楊積平

開(kāi)發(fā)區(qū)是我國(guó)實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的主要平臺(tái)和推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的核心支撐，在我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮了重要的窗口、示范、輻射和帶動(dòng)作用，增強(qiáng)了政府的財(cái)稅實(shí)力和區(qū)域經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)力，已成為地方經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展的重要引擎。加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)審計(jì)工作，對(duì)于防范在開(kāi)發(fā)建設(shè)和管理過(guò)程中出現(xiàn)系統(tǒng)性、潛在性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)和經(jīng)濟(jì)秩序，進(jìn)一步服務(wù)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，具有十分重要的意義。

一、推動(dòng)確立開(kāi)發(fā)區(qū)審計(jì)部門(mén)的法律地位

目前，開(kāi)發(fā)區(qū)審計(jì)工作體制有些是上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)派駐，有些是開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部設(shè)立審計(jì)部門(mén)或與紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)合署辦公。這種審計(jì)體制、監(jiān)督方式的不統(tǒng)一，或者審計(jì)主體法律地位不明確的局面，勢(shì)必造成一定時(shí)期內(nèi)審計(jì)監(jiān)督缺位或監(jiān)督力度不夠、獨(dú)立性不強(qiáng)的問(wèn)題。解決的路徑可以考慮：

一是開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)上級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)（本文特指市州級(jí)或以上，下同）派駐審計(jì)機(jī)構(gòu)。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)一般作為政府派出機(jī)構(gòu)，其上級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)可以根據(jù)審計(jì)法中關(guān)于“審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以在其審計(jì)管轄范圍內(nèi)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，派出機(jī)構(gòu)根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的授權(quán)，依法進(jìn)行審計(jì)工作”的規(guī)定，在開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。派出機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)，履行審計(jì)職能，法律地位自然就明確了。

二是開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)獨(dú)立設(shè)置審計(jì)部門(mén)，實(shí)行雙重管理，即業(yè)務(wù)上由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)，人財(cái)物由開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)管理。這種體制必須明確審計(jì)部門(mén)向管委會(huì)主要負(fù)責(zé)人報(bào)告工作，由主要負(fù)責(zé)人分管審計(jì)工作；同時(shí)，明確審計(jì)部門(mén)依照國(guó)家審計(jì)法律法規(guī)開(kāi)展審計(jì)工作，履行審計(jì)監(jiān)督職能。

二、著力構(gòu)建開(kāi)發(fā)區(qū)“三位一體”審計(jì)監(jiān)督體系

（一）推進(jìn)審計(jì)全覆蓋。在各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)年度計(jì)劃中，將開(kāi)發(fā)區(qū)重大政策落實(shí)、財(cái)政財(cái)務(wù)收支、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地利用、環(huán)境生態(tài)保護(hù)、融資債務(wù)、科技創(chuàng)新等方面列入審計(jì)范圍，并將審計(jì)結(jié)果納入審計(jì)工作報(bào)告，實(shí)現(xiàn)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)的全方位監(jiān)督。

（二）完善內(nèi)部審計(jì)體系。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)指導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)在有關(guān)部門(mén)、企業(yè)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或配備專(zhuān)職人員，增強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)自我監(jiān)督能力。

（三）發(fā)揮社會(huì)審計(jì)作用。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的審計(jì)報(bào)告的檢查，并合理利用其鑒證和咨詢(xún)成果。

通過(guò)“三位一體”的合力，實(shí)現(xiàn)審計(jì)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、成果共享互用、審計(jì)監(jiān)督齊抓共管的良好局面，構(gòu)建較為完善的審計(jì)監(jiān)督體系。

三、正確把握開(kāi)發(fā)區(qū)相關(guān)政策執(zhí)行尺度與審計(jì)定位

開(kāi)發(fā)區(qū)作為國(guó)家和區(qū)域?qū)?nèi)對(duì)外開(kāi)放的前沿，被賦予了更多的先行先試權(quán)和享受諸多優(yōu)惠政策，可以說(shuō)是國(guó)家和地方政策的試驗(yàn)田。審計(jì)部門(mén)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)開(kāi)發(fā)區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊性和地位，正確把握相關(guān)政策執(zhí)行尺度，明確審計(jì)定位，做到不失位、不越位，既能有助于激發(fā)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展活力，又能有效管控風(fēng)險(xiǎn)，真正為開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展保駕護(hù)航。

