○ 文／本刊記者 趙 玥

污染猛與虎，地球已載不動這幾多愁。 供圖/CFP

爭論了10年之久的“環(huán)境保護稅”，折射出我國經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護中矛盾的方方面面。

激動、滿足、勝利、達成心愿后的輕微茫然……2018年1月1日，爭論了10年之久的“環(huán)境保護稅”終于開征。而一直致力于推進環(huán)保稅改革的全國政協(xié)委員、中國財政學會副會長兼秘書長賈康卻很難用一個詞、一句話來形容此刻的心情。

“市場失效?！边@是賈康等業(yè)內(nèi)人士對于環(huán)保稅法長期缺失的一致觀點。其背后，充斥著發(fā)展理念的較量、法律法規(guī)與行政干預的較量。

事物總是在發(fā)展變化的。隨著環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展間矛盾的增大，“環(huán)?！敝饾u成為熱詞，引起政府到民眾的強烈關(guān)注。2015年6月，國務院法制辦公室公布了由財政部、國家稅務總局、環(huán)保部聯(lián)合起草的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》（以下簡稱環(huán)保稅），向全社會公開征求意見。

截至目前，全國已有28個省區(qū)市確定了適用稅率，報地方及全國人大常委會批準和備案。從總體來看，各地環(huán)保稅率的設(shè)定基本以原有排污費率為基礎(chǔ)平移，部分地區(qū)有所上浮。從地區(qū)來看，京津冀地區(qū)適用稅率較高，東北和西部地區(qū)則最低。北京的稅額為稅法規(guī)定的稅額執(zhí)行最高標準，然后由高到低依次為天津、河北、上海、山東，均為大氣污染物稅額執(zhí)行的最低標準的4倍及以上。遼寧、吉林、陜西的稅額，確定在稅法規(guī)定的稅額執(zhí)行最低標準。

十年以后，市場贏了。

從“環(huán)境稅”到“環(huán)保稅”

“不容易！”賈康用一連串的感嘆來評論這一新稅種的開征。環(huán)保稅法公布前，他曾多次在全國兩會上以提案形式呼吁開征環(huán)保稅。

和他一樣，中國財稅法學研究會副會長、中國政法大學財稅法研究中心主任施正文對環(huán)保稅也有著長期的關(guān)注與研究，并參與過多個環(huán)保稅立法的相關(guān)課題討論。“其實最初我們在討論環(huán)境保護稅時是簡稱為‘環(huán)境稅’，但現(xiàn)在已經(jīng)統(tǒng)一改為了‘環(huán)保稅’?！笔┱恼f，這一提法的轉(zhuǎn)變主要是為了更好地突顯出環(huán)保稅環(huán)境保護的目的。

“政府首次明確進行環(huán)境稅立法是在2007年6月國務院頒布的《節(jié)能減排綜合性工作方案》中?！笔┱恼f。其中一項具體政策就是研究開征環(huán)境稅。2008年，由財政部稅政司、國稅總局地方稅司和國家環(huán)保總局政策法規(guī)司三部門聯(lián)合進行的環(huán)境稅研究制定工作正式啟動。

然而此后，環(huán)保稅立法工作進展異常緩慢。究其原因，在于定性問題。

“當時最大的爭論在于，征收環(huán)保稅的主要目的究竟是為了國家財政收入還是保護環(huán)境?！笔┱奶寡裕?008年提出的污染物排放費改稅，最初目的并非出于環(huán)境保護，而是要以費改稅來規(guī)范政府財政收入。

隨著環(huán)境問題越來越嚴重，當前對環(huán)保稅的目的已經(jīng)達成了共識。在黨的十九大報告中，生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展路線上升到極高的地位。施正文表示，環(huán)保稅是以建設(shè)生態(tài)文明、綠色發(fā)展為理念，以保護環(huán)境、防止污染為目的的專門稅種。

“世界各國稅收收入一般占到財政收入的90%。但是我國現(xiàn)在除了稅收之外，收費、基金以及其他變相收取的費用，占到了財政收入的很大比例。這就表明我國的政府收入形式不夠規(guī)范。”施正文說，目前我國稅收只占GDP的18%左右，但是大口徑政府財政收入占到了GDP的35%左右。這意味著我國財政的一半是通過其他收入，包括各種費、基金、社保、債務、罰沒、資源補償?shù)鹊??！罢窃谶@個層面上，才提出一定要進行排污費改稅?！?/p>

從“環(huán)保稅”到“環(huán)境稅”，一字之差，意義卻大不同。

“環(huán)保稅是環(huán)境稅制中的一個獨立稅種，而未包含環(huán)境稅的全部內(nèi)容?！笔┱慕忉屨f。從廣義上講，環(huán)境稅涵蓋了政府為實現(xiàn)環(huán)保目標、調(diào)節(jié)納稅人環(huán)保行為而征收的一系列稅種，以及采取的多種稅收措施。我國以往所采取立法體例是在消費稅、資源稅、車船稅、增值稅、企業(yè)所得稅等稅種的部分稅目、稅收優(yōu)惠和稅收重課措施、稅率等稅收要素中體現(xiàn)環(huán)保元素。這些輔助性的稅收調(diào)節(jié)措施節(jié)約了立法成本，但針對性不強，難以直接、充分地發(fā)揮環(huán)保效果。

“簡單來說，環(huán)保稅就是為了使綠色理念融貫整個產(chǎn)品生產(chǎn)過程。”施正文總結(jié)道。

法律取代行政監(jiān)管

在此之前，關(guān)于環(huán)保稅的另一個爭議點是，國內(nèi)不是沒有采取過經(jīng)濟懲罰手段進行干預。

我國1979年開始實施征收排污費制度，雖然收費標準逐漸抬高，征收逐年嚴格，但施正文仍用“不