孫迎春

營商環(huán)境本質(zhì)上指的是政府的管制環(huán)境，它既是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)能力的重要表現(xiàn)，也是其在國際競(jìng)爭中開展溝通協(xié)作的關(guān)鍵保障。在新時(shí)代全球化發(fā)展過程中，未來的競(jìng)爭就是營商環(huán)境的全面競(jìng)爭。營商環(huán)境的好壞，很大程度上取決于政府審批事項(xiàng)的數(shù)量、審批時(shí)間的長短、審批程序的繁簡、審批服務(wù)的優(yōu)劣和實(shí)施監(jiān)管的松緊。自我國2001年開始行政審批制度改革以來，作為厘清政府和市場(chǎng)邊界的“先手棋”，特別是在“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”全面推行之后，政府從審批事項(xiàng)的“端菜”到“點(diǎn)菜”，從解決“審批多”問題到解決“審批難”問題等方面進(jìn)行了形式多樣的探索與嘗試，取得了一些實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。但是，隨處可見的“彈簧門”“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”，制度性交易成本的“隱性化”以及資金成本外各種費(fèi)用和成本所產(chǎn)生的有形無形的桎梏和障礙，仍然反映出政府管理和服務(wù)中存在缺位、越位和錯(cuò)位痼疾，這些不僅嚴(yán)重影響了營商環(huán)境的質(zhì)量提升，也極大束縛了市場(chǎng)創(chuàng)新發(fā)展的活力。如何進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境、盡快提升政府國際競(jìng)爭力，是擺在新的歷史方位上亟待解決的重大時(shí)代課題。

堅(jiān)持以人民為中心的指導(dǎo)思想

服務(wù)型政府是發(fā)達(dá)國家應(yīng)運(yùn)而生的一種政府管理范式。伴隨著公共行政理論發(fā)展和現(xiàn)代政府改革實(shí)踐，作為行政改革的重點(diǎn)和熱點(diǎn)以及轉(zhuǎn)變政府職能提升治理能力的難點(diǎn)和突破點(diǎn)，行政審批制度現(xiàn)代化改革無論是在深度、廣度還是速度上都發(fā)生了質(zhì)的飛躍，特別是在服務(wù)文化和價(jià)值取向方面，都開始重視以人民為中心。

我國自1995年開始服務(wù)型政府建設(shè)，不斷塑造新的行政文化，創(chuàng)新政府管理方式和服務(wù)手段，提升政府工作效率和國際競(jìng)爭力。十九大報(bào)告指出，堅(jiān)持以人民為中心，既是中國共產(chǎn)黨踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，也是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成。

堅(jiān)持以人民為中心、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，就是要摒棄傳統(tǒng)的“官本位”思想，重塑人民本位、人民中心、人民滿意的行政服務(wù)理念，在服務(wù)型政府建設(shè)中矢志不渝地堅(jiān)持“凡是群眾反映強(qiáng)烈的問題都要嚴(yán)肅對(duì)待，凡是損害群眾利益的行為都要堅(jiān)決糾正”，要突出務(wù)實(shí)為民的工作作風(fēng)，及時(shí)清理、整合、添補(bǔ)便民利民的制度體系和運(yùn)行機(jī)制，形成一種以民為本、各方參與、績效問責(zé)為基本特質(zhì)的行政服務(wù)文化。同時(shí)，要按照以服務(wù)對(duì)象為本的原則適時(shí)調(diào)整政府服務(wù)職能，強(qiáng)化公共責(zé)任，有效回應(yīng)人民的利益訴求。通過整體設(shè)計(jì)服務(wù)體制，系統(tǒng)優(yōu)化服務(wù)流程，綜合創(chuàng)新服務(wù)手段，用人民明白、放心和滿意的方式，提供更加便捷、高效、貼心的公共服務(wù)，在透明開放公平正義的氛圍中不斷提升人民的獲得感、幸福感。為此，堅(jiān)持以人民為中心、用人民滿意的方式構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下商業(yè)友好型政府管制環(huán)境，就是進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境的治本之道。