一要關(guān)注國(guó)家重大政策貫徹落實(shí)和掣肘開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的制度性障礙。既要通過(guò)審計(jì)促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)把國(guó)家政策用實(shí)、用足，又要及時(shí)糾偏，防范開(kāi)發(fā)區(qū)把優(yōu)惠政策用過(guò)、用濫，真正讓各項(xiàng)國(guó)家政策落到實(shí)處。同時(shí)要發(fā)揮審計(jì)部門(mén)獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，通過(guò)梳理開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)脈絡(luò)，關(guān)注政府性資金運(yùn)行和公共資源的配置、土地和稅收等政策落實(shí)、國(guó)有資本運(yùn)行和投融資質(zhì)量、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理，產(chǎn)業(yè)集聚、科技創(chuàng)新、吸納人才等情況。提示因制度缺陷或缺失形成的障礙，從體制機(jī)制層面提出建議，發(fā)揮審計(jì)為開(kāi)發(fā)區(qū)提供決策參考的職能作用。

二要關(guān)注開(kāi)發(fā)區(qū)系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和重大融資安全。隨著國(guó)家不斷出臺(tái)對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管政策，各地開(kāi)發(fā)區(qū)依靠融資平臺(tái)從銀行貸款融資、借新還舊維持資金鏈的方式難以為繼，紛紛轉(zhuǎn)向信托、BT（回購(gòu)）、債券、融資租賃等方式。融資方式的多元化帶來(lái)交易主體的多樣性和交易環(huán)節(jié)的增多，融資風(fēng)險(xiǎn)逐步加大，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隨之增高。審計(jì)部門(mén)要強(qiáng)化對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)融資平臺(tái)的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，揭示體制、機(jī)制和政策等層面存在的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題并提出建議，規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管，防范政府償債風(fēng)險(xiǎn)和融資安全。

三要關(guān)注國(guó)有資源的利用和環(huán)境保護(hù)。要關(guān)注各類(lèi)國(guó)有資源的開(kāi)發(fā)、利用，防止違規(guī)批地、變相低價(jià)出讓土地、過(guò)度開(kāi)發(fā)等違法行為，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)走高效合理、可持續(xù)、循環(huán)利用國(guó)有資源的路子。要關(guān)注環(huán)境保護(hù)，通過(guò)審計(jì)促進(jìn)開(kāi)發(fā)完善區(qū)內(nèi)大型排污企業(yè)、化工單位等重點(diǎn)污染源的監(jiān)控，有效防止污染事故，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)逐步走向生產(chǎn)發(fā)展與生態(tài)優(yōu)美并行的路子。

四要著眼政府財(cái)政性資金的使用效益。要跳出只著眼局部財(cái)務(wù)收支審計(jì)的圈子，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局層面上分析開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政資金使用效益，重點(diǎn)關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、企業(yè)扶持、融資平臺(tái)、托管轄區(qū)社會(huì)事務(wù)等方面的財(cái)政性資金使用情況，有針對(duì)性的提出建議，促進(jìn)完善支出結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)的支持力度，讓有限的財(cái)力用在刀刃上，起到四兩撥千金的作用。

四、創(chuàng)新審計(jì)監(jiān)管方式方法

一要?jiǎng)?chuàng)新審計(jì)項(xiàng)目管理模式。按照計(jì)算機(jī)和大數(shù)據(jù)審計(jì)的思路，建立開(kāi)發(fā)區(qū)“審計(jì)對(duì)象基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)”，將開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)各類(lèi)型審計(jì)對(duì)象的基礎(chǔ)信息全部進(jìn)入數(shù)據(jù)庫(kù)，每年適時(shí)更新，為年度審計(jì)項(xiàng)目、工作方案制定及工作決策等提供依據(jù)。

二要?jiǎng)?chuàng)新現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)管理方式。以審計(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)項(xiàng)目為依托，將財(cái)政、投資、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、績(jī)效、計(jì)算機(jī)審計(jì)進(jìn)行“捆綁”，實(shí)行審計(jì)管理“一托N”工作法，建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系。最大程度地利用審計(jì)資源，多維度揭示存在的違紀(jì)違規(guī)、損失浪費(fèi)、管理不善、內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)、績(jī)效不佳等問(wèn)題，提出層次高、操作強(qiáng)、效果佳的審計(jì)意見(jiàn)和建議，實(shí)現(xiàn)“一審多果”。

三要?jiǎng)?chuàng)新審計(jì)質(zhì)量控制辦法。推行審計(jì)質(zhì)量定期檢查、專(zhuān)項(xiàng)督查、重大審計(jì)事項(xiàng)會(huì)審和審計(jì)質(zhì)量責(zé)任追究等制度，強(qiáng)化質(zhì)量控制，規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。完善審計(jì)整改督查機(jī)制，督促被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行深入整改，并從建章立制入手，從源頭上加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支管理。

四要?jiǎng)?chuàng)新審計(jì)結(jié)果公告方式。把審計(jì)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督特別是社會(huì)輿論監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，加大開(kāi)發(fā)區(qū)審計(jì)結(jié)果公告力度，創(chuàng)新審計(jì)結(jié)果公告形式、內(nèi)容和載體，探索建立特定審計(jì)事項(xiàng)階段性審計(jì)情況公告、重大違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題查處結(jié)果實(shí)時(shí)公告制度。