劉雙良　石麗婷

摘要：共有產(chǎn)權(quán)住房的試點推行，對于解決居民住房問題，彌補其他政策性住房產(chǎn)權(quán)缺陷帶來的福利損失起到了重要作用。隨著各試點地區(qū)對共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)的日益重視，尤其是2017年《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》的頒布實施以及住建部對北京市和上海市共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)的支持，我國共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)進入了新時代。在回顧共有產(chǎn)權(quán)住房相關(guān)研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對共有產(chǎn)權(quán)住房的功能定位與后續(xù)轉(zhuǎn)化等焦點性爭議問題進行識別，系統(tǒng)梳理總結(jié)共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)實踐面臨的主要困境，并提出完善之策。

關(guān)鍵詞：共有產(chǎn)權(quán)住房；功能定位；產(chǎn)權(quán)分配；份額分割；后續(xù)轉(zhuǎn)化

中圖分類號：F293.3 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2018）02-0021-26 收稿日期：2018-01-05

黨的十九大明確提出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。隨后，中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“加快建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購并舉的住房制度與房地產(chǎn)長效機制”。這是對十九大“堅持房子是用來住的，不是用來炒的定位”的細(xì)化與落實，預(yù)示著我國房地產(chǎn)長效機制的構(gòu)建將從局部試點走向全面推廣。共有產(chǎn)權(quán)住房是建立房地產(chǎn)長效機制的重要舉措之一。自2007年江蘇淮安市首次提出個人與政府共同擁有產(chǎn)權(quán)的住房保障模式以來，共有產(chǎn)權(quán)住房已在北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安等6個試點城市率先落地開花。此后，中央要求將“共有產(chǎn)權(quán)住房”先納入現(xiàn)行的保障房體系管理，并作為市場主體增加共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)。

試點建設(shè)推行以來，共有產(chǎn)權(quán)住房在解決保障性住房產(chǎn)權(quán)不清、減少福利損失等方面展現(xiàn)出了明顯的優(yōu)勢。然而，共有產(chǎn)權(quán)住房在推行過程中仍然存在一些具有爭議性的問題與潛在的風(fēng)險。為此，本文在回顧共有產(chǎn)權(quán)住房相關(guān)研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對共有產(chǎn)權(quán)住房的功能定位與后續(xù)轉(zhuǎn)化等焦點性爭議問題進行識別，系統(tǒng)梳理總結(jié)共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)實踐面臨的主要困境，并提出完善之策，以期對共有產(chǎn)權(quán)住房的后續(xù)推行與建設(shè)有所啟示。

1 文獻回顧

1.1 共有產(chǎn)權(quán)住房的定價機制

顧正欣等從住房的價格以及家庭可支付能力出發(fā)，提出了共有產(chǎn)權(quán)住房定價模型。張娟鋒從土地供應(yīng)、開發(fā)建設(shè)和項目銷售等流程設(shè)計了三階段定價的思路，并給出了土地結(jié)算價格、項目結(jié)算價格和項目銷售價格的定價標(biāo)準(zhǔn)和流程。顏莉從分配階段和回購及上市轉(zhuǎn)讓階段構(gòu)建了上海市共有產(chǎn)權(quán)住房定價理論分析框架。鄧宏乾、王昱博從初始定價、產(chǎn)權(quán)共有期間租金定價、增購剩余產(chǎn)權(quán)時的定價以及政府回購定價四個方面研究了共有產(chǎn)權(quán)住房的定價機制。

1.2 共有產(chǎn)權(quán)住房的產(chǎn)權(quán)份額

鄧小鵬等描述了出資比例式、產(chǎn)權(quán)面積式、完全租賃式和法律推定式等四種共有產(chǎn)權(quán)住房份額的計算形式。此外，鄧小鵬等還對PPP模式下保障性共有產(chǎn)權(quán)住房產(chǎn)權(quán)權(quán)能的構(gòu)成、分配與讓渡和再分配進行了推演。陳淑云按照“誰投資、誰受益”的原則，從成本構(gòu)成角度提出共有產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)共享標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為政府與購房者的產(chǎn)權(quán)份額可按照出資比例劃分。

1.3 共有產(chǎn)權(quán)住房的供給模式

郜浩等提出了共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟適用住房的三種供給模式：政府集中興建、空置房和二手房轉(zhuǎn)化、配套建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)房，并指出供給模式的選擇應(yīng)該根據(jù)保障性住房的供需情況而定。呂萍等認(rèn)為共有產(chǎn)權(quán)住房的資源配置應(yīng)從行政配置逐步轉(zhuǎn)為市場價格配置，減少住房保障過程中的效率損失。