堅(jiān)持以人民滿意為問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

20世紀(jì)70年代末，西方新公共管理運(yùn)動(dòng)開始利用績效管理作為推動(dòng)政府效率提升和公共服務(wù)治理改善的工具，“民間導(dǎo)向、公民本位、公眾中心”逐漸成為公共管理的基本價(jià)值定位，而公眾廣泛參與公共管理各個(gè)層面的活動(dòng)也成為評(píng)估政府管理水平和服務(wù)質(zhì)量的主導(dǎo)力量。中國的政府績效管理經(jīng)歷了從目標(biāo)導(dǎo)向、效能導(dǎo)向到人民導(dǎo)向的發(fā)展過程，進(jìn)入新時(shí)代后，建立并推行以人民為中心的政府績效管理模式已經(jīng)勢(shì)在必行。以人民為中心政府績效管理的基本特征是要加強(qiáng)人民問責(zé)型政府績效管理的制度建設(shè)和組織體系建設(shè)，強(qiáng)化人民的評(píng)估主體地位，拓寬人民的參與渠道和監(jiān)督方式，構(gòu)建人民滿意的績效評(píng)估體系，從而進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，提升公共服務(wù)水平，提高政府治理有效性，增強(qiáng)政府公信力。

人民問責(zé)機(jī)制就是要堅(jiān)持“讓人民評(píng)判，讓人民滿意”的核心價(jià)值觀。營商環(huán)境涉及政府、企業(yè)、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、公民、外國機(jī)構(gòu)及個(gè)人等多元主體，涵蓋工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、商務(wù)、人力資源與社保、統(tǒng)計(jì)等多項(xiàng)功能，流經(jīng)申請(qǐng)、登記、審批、監(jiān)管等多個(gè)環(huán)節(jié)，在政策上需要跨越各級(jí)政府和部門的職責(zé)權(quán)限，在運(yùn)行上需要平臺(tái)、技術(shù)等硬環(huán)境以及制度、文化等軟環(huán)境的共同支撐，是一個(gè)多元博弈、綜合系統(tǒng)的大框架，需要各要素之間上下結(jié)合、內(nèi)外互補(bǔ)、左右聯(lián)動(dòng)，缺一不可。而在強(qiáng)政府的環(huán)境中，更需要堅(jiān)持以人民為中心的核心原則，整體設(shè)計(jì)維度多元的考評(píng)機(jī)制，突出企業(yè)/人民的評(píng)估主體地位，讓人民參與、讓人民發(fā)聲、讓人民滿意。指標(biāo)設(shè)計(jì)上應(yīng)該將社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重加大到50%以上，讓參評(píng)代表廣泛覆蓋到社會(huì)各階層，要求代表數(shù)量大且保證政府外代表占多數(shù)。企業(yè)/人民可以采取年度社會(huì)評(píng)價(jià)、即時(shí)評(píng)價(jià)、網(wǎng)上和電話評(píng)價(jià)以及電視問政等多樣化形式參與政府績效評(píng)估，政府應(yīng)根據(jù)評(píng)議結(jié)果在經(jīng)費(fèi)和人事上對(duì)被評(píng)議對(duì)象進(jìn)行獎(jiǎng)懲激勵(lì)。總之，第三方滿意度評(píng)議、民眾萬人評(píng)議政府、政府效能評(píng)議等形式，都是人民評(píng)判政府績效的有益嘗試。讓人民有機(jī)會(huì)用腳投票，既可以讓政府在服務(wù)對(duì)象的滿意度評(píng)判中了解自身工作的成績和不足，也可以梳理出反映強(qiáng)烈、迫切希望解決的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，為進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境提供持續(xù)動(dòng)力。

人民問責(zé)機(jī)制還要從人民的視角監(jiān)督政府監(jiān)管的公平正義。政府應(yīng)該加強(qiáng)審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在定標(biāo)、豎標(biāo)、評(píng)標(biāo)、對(duì)標(biāo)和推標(biāo)過程中，通過有效確權(quán)、清權(quán)、曬權(quán)和治權(quán)，真正依法實(shí)現(xiàn)減權(quán)、優(yōu)權(quán)、授權(quán)和讓權(quán)，讓企業(yè)在平等公正的“監(jiān)管叢林”中看得明白、用得放心。為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，政府必須在審查、消減、完善舊規(guī)或引進(jìn)新規(guī)之前，衡量新舉措是否能為企業(yè)節(jié)省至少高出成本一倍或二倍的資金價(jià)值，否則不予批準(zhǔn)或予以嚴(yán)格問責(zé)。另外，政府在考評(píng)審批部門的行政績效的同時(shí)，還應(yīng)該重視衡量政府監(jiān)管減少和審批流程簡化后為企業(yè)減負(fù)的實(shí)際效果，在可持續(xù)的績效問責(zé)中真正做到情為民所系、利為民所謀、權(quán)為民所用。

