柳祎依(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410000)

自《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》公布以來(lái)，監(jiān)察體制的新變化備受熱議。黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂部門一經(jīng)整合，產(chǎn)生了新的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，重在治腐反貪。其中，具體的監(jiān)察手段和措施設(shè)計(jì)亦為該機(jī)關(guān)的依法運(yùn)行提供了重要的法律保障，但《監(jiān)察法》對(duì)通知等程序性細(xì)節(jié)的一些規(guī)定具有或然性。當(dāng)前學(xué)者們也多側(cè)重頂層設(shè)計(jì)或具體措施執(zhí)行角度分析監(jiān)察體制改革，而忽視了對(duì)通知制度本身的研究。《監(jiān)察法》中的通知制度如何兼顧肅貪效率與人權(quán)保障，以及如何實(shí)現(xiàn)程序正義與實(shí)體正義平衡是值得思考課題。

一、《監(jiān)察法》中通知制度之屬性

筆者將《監(jiān)察法》中的通知制度界定為監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，對(duì)違法犯罪的公職人員本人及其家屬、單位就該公職人員職務(wù)違法、犯罪予以立案調(diào)查或?qū)Ρ徽{(diào)查人采取某種監(jiān)察措施時(shí)進(jìn)行通知或必要時(shí)進(jìn)行通知的法律安排或規(guī)范要求。

“必要時(shí)進(jìn)行通知”主要體現(xiàn)在《監(jiān)察法》第二十條：“對(duì)職務(wù)違法的被調(diào)查人，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以要求其就違法行為做出陳述，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人出具書(shū)面通知?！薄侗O(jiān)察法》中規(guī)定，在監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為“必要時(shí)”通知，即該通知的行使具有任意性，是否進(jìn)行通知屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力。這里的書(shū)面通知是一種輔助性、非必備性手段，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)違法行為嚴(yán)重程度的定性決定著是否需要其行使通知權(quán)。

“應(yīng)當(dāng)通知”又分為限定書(shū)面方式通知和不限定方式通知，根據(jù)《監(jiān)察法》第四十一條第一款規(guī)定，調(diào)查人員采取訊問(wèn)、詢問(wèn)、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)、檢查等調(diào)查措施的通知，須采書(shū)面形式；《監(jiān)察法》第三十九條第二款規(guī)定，立案調(diào)查決定向被調(diào)查人宣布，并通報(bào)相關(guān)組織，其中，涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的，通知被調(diào)查人家屬，并向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布；《監(jiān)察法》第四十四條第一款規(guī)定，采取留置措施后，在二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人員所在單位或家屬。這里通知、通報(bào)的規(guī)定一方面能夠消除家屬因被調(diào)查人“下落不明”“人頭失蹤”的恐慌憂慮，另一方面可使家屬對(duì)被調(diào)查人即將被采取留置措施限制人身自由的情況采取一些合法的民事安排，或?yàn)槠淦刚?qǐng)律師實(shí)現(xiàn)其程序救濟(jì)權(quán)利。[1]總體上看，“應(yīng)當(dāng)通知”具有強(qiáng)制性，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查、采取調(diào)查措施時(shí)除法定三種情形*即可能毀滅、偽造證據(jù)、干擾證人作證或串供三種有礙偵查可不通知的情形。外，必須保障被調(diào)查人基本人權(quán)和程序權(quán)利，其屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的義務(wù)，這里的通知是一種程序性、必備性活動(dòng)。