2 共有產(chǎn)權(quán)住房政策設(shè)計的爭議焦點

2014年住建部《關(guān)于試點城市發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)政策性商品住房的指導(dǎo)意見》（建?！?014〕174號）確定了北京、上海等6個城市為共有產(chǎn)權(quán)住房試點城市。就試點地區(qū)總體情況來看，共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)還存在兩個焦點性爭議問題。

2.1 共有產(chǎn)權(quán)住房的功能定位問題

目前對共有產(chǎn)權(quán)住房的功能定位主要有兩種情況：一是以北京和深圳為代表，將共有產(chǎn)權(quán)住房定位為政策性商品住房，具有保障性和市場性的雙重屬性；二是以上海和淮安為代表，更加側(cè)重于住房的保障功能，將共有產(chǎn)權(quán)住房視為對經(jīng)濟適用住房的一種改進。共有產(chǎn)權(quán)住房定位的不同首先導(dǎo)致了住房定價上的差異，相對于北京，上海、淮安的共有產(chǎn)權(quán)住房價格與市場價格的差別更大。其次，功能定位的差別也帶來了共有產(chǎn)權(quán)住房準(zhǔn)入人群的差異，《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》規(guī)定將不少于30%的共有產(chǎn)權(quán)房源給本地工作的非北京籍家庭，而上海、淮安共有產(chǎn)權(quán)住房的供應(yīng)對象僅限于本市戶籍住房困難家庭。此兩項差異實則反映了共有產(chǎn)權(quán)房的功能定位還需進一步探索，兩種功能定位之間的差異性還存在互補與調(diào)整的空間。

共有產(chǎn)權(quán)住房是通過政府和保障對象的共同努力解決住房問題，在功能定位設(shè)計時應(yīng)遵循幫扶的原則，避免產(chǎn)生尋租、與居民套利的現(xiàn)象。對于共有產(chǎn)權(quán)住房的功能定位，無論是將其定位為保障性住房還是定位為商品房都有失偏頗。如果過度強調(diào)共有產(chǎn)權(quán)住房的商品房屬性，則會導(dǎo)致一定的牟利空間，削弱共有產(chǎn)權(quán)住房的作用；如果只將共有產(chǎn)權(quán)住房看作是對經(jīng)濟適用住房的一種改進，則會使得共有產(chǎn)權(quán)住房達(dá)不到其保障效果。陳杰等認(rèn)為共有產(chǎn)權(quán)住房定位為保障房是不合適的，因為共有產(chǎn)權(quán)住房是要解決首套產(chǎn)權(quán)住房剛需、暫時沒有能力購買市場化住宅的“夾心層”群體的住房困難，應(yīng)該從完善供應(yīng)體系的高度去看待共有產(chǎn)權(quán)住房，把共有產(chǎn)權(quán)住房上升到供給側(cè)改革的高度，而不是僅僅局限于保障性住房的視野。共有產(chǎn)權(quán)住房的購買應(yīng)該設(shè)定為一生只有一次的權(quán)利，轉(zhuǎn)售共有產(chǎn)權(quán)住房后不得再次購買。

2.2 共有產(chǎn)權(quán)住房的后續(xù)轉(zhuǎn)化問題

共有產(chǎn)權(quán)住房后續(xù)能否轉(zhuǎn)化為商品住房，是理論界一直存在爭議的問題。目前，在6個試點地區(qū)，共有產(chǎn)權(quán)住房在滿足一定條件時，大都可以轉(zhuǎn)化為具有完全產(chǎn)權(quán)的商品房。如《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》規(guī)定，“取得房地產(chǎn)權(quán)證滿5年后，共有產(chǎn)權(quán)保障住房可以上市轉(zhuǎn)讓或者由購房人、同住人購買政府產(chǎn)權(quán)份額”“上市轉(zhuǎn)讓或者購買政府產(chǎn)權(quán)份額后，住房性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐纷》俊?；淮安、黃石、成都等地也都對共有產(chǎn)權(quán)住房的上市管理有類似的規(guī)定?！侗本┦泄灿挟a(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法（征求意見稿）》中也同樣規(guī)定了“購房人取得不動產(chǎn)權(quán)證滿5年，也可按市場價格購買政府份額后獲得商品住房產(chǎn)權(quán)”。但在征求意見之后，于2017年9月20日正式頒布的《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》取消了共有產(chǎn)權(quán)住房轉(zhuǎn)化為商品住房的渠道，規(guī)定共有產(chǎn)權(quán)住房在上市流通后“新購房人獲得房屋產(chǎn)權(quán)性質(zhì)仍為‘共有產(chǎn)權(quán)住房，所占房屋產(chǎn)權(quán)份額比例不變”。

