牌”釋放出更加耀眼的光芒，亟待通過(guò)立法引領(lǐng)、保障和規(guī)范。

圍繞中心、服務(wù)大局，是人大義不容辭的責(zé)任。為推動(dòng)“最多跑一次”改革決策落地，省人大常委會(huì)打出了漂亮的履職“組合拳”：作出推進(jìn)和保障桐廬深化“最多跑一次”改革決定，開(kāi)展“最多跑一次”改革督察，制定保障“最多跑一次”改革規(guī)定，決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、立法權(quán)持續(xù)發(fā)力，探索了用足人大制度空間、助推中心工作“落地”的有效路徑。

從今年年初開(kāi)始，省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)就提早介入政府起草工作。省人大財(cái)經(jīng)委在調(diào)研基礎(chǔ)上提出了審議報(bào)告，對(duì)法規(guī)草案的修改提出建議。常委會(huì)第四次會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行初審以后，法制委員會(huì)和常委會(huì)法制工作委員會(huì)堅(jiān)持開(kāi)門立法、民主立法，通過(guò)多種渠道和途徑，廣泛征求省政府和省有關(guān)部門、人大代表、企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)、行政管理和法律專家等方方面面的意見(jiàn)。省人大常委會(huì)黨組書(shū)記、副主任梁黎明，省人大常委會(huì)副主任趙光君分別親自帶隊(duì)赴基層調(diào)研。

固化改革成果，確保改革于法有據(jù)

今年4月24日，衢州市行政服務(wù)大廳迎來(lái)一次改頭換面。主樓一樓升級(jí)改造為“無(wú)差別受理”大廳。24個(gè)“無(wú)差別受理”窗口，可受理投資項(xiàng)目和商事登記及后置審批和其他綜合事務(wù)等多部門多板塊事項(xiàng)。

“請(qǐng)問(wèn)一下，衛(wèi)生許可證和電表安裝都在哪個(gè)窗口辦理？”衢州市民梁女士是第一次來(lái)辦理這兩項(xiàng)業(yè)務(wù)，面對(duì)幾十個(gè)窗口她有些發(fā)懵。

“您直接取號(hào)，選‘無(wú)差別窗口辦理就行?！痹谇芭_(tái)導(dǎo)服的指點(diǎn)下，不到5分鐘，梁女士在6號(hào)窗口完成了材料遞交和申請(qǐng)，快得讓她不可思議。

大廳前臺(tái)大屏幕上的數(shù)據(jù)，也印證了梁女士的感受。一周時(shí)間，24個(gè)窗口，平均辦事等待時(shí)長(zhǎng)為1分鐘。

近年來(lái)，衢州市在創(chuàng)新性推出“一窗受理、集成服務(wù)”改革的基礎(chǔ)上，又率先實(shí)施“無(wú)差別全科受理”，讓辦事主體不僅“只進(jìn)一扇門”，而且“只到一個(gè)窗”，成為全省“最多跑一次”改革的主樣板。

“一窗受理”發(fā)端于衢州，如今成為全省標(biāo)配。規(guī)定明確，縣級(jí)以上人民政府可以指定綜合行政服務(wù)機(jī)構(gòu)以該機(jī)構(gòu)的名義統(tǒng)一負(fù)責(zé)辦事事項(xiàng)的收件工作，并指定綜合行政服務(wù)機(jī)構(gòu)委托統(tǒng)一負(fù)責(zé)辦事事項(xiàng)的受理、送達(dá)工作。也就是說(shuō)，“一窗受理”通過(guò)立法得到明確，基層行政服務(wù)中心不再“師出無(wú)名”。

“要牢牢把握以人民為中心，處理好改革與法治、上位法與地方創(chuàng)制性立法等關(guān)系，推進(jìn)科學(xué)立法民主立法，及時(shí)把‘最多跑一次改革好的做法和經(jīng)驗(yàn)上升為地方性法規(guī)，更好發(fā)揮‘最多跑一次改革在全面深化我省各領(lǐng)域改革中的撬動(dòng)和牽引作用?！痹?月13日赴杭州開(kāi)展深化“最多跑一次”改革專項(xiàng)督察座談會(huì)上，梁黎明強(qiáng)調(diào)。

由此，可以看到，商事登記“多證合一”“一照多址”，“一件事”標(biāo)準(zhǔn)化清單，企業(yè)投資項(xiàng)目“承諾制”，“施工圖聯(lián)合審查”“建筑工程竣工測(cè)驗(yàn)合一”“標(biāo)準(zhǔn)地制度”“區(qū)域評(píng)估制度”等多項(xiàng)帶有鮮明“浙江印記”的改革舉措“走”進(jìn)法律文本。