《監(jiān)察法》中針對(duì)監(jiān)察行為的通知制度有別于政府行政行為、法院司法行為及檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查行為中的通知制度，具體體現(xiàn)在以下幾方面。其一，通知主體不同。監(jiān)察行為通知主體為監(jiān)察委員會(huì)，行政行為、司法行為的通知主體分別為行政機(jī)關(guān)、授權(quán)行政主體及人民法院。其二，通知對(duì)象不同。監(jiān)察行為通知對(duì)象為兩類，涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪被立案調(diào)查的被調(diào)查人，以及涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的被調(diào)查人家屬、被采取調(diào)查措施的被調(diào)查人及其所在單位和家屬。行政行為通知對(duì)象為與該行政行為有密切聯(lián)系的特定相對(duì)人，如在《治安管理處罰法》中即指被公安機(jī)關(guān)使用傳喚措施、作出拘留處罰或受到詢問(wèn)未滿十六周歲治安違法者的當(dāng)事人、家屬或監(jiān)護(hù)人。司法行為通知對(duì)象為涉案當(dāng)事人或其法定代理人、訴訟代理人。其三，通知方式不同。針對(duì)監(jiān)察行為的通知制度，目前《監(jiān)察法》的規(guī)定還不清晰，僅表述為采取調(diào)查措施及有必要要求被調(diào)查人就涉嫌違法行為作出陳述時(shí)須書(shū)面通知。其四，救濟(jì)方式不同。比如，行政行為未經(jīng)通知可能危害相對(duì)人程序權(quán)利，在行政相對(duì)人因此合法權(quán)益受損時(shí)可提起行政復(fù)議，而監(jiān)察法對(duì)于未經(jīng)通知的后果尚無(wú)規(guī)定。其五，適用法律不同?！氨O(jiān)察委員會(huì)并非司法機(jī)關(guān)，調(diào)查權(quán)也非刑事偵查權(quán)，無(wú)法繼續(xù)適用《刑事訴訟法》中的程序性規(guī)范?！盵2]2018年3月已通過(guò)的《憲法修正案》也認(rèn)證了監(jiān)察委員會(huì)是監(jiān)察機(jī)關(guān)，其行為性質(zhì)是監(jiān)察行為，自然通知制度應(yīng)參照《監(jiān)察法》適用，未來(lái)隨著立法的完善，同《監(jiān)察法》配套的程序性規(guī)定也可能會(huì)作為適用依據(jù)，而司法行為參照對(duì)應(yīng)的訴訟法適用，行政行為則參照具體法律與行政程序規(guī)定、行政訴訟法、行政復(fù)議法等適用。

綜上，監(jiān)察委員會(huì)通知制度不涵蓋于我國(guó)既有的三大訴訟法規(guī)定之中，而是自成體系，擁有其獨(dú)立適用的法律，但基于《監(jiān)察法》剛剛公布，條文中尚存在一些不完善之處值得重視，因此，明晰其存在的問(wèn)題和是否違背程序正義及憲法規(guī)定的基本人權(quán)保障至關(guān)重要。