主張共有產(chǎn)權(quán)住房后續(xù)可以轉(zhuǎn)化為普通商品住房者較為強調(diào)住房資產(chǎn)分配的公平性，認(rèn)為購買共有產(chǎn)權(quán)住房的中低收入群體在滿足一定條件時，可以通過共有產(chǎn)權(quán)住房轉(zhuǎn)化為商品住房而獲得財富積累帶來的收益，縮小與擁有多套商品住房的高收入家庭差距。而持反對意見者則認(rèn)為，共有產(chǎn)權(quán)住房在任何條件下都不應(yīng)該轉(zhuǎn)化為商品住房，共有產(chǎn)權(quán)住房設(shè)置的初衷是要保證實現(xiàn)“住”的功能，滿足中低收入群體的首套住房需求，實現(xiàn)“住有所居”，而不是通過共有產(chǎn)權(quán)住房獲得資產(chǎn)增值的機會。如果共有產(chǎn)權(quán)住房可以轉(zhuǎn)化為商品住房，極有可能成為投資投機的對象，容易出現(xiàn)尋租，而且共有產(chǎn)權(quán)住房轉(zhuǎn)化為商品房后，將會導(dǎo)致共有產(chǎn)權(quán)住房的現(xiàn)量不足，要保證共有產(chǎn)權(quán)住房的持續(xù)供應(yīng)，則必須持續(xù)的進行投資、新建，這將加大政府的負(fù)擔(dān)。

顯然，共有產(chǎn)權(quán)住房應(yīng)該嚴(yán)格遵循“封閉管理、循環(huán)使用”的原則，保證其僅在符合條件的低收入群體中流轉(zhuǎn)，上市后仍不改變其共有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，與商品房進行嚴(yán)格的區(qū)分，只有這樣才能使共有產(chǎn)權(quán)住房朝向“房子是用來住的，不是用來炒的定位”建設(shè)發(fā)展。

3 共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)管理中的突出問題

目前，試點城市共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)在取得一定成績的同時，在具體的推行建設(shè)過程中也還存在一些亟待完善和改進的突出問題，主要包括：

3.1 銷售定價與產(chǎn)權(quán)份額分割困難

對于共有產(chǎn)權(quán)住房的銷售定價，目前是以政府基準(zhǔn)價格為依據(jù)的，但政府的基準(zhǔn)價格與市場價格之間有一定的差距，而且由于基準(zhǔn)定價往往是計劃定價，可能會嚴(yán)重滯后于市場價格的變化，這就表示在此種方式下，牟利空間是不可避免的。共有產(chǎn)權(quán)住房的產(chǎn)權(quán)份額分割是共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)有效推行關(guān)鍵，也是突出難點。根據(jù)對共有產(chǎn)權(quán)住房定義的理解，政府持有的產(chǎn)權(quán)份額應(yīng)該是其“讓渡的部分土地出讓收益”，而土地的價格是受市場房價和建安成本影響的，由于市場房價具有一定的不穩(wěn)定性，所以一般以政府制定的基準(zhǔn)價格與建安成本的差額作為土地的價格。因此，如果嚴(yán)格以此種方式確定政府產(chǎn)權(quán)的份額其實是不確定的，隨意性是比較大的。但如果政府所占產(chǎn)權(quán)較大，就會增加政府負(fù)擔(dān)，從而降低地方政府共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)的積極性；如果政府持有的產(chǎn)權(quán)過少，則在北京、上海等房價較高的城市，保障對象將會缺乏購買支持力。

3.2 政府監(jiān)管要求高且潛在風(fēng)險大

目前盡管各試點地區(qū)在共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)分配領(lǐng)域還未出現(xiàn)尋租現(xiàn)象，這主要是由于各試點地區(qū)的監(jiān)管高投入和試點范圍本身較小，但并不意味著如果進行大范圍推行共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)就沒有尋租等風(fēng)險。與其他類型政策性住房相比，共有產(chǎn)權(quán)住房對政府的監(jiān)督管理要求更高。從籌資建設(shè)、申請、審核、分配、產(chǎn)權(quán)份額分割以及后期管理等各個環(huán)節(jié)，政府及其代持公司不僅需要投入大量的人財物，而且需要運用科學(xué)的技術(shù)手段，否則更容易產(chǎn)生糾紛。共有產(chǎn)權(quán)住房上市分配后，由于政府所擁有的產(chǎn)權(quán)份額一般為公司代持，在住房的實際使用過程中更需要加大監(jiān)督管理。此外，共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)在法律、金融和管理等方面還潛藏著較大的風(fēng)險隱患。比如，在法律方面，作為共有產(chǎn)權(quán)持有者的政府或者其代持公司，對共有產(chǎn)權(quán)住房日常使用中可能出現(xiàn)的問題負(fù)有連帶責(zé)任；在金融方面，共有產(chǎn)權(quán)住房購買者的支付能力一般較弱，而且缺乏一定的資產(chǎn)積累，一旦由于某些原因?qū)е率杖胫袛?，就有可能形成不良貸款，誘發(fā)金融系統(tǒng)性風(fēng)險。