堅(jiān)持以全面開放為行動(dòng)準(zhǔn)則

服務(wù)型政府在經(jīng)歷新公共管理和整體政府兩輪現(xiàn)代化過程之后，開放已不再是政府的一種選擇，而是身處世界變化中的一種必需，這就需要政府運(yùn)用手中的權(quán)力及時(shí)、有效地回應(yīng)人民關(guān)切。應(yīng)該說，開放政府正在成為新一輪現(xiàn)代化改革的發(fā)展目標(biāo)和施力方向，而開放的范圍、速度和力度直接關(guān)乎營商環(huán)境的國際競(jìng)爭力水平。endprint

首先，要開放格局。開放格局意味著開闊胸懷，打開思路。中國作為世界上最大的發(fā)展中國家、第二經(jīng)濟(jì)大國、最大貨物貿(mào)易國、第二大對(duì)外直接投資國、最大外匯儲(chǔ)備國、最大旅游市場(chǎng)，在世界的和平發(fā)展中占據(jù)著十分重要的地位。中國的營商環(huán)境應(yīng)該符合世界大國的地位，能夠滿足中國和世界雙向互動(dòng)的需求，能夠發(fā)揮中國智慧和中國方案在世界經(jīng)濟(jì)中的引領(lǐng)作用，推動(dòng)全球競(jìng)爭走向雙贏、多贏和共贏。為此，中國政府應(yīng)該用全球的視野俯瞰世界地緣政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新態(tài)勢(shì)，用全球治理的思路構(gòu)建互利共贏、包容互惠的新規(guī)則，用發(fā)展的眼光瞄準(zhǔn)世界前沿制定貿(mào)易投資自由化便利化的新政策，用創(chuàng)新的方式建立政策、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)軟聯(lián)通的新機(jī)制，從而更好地實(shí)現(xiàn)高水平、多層次、跨地區(qū)、跨國家的政策對(duì)接、規(guī)則融通和標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)，為優(yōu)質(zhì)高效的營商環(huán)境提供穩(wěn)定堅(jiān)實(shí)的保障機(jī)制，奠定自由發(fā)揮的馳騁空間。其次，要開放界限。開放界限意味著突破壁壘，實(shí)現(xiàn)政府管理服務(wù)的新形式、新形態(tài)，為進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境提供運(yùn)力保證。一是對(duì)上，政府可以開放管理體制，不同程度地打開政府“盒子”，在政府的最高層成立政商委員會(huì)，從宏觀政策的頂層設(shè)計(jì)開始就納入營商環(huán)境所牽涉的方方面面，例如澳大利亞政府理事會(huì)成立的國家監(jiān)管制度最高商業(yè)咨詢論壇。作為國家頂級(jí)政商伙伴關(guān)系，該論壇由聯(lián)邦政府總理掛帥，所有州政府總理、地區(qū)首席部長、地方政府聯(lián)合會(huì)和商會(huì)主席以及各工商協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)和小商業(yè)委員會(huì)首席執(zhí)行官共同組成，對(duì)全國的行政監(jiān)管決策、執(zhí)行和監(jiān)督進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和實(shí)施，保證所制定的政策更加科學(xué)、公平、有效。二是對(duì)內(nèi)，政府可以開放運(yùn)行機(jī)制，不同程度打開政府部門之間的壁壘，在政府的中觀層面建立各種跨部門運(yùn)行機(jī)構(gòu)，保證貿(mào)易投資政策的高效運(yùn)行。例如美國出口控制政策下建立的跨部門出口協(xié)調(diào)執(zhí)行中心以及情報(bào)聯(lián)絡(luò)處，就是一個(gè)整合了10多個(gè)聯(lián)邦部委資源的跨部門協(xié)同運(yùn)行機(jī)制，可以有效地打通進(jìn)出口政策所涉及各領(lǐng)域服務(wù)功能，既便于政府進(jìn)行集中控制和提升行政監(jiān)管能力，也便于企業(yè)平等接受單一窗口服務(wù)，大幅度提升了貿(mào)易通關(guān)的效率和效力。三是對(duì)下，政府可以開放權(quán)力，不同程度打開政府授權(quán)界限，通過向地方和行業(yè)協(xié)會(huì)縱向授權(quán)、橫向讓權(quán)或適度放權(quán)，不斷推促地方完善全產(chǎn)業(yè)鏈、全領(lǐng)域或全過程的監(jiān)管服務(wù)，提升地方營商環(huán)境的總體水平和質(zhì)量。例如加拿大的環(huán)評(píng)政策和行業(yè)自我監(jiān)管政策。四是對(duì)外，政府可以開放服務(wù)模式，全面打開政府運(yùn)作系統(tǒng)，整體創(chuàng)建更加自由便利的營商環(huán)境。按照選擇、放權(quán)、多樣性、公平和問責(zé)的原則，政府通過授權(quán)或激勵(lì)將權(quán)力讓渡給企業(yè)，讓企業(yè)按照自身的需要做決定、選服務(wù)，政府只需要保證自由公平的競(jìng)爭環(huán)境，保證提供正確選擇所必需的信息，保證服務(wù)對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)，保證少花錢、多服務(wù)、服好務(wù)。例如英國的開放公共服務(wù)改革。