比如規(guī)定第十四條在與國(guó)家相關(guān)規(guī)定保持銜接的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了行政許可告知承諾制的適用范圍、適用條件、監(jiān)管措施、不履行承諾的法律后果等內(nèi)容。規(guī)定第十六條至第二十條對(duì)國(guó)家和省有關(guān)商事登記領(lǐng)域的“多證合一”“一照一碼”“證照分離”“證照聯(lián)辦”“一址多照”“一照多址”和住所申報(bào)承諾制、企業(yè)簡(jiǎn)易注銷等改革內(nèi)容作了相應(yīng)規(guī)定，并根據(jù)國(guó)務(wù)院文件精神明確對(duì)商事登記環(huán)節(jié)中的申請(qǐng)材料實(shí)行形式審查。規(guī)定第二十六條明確對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量、人防、消防、節(jié)能、抗震、防雷等內(nèi)容進(jìn)行施工圖聯(lián)合審查。

浙江作為工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)省份，在區(qū)域評(píng)估制度方面率先進(jìn)行積極探索，改革成效受到國(guó)務(wù)院通報(bào)表?yè)P(yáng)。規(guī)定總結(jié)我省實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確省級(jí)以上各類經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、特色小鎮(zhèn)以及縣級(jí)以上人民政府確定的其他區(qū)域，可以根據(jù)需要對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目涉及的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)估、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、水土保持方案編制、地震安全性評(píng)價(jià)、壓覆重要礦產(chǎn)資源評(píng)估等事項(xiàng)實(shí)行區(qū)域評(píng)估制度。對(duì)區(qū)域評(píng)估事項(xiàng)可以實(shí)行多評(píng)合一、聯(lián)合評(píng)估。同時(shí)明確，已實(shí)施區(qū)域評(píng)估的，區(qū)域內(nèi)企業(yè)投資項(xiàng)目可以簡(jiǎn)化評(píng)估或者不予評(píng)估。

建立標(biāo)準(zhǔn)地出讓制度，是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)“有為政府”和“有效市場(chǎng)”有機(jī)統(tǒng)一的重大改革舉措。法規(guī)明確了標(biāo)準(zhǔn)地制度的適用范圍以及標(biāo)準(zhǔn)地投資建設(shè)合同應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容，同時(shí)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)地投資建設(shè)合同的履行也規(guī)定了相應(yīng)監(jiān)管措施。

破解痛點(diǎn)堵點(diǎn)，增強(qiáng)群眾獲得感

“最多跑一次”改革是一次先行先試的探索，改革推進(jìn)過(guò)程中，難免會(huì)碰到一些問(wèn)題，規(guī)定堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，對(duì)那些阻礙改革，同時(shí)又有地方立法空間的領(lǐng)域，敢于亮劍，作出明確有針對(duì)性的規(guī)定。

實(shí)踐中，政府部門和人民群眾對(duì)“一件事”存在不同理解，直接影響到人民群眾在“最多跑一次”改革過(guò)程中的獲得感。打個(gè)比方，想在杭州開(kāi)家小餐館，老百姓認(rèn)為，我餐館開(kāi)成功了，這算“一件事”；市場(chǎng)監(jiān)管、衛(wèi)生等部門可能認(rèn)為，你來(lái)我這里是辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)登記證的，證給你辦成了，就算“一件事”。

所謂“一件事”，規(guī)定明確，是指一個(gè)辦事事項(xiàng)或者可以一次性提交申請(qǐng)材料的相關(guān)聯(lián)的多個(gè)辦事事項(xiàng)。而“最多跑一次”，則指自然人、法人和非法人組織到政府辦理一件事，如申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，從提出申請(qǐng)到收到辦理結(jié)果，只需一次上門或零上門。

同時(shí)，為保障全省有統(tǒng)一的“一件事”標(biāo)準(zhǔn)，并兼顧各地實(shí)際情況的差異，規(guī)定由省人民政府梳理公布全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的一件事及其辦事事項(xiàng)清單，市、縣級(jí)人民政府可以結(jié)合本地實(shí)際予以補(bǔ)充。

此外，考慮到根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，有些辦事事項(xiàng)確實(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”，為了給各級(jí)行政機(jī)關(guān)提供統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，也約束行政機(jī)關(guān)隨意增加例外事項(xiàng)，規(guī)定由省人民政府公布“最多跑一次”的例外事項(xiàng)目錄，任何單位不得增加例外事項(xiàng)。

針對(duì)企業(yè)和群眾反映強(qiáng)烈的重復(fù)提交材料、轉(zhuǎn)嫁證明責(zé)任、辦事時(shí)間長(zhǎng)等問(wèn)題，法規(guī)要求減少辦事環(huán)節(jié)、整合辦事材料、縮短辦事時(shí)限、減免辦事費(fèi)用，優(yōu)化辦事流程，提高辦事效率，并從以下方面提供制度保障：

一是規(guī)范材料的重復(fù)提供，明確實(shí)行統(tǒng)一收件或者受理的辦事事項(xiàng)，只需提供一套材料；可以通過(guò)公共數(shù)據(jù)平臺(tái)提取的材料，不再要求申請(qǐng)人提供。