4 加快推進共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)的策略

4.1 鼓勵專業(yè)社會組織機構(gòu)參與共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)

共有產(chǎn)權(quán)住房的建設(shè)管理不論是銷售定價還是產(chǎn)權(quán)份額分割，都需要更加專業(yè)的組織機構(gòu)介入。比如，英國政府主要負(fù)責(zé)共有產(chǎn)權(quán)制度的頂層設(shè)計，對共有產(chǎn)權(quán)住房的保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、運行方式等進行設(shè)定，社會組織在住房保障領(lǐng)域中發(fā)揮重要作用，共有產(chǎn)權(quán)住房的具體運營和管理由住房協(xié)會負(fù)責(zé)；美國的金融信貸機構(gòu)直接參與共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)，不僅拓寬了籌資渠道，而且還有利于風(fēng)險的分擔(dān)。國際經(jīng)驗表明，多元化主體參與有助于優(yōu)化提升共有產(chǎn)權(quán)住房的保障水平與運管效率。共有產(chǎn)權(quán)住房的性質(zhì)決定了如果政府介入過多，將會給政府帶來沉重的財政負(fù)擔(dān)。未來我國共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)可逐步引入專業(yè)化社會組織，建立健全共有產(chǎn)權(quán)住房市場或平臺。政府應(yīng)逐步減少直接介入，更多利用市場力量，政府角色重在調(diào)節(jié)控制共有產(chǎn)權(quán)住房的土地供給，將共有產(chǎn)權(quán)住房專項用地通過一定市場方式出售給社會組織機構(gòu)，由他們自主建設(shè)提供或安排籌集共有產(chǎn)權(quán)住房房源；政府嚴(yán)格規(guī)定共有產(chǎn)權(quán)住房的封閉運行方式，加強監(jiān)管；專業(yè)性的社會組織機構(gòu)根據(jù)市場價格核算確定住房的銷售價格；產(chǎn)權(quán)份額分割及價款支付方式交由組織機構(gòu)與購買者按照科學(xué)方法協(xié)商確定。

4.2 優(yōu)化共有產(chǎn)權(quán)住房合同設(shè)計加強運管風(fēng)險防范

共有產(chǎn)權(quán)住房合同是關(guān)乎產(chǎn)權(quán)持有者權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和利益的重要約束文件。欲使共有產(chǎn)權(quán)住房運營管理的潛在風(fēng)險保持在可控范圍，則須加強共有產(chǎn)權(quán)住房合同的優(yōu)化設(shè)計與規(guī)范管理。一方面，對共有產(chǎn)權(quán)份額的出讓、抵押、轉(zhuǎn)讓等應(yīng)有更加明確的規(guī)定，盡量避免矛盾或糾紛的發(fā)生；另一方面，對產(chǎn)權(quán)持有者在住房使用過程中的權(quán)利、義務(wù)以及連帶責(zé)任等問題應(yīng)加強規(guī)范，最低化共有產(chǎn)權(quán)住房使用的法律風(fēng)險。

4.3 明晰共有產(chǎn)權(quán)住房份額增購或回購的制度規(guī)定

目前，共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)試點地區(qū)，除北京外其他地區(qū)基本都允許政府產(chǎn)權(quán)份額的退出。但今后的共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)，政府份額暫不退出應(yīng)不失為一種較為完善的制度策略。如果允許購買者增購產(chǎn)權(quán)份額，則需要對于達(dá)到何種條件、多久可以增購、增購時的價格以及利息核算規(guī)則等問題作明晰化規(guī)定。

在政府回購方面，目前基本都規(guī)定了五年的限期，限期內(nèi)不可上市交易，如果沒有達(dá)到約定的年限，購房者想將共有產(chǎn)權(quán)住房上市時，政府有權(quán)優(yōu)先回購，不回購時才可以進入樓市交易，交易收益按照產(chǎn)權(quán)比例在政府部門和購房者之間進行分配。按照當(dāng)前規(guī)定，如果政府不回購產(chǎn)權(quán)，只分享利益不分擔(dān)風(fēng)險的做法顯然是不合適的。因此，未來共有產(chǎn)權(quán)住房的制度設(shè)計與完善，“封閉式運行”應(yīng)作為一種基本原則加以規(guī)定與遵循，不管是政府回購還是轉(zhuǎn)讓交易，應(yīng)不改變共有產(chǎn)權(quán)住房的性質(zhì)，仍只能按照共有產(chǎn)權(quán)住房的性質(zhì)與管理方式在市場轉(zhuǎn)讓，以最大化避免牟利空間和產(chǎn)生新的利益分配不公問題。

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