二、《監(jiān)察法》通知制度存在的問(wèn)題

(一)通知適用情形不明確

在《監(jiān)察法》的規(guī)定中，對(duì)于何種情況下需要通知的適用規(guī)定模糊，具有很強(qiáng)的或然性。

其一，《監(jiān)察法》第二十條所指“監(jiān)察機(jī)關(guān)要求被調(diào)查人對(duì)其違法行為作出陳述，必要時(shí)出具書(shū)面通知”，然而何種情形下為“必要”表述不明，完全依賴于監(jiān)察委員會(huì)的自由裁量，缺乏既定的法定條件和判斷標(biāo)準(zhǔn)。這雖然在一定程度上提升了偵查效率，但實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)如果機(jī)械適用這種彈性化的表述可能會(huì)使不通知成為常態(tài)，如過(guò)度利用以上規(guī)定賦予偵察效率的特權(quán)及對(duì)于被調(diào)查人“有罪推定”的錯(cuò)誤理念，而虛化書(shū)面通知這一程序，無(wú)疑是程序權(quán)利保障的倒退。其二，《監(jiān)察法》相較于其征集意見(jiàn)稿細(xì)化了“有礙偵查”的三種情形為毀滅、偽造證據(jù)、干擾證人作證與串供，但對(duì)于上述三種有礙偵查情形消失之后是否應(yīng)當(dāng)通知家屬和單位沒(méi)有規(guī)定。依據(jù)《刑事訴訟法》第八十三條第二款、第九十一條第二款規(guī)定*《刑事訴訟法》第八十三條第二款，“拘留后，應(yīng)當(dāng)立即將被拘留人送看守所羈押，至遲不得超過(guò)二十四小時(shí)。除無(wú)法通知或者涉嫌危害國(guó)家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪通知可能有礙偵查的情形外，應(yīng)當(dāng)在拘留二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被拘留人家屬。有礙偵查的情形消失以后，應(yīng)當(dāng)立即通知被拘留人家屬?！钡诰攀粭l第二款，“逮捕后，應(yīng)當(dāng)立即將被逮捕人送看守所羈押。除無(wú)法通知的以外，應(yīng)當(dāng)在逮捕后二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被逮捕人的家屬。”，有礙偵查的通知除外僅為暫時(shí)除外，當(dāng)有礙偵查的情形消失之后，仍然應(yīng)當(dāng)立即通知家屬，這也是修改后《刑事訴訟法》比例原則和必要性原則的重要體現(xiàn)。貪腐活動(dòng)具有隱秘性，需要監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)延誤地快速做出反映，否則資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、證據(jù)滅失將使肅貪效率大打折扣。在我國(guó)刑事偵查實(shí)踐中存在因擔(dān)心破壞證據(jù)等職業(yè)性習(xí)慣心理而怠于通知或故意不按法定時(shí)間通知家屬的情形，這種未經(jīng)通知的行動(dòng)與司法人權(quán)保障的理念相違背。根據(jù)刑事案件“未經(jīng)人民法院依法判決，對(duì)任何人都不得確定為有罪”的理念，監(jiān)察行為期間被調(diào)查公職人員的基本人權(quán)和程序權(quán)利仍應(yīng)被尊重，這也致使對(duì)于調(diào)查對(duì)象陳述事實(shí)方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)可能在查清案情與保障人權(quán)之間陷入兩難。

(二)通知適用行為范圍不周延

目前，監(jiān)察委員會(huì)有三大職責(zé)，即監(jiān)督、調(diào)查、處置，而《監(jiān)察法》中所涉通知多集中在調(diào)查階段。監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律對(duì)違法的公職人員作出政務(wù)處分決定時(shí)是否應(yīng)當(dāng)通知沒(méi)有明確規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)容納原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員、國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的行政活動(dòng)與行政行為所進(jìn)行的監(jiān)督檢查，自然應(yīng)將行政處分的通知也納入通知制度之中，以避免違法公職人員對(duì)既有處分不自知而繼續(xù)實(shí)施違法行為。

(三)通知方式不清晰和通知對(duì)象待擴(kuò)大

《監(jiān)察法》中對(duì)通知方式僅規(guī)定通知和書(shū)面通知，很不明確，特別是針對(duì)留置措施這一限制人身自由的措施來(lái)看，使用何種通訊工具通知、具體需要通知哪些內(nèi)容均無(wú)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在通知中的任意性過(guò)強(qiáng)。電話通知、短信通知、郵寄通知、公告通知，家屬可獲知信息的程度和快慢均不相同，可能直接影響職務(wù)犯罪人員律師的聘請(qǐng)，危害其程序救濟(jì)權(quán)。

對(duì)于通知對(duì)象，參照《刑事訴訟法》第三十三條第一款規(guī)定，“犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問(wèn)或者采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托辯護(hù)人”，那么類推至監(jiān)察法中，職務(wù)犯罪被調(diào)查人在被采取留置措施時(shí)也應(yīng)有其律師的介入，而對(duì)于留置措施的通知對(duì)象是否也應(yīng)包括律師則值得思考。

三、完善《監(jiān)察法》通知制度的幾點(diǎn)建議

針對(duì)上文分析《監(jiān)察法》中通知制度存在的問(wèn)題，同時(shí)參照我國(guó)三大訴訟法對(duì)于通知、送達(dá)的立法體系，筆者就如何完善《監(jiān)察法》中的通知制度提出幾點(diǎn)建議，以供學(xué)界參考。