二是對(duì)替代材料作出規(guī)定，明確戶口本、居住證、駕駛證、社會(huì)保障卡、市民卡、老年卡、人像認(rèn)證結(jié)果等記載申請(qǐng)人身份信息的有效證件或者憑證均可作為身份證明材料。電子簽名與本人到場(chǎng)簽名具有同等法律效力。

三是建立容缺受理機(jī)制，規(guī)定主要申請(qǐng)材料具備、容缺受理申請(qǐng)材料欠缺的，可以先予以受理。

四是嚴(yán)格辦理期限要求，規(guī)定行政機(jī)關(guān)承諾的辦事期限比法定期限更短的，應(yīng)當(dāng)在承諾期限內(nèi)辦結(jié)，無(wú)法定期限的應(yīng)當(dāng)合理確定辦事期限并向社會(huì)公開(kāi)。此外，考慮到對(duì)申請(qǐng)材料實(shí)行形式審查是提高辦事效率、加速審批流程的重要舉措，法規(guī)明確了以形式審查為原則、以實(shí)質(zhì)審查為例外的審查制度。

實(shí)踐中，涉審中介機(jī)構(gòu)辦事耗時(shí)較長(zhǎng)、服務(wù)質(zhì)量不高等問(wèn)題是基層反映較多的，針對(duì)這一情況，法規(guī)作了如下規(guī)定：一是明確沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得要求申請(qǐng)人提供技術(shù)審查、鑒定、評(píng)估、鑒證等報(bào)告。二是明確中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律、提高服務(wù)質(zhì)量，政府應(yīng)當(dāng)采取措施鼓勵(lì)和培育具有綜合資質(zhì)或者多種業(yè)務(wù)能力的中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展。三是明確中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)承諾出具相關(guān)報(bào)告的期限并將承諾期限備案。四是規(guī)定行政機(jī)關(guān)委托中介機(jī)構(gòu)提供報(bào)告所需時(shí)間計(jì)入行政許可辦理期限，但行政許可法明確扣除的除外。

信息孤島是阻礙“最多跑一次”改革進(jìn)程的最大堵點(diǎn)。法規(guī)根據(jù)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型目標(biāo)，專設(shè)數(shù)據(jù)共享一章，重點(diǎn)作了四方面規(guī)定：

一是要求政府加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，構(gòu)建跨部門、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)模型，推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。二是規(guī)定由省里建立統(tǒng)一的綜合數(shù)據(jù)信息資源庫(kù)。三是明確公共數(shù)據(jù)以共享為原則、不共享為例外，同級(jí)和上下級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)共享公共數(shù)據(jù)，破除信息壁壘。四是對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的平臺(tái)作了規(guī)定，包括一窗受理平臺(tái)、公共數(shù)據(jù)平臺(tái)、國(guó)際貿(mào)易綜合管理服務(wù)平臺(tái)、咨詢投訴舉報(bào)統(tǒng)一服務(wù)平臺(tái)、企業(yè)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)等，并明確相關(guān)平臺(tái)應(yīng)當(dāng)以浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)為依托，為實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”提供保障。

盡管法規(guī)將很多改革舉措作了固化和提升，但改革仍在進(jìn)行中，由于一些改革措施法律依據(jù)不充分，部分政府部門和工作人員心中有顧慮，擔(dān)心因改革失誤承擔(dān)責(zé)任，一定程度上影響了推進(jìn)改革的積極性。法規(guī)從“為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)、為改革者撐腰”的原則出發(fā)，積極回應(yīng)基層單位希望立法建立容錯(cuò)和免責(zé)機(jī)制的訴求，設(shè)定了容錯(cuò)免責(zé)條款，對(duì)容錯(cuò)免責(zé)的具體條件進(jìn)行明確，為保障基層改革創(chuàng)新提供支撐。

改革只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)。當(dāng)前我省的“最多跑一次”改革正在持續(xù)深入推進(jìn)，一些制度和措施仍在反復(fù)實(shí)驗(yàn)、不斷打磨之中，對(duì)目前還看不清、看不準(zhǔn)的事項(xiàng)，不能因?yàn)榱⒎ㄊ`住了改革者的手腳，應(yīng)當(dāng)允許他們大膽創(chuàng)新。

因此，法規(guī)對(duì)這些問(wèn)題暫時(shí)不作規(guī)定或者僅作原則性的規(guī)定，確保為改革發(fā)展預(yù)留出充足的空間?？紤]到國(guó)家“放管服”改革在不斷深化推進(jìn)，為了更好地順應(yīng)改革需要，保持立法的開(kāi)放性和前瞻性，法規(guī)明確法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院在“放管服”方面有新的舉措和要求的，執(zhí)行新的規(guī)定。