第三，要開放制度。開放制度意味著政府要逐步打開法律、法規(guī)、程序、政策、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等界限，為優(yōu)化營商環(huán)境建立完善的制度框架。政府應(yīng)該不斷對(duì)標(biāo)國際上先進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系，特別是全球營商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)自由度指標(biāo)、國際腐敗評(píng)估指標(biāo)、國力綜合指標(biāo)、全球發(fā)展指標(biāo)、政府透明度指標(biāo)等標(biāo)準(zhǔn)，在學(xué)習(xí)借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法的同時(shí)，不斷查找自我營商環(huán)境在制度方面存在的差距和缺陷，及時(shí)加以梳理、完善和添補(bǔ)。同時(shí)，在做好事中事后監(jiān)管的情況下，審慎適度地逐漸開放法律、金融、投資、服務(wù)等領(lǐng)域，及時(shí)公布營商所涉法律、規(guī)定、程序、一般適用性行政規(guī)范以及辦結(jié)時(shí)速，選擇性實(shí)驗(yàn)WTO協(xié)定規(guī)定的全面“三預(yù)”制度，利用負(fù)面清單及其“棘輪效應(yīng)”盡可能擴(kuò)大開放覆蓋面，提高透明度和可預(yù)見性，讓企業(yè)有法可依、有章可循、守法有據(jù)，減少不必要的制度性成本和投資風(fēng)險(xiǎn)。另外，隨著我國企業(yè)的國際化運(yùn)營，金融滿足企業(yè)“走出去”和國內(nèi)居民全球資金配置需求已是大勢(shì)所趨。

第四，要開放平臺(tái)。開放平臺(tái)意味著創(chuàng)新行政監(jiān)管與服務(wù)的新方式、新渠道、新載體，為進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境保駕護(hù)航。一要開放數(shù)據(jù)平臺(tái)，政府要沖破原有的信息孤島，利用互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)，在空中建立起營商環(huán)境所涉政策、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)的多層次、多方式互聯(lián)互通平臺(tái)，讓數(shù)據(jù)在安全的環(huán)境中自由流動(dòng)于不同部門、不同地區(qū)甚至不同國家，真正突破時(shí)空界限，打造全天候自由便利的商業(yè)環(huán)境。二要開放業(yè)務(wù)平臺(tái)，政府要打通業(yè)務(wù)壁壘，打造線上線下、虛實(shí)一體的政務(wù)服務(wù)新平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)審批信息互聯(lián)互通、實(shí)時(shí)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和網(wǎng)上審批，讓企業(yè)多走網(wǎng)路，少走馬路。三要開放操作平臺(tái)，政府要跨越操作流程的各環(huán)節(jié)障礙，公開服務(wù)流程，不斷簡化辦事步驟、環(huán)節(jié)和手續(xù)，明確標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限，讓企業(yè)辦事更方便、創(chuàng)業(yè)更順暢。四要開放金融平臺(tái)，政府要打破行業(yè)邊界，借鑒歐盟“金融消費(fèi)糾紛解決網(wǎng)絡(luò)”的組織架構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制，搭建統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)平臺(tái)，為企業(yè)走出去提供一攬子金融服務(wù)。

（作者為國家行政學(xué)院譯審，國際行政院校聯(lián)合會(huì)科學(xué)委員暨第六工作組組長）endprint