(一)明確通知方式

筆者認(rèn)為仍應(yīng)以直接送達(dá)為主，但基于無(wú)線通訊日益發(fā)達(dá)，可考慮用短信、電子郵件作為輔助性手段。對(duì)于實(shí)踐中電話、短信不易證明已完成通知程序及被調(diào)查人家屬可能將其當(dāng)作詐騙電話置之不理的情況，可以考慮在微信公眾號(hào)設(shè)置家屬、單位查詢系統(tǒng)，一方面可以保障程序正當(dāng)，另一方面也可避免尚未達(dá)到嚴(yán)重違法和職務(wù)犯罪的行為直接公示給一些單位名譽(yù)造成的損害。

(二)擴(kuò)大通知對(duì)象范圍

調(diào)查階段是程序權(quán)利最易被侵犯的階段，對(duì)于律師介入問(wèn)題學(xué)界也存在爭(zhēng)議，但筆者贊同在監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查職務(wù)犯罪過(guò)程中應(yīng)當(dāng)允許律師介入以保障被調(diào)查人程序救濟(jì)權(quán)利行使的主張。為保障被調(diào)查人程序救濟(jì)權(quán)利的行使，監(jiān)察行為通知對(duì)象自然也應(yīng)包括其訴訟代理人。此外，參照我國(guó)刑事訴訟強(qiáng)制措施來(lái)看，保障被調(diào)查人會(huì)見(jiàn)交流權(quán)的同時(shí)也不得忽視偵查工作秘密性的要求，基于對(duì)被調(diào)查人尊嚴(yán)權(quán)的保護(hù)，不宜將通知對(duì)象擴(kuò)大為全體社會(huì)公眾。

(三)增設(shè)須通知的行為類型

除現(xiàn)有立案調(diào)查、留置措施執(zhí)行階段外，對(duì)于職務(wù)犯罪較輕微，如監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律對(duì)違法的公職人員作出政務(wù)處分決定等行政處分行為也應(yīng)規(guī)范明確的通知時(shí)間、地點(diǎn)、方式，一方面有利于懲毖輕微違法，防止職務(wù)違法向職務(wù)犯罪的轉(zhuǎn)變；另一方面也體現(xiàn)了監(jiān)察法強(qiáng)力反腐肅貪的立法訴求。

(四)規(guī)范通知的時(shí)間

以留置措施實(shí)施為例，《監(jiān)察法》中規(guī)定“二十四小時(shí)以內(nèi)”通知家屬或所在單位，但二十四小時(shí)究竟是發(fā)出通知還是家屬、單位接受通知的截止時(shí)間語(yǔ)焉不詳。筆者認(rèn)為，參照刑事訴訟實(shí)踐，將其視作通知到家屬的時(shí)限較為合理，這里的通知實(shí)際上起到了將該消息送達(dá)至家屬、單位的作用，如果家屬不能受領(lǐng)該信息則通知的意義也不復(fù)存在。

(五)構(gòu)建監(jiān)察行為送達(dá)體系

《監(jiān)察法》第八條、第九條規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督；地方監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。由此可窺探合并后的監(jiān)察委員會(huì)在組織機(jī)構(gòu)上獨(dú)立于“一府兩院”。無(wú)論是行政行為、司法行為、公訴行為抑或訴訟監(jiān)督行為均有其適用的送達(dá)方法，監(jiān)察行為不同于刑事偵查行為，無(wú)法繼續(xù)適用《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，自然也應(yīng)專門規(guī)定其送達(dá)方式、程序?！侗O(jiān)察法》中所涉通知可被視作送達(dá)制度的一個(gè)雛形，也是程序與實(shí)體并重的必然選擇。

監(jiān)察體制改革能否突破法制化，擺脫正當(dāng)程序困境必不可少[3]，《監(jiān)察法》的出臺(tái)勢(shì)必成為公權(quán)力監(jiān)督體系的理論支柱。本文提倡在監(jiān)察領(lǐng)域也建立送達(dá)制度以及同《監(jiān)察法》相配套的程序性規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)程序正義與保障人權(quán)，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代下監(jiān)察領(lǐng)域新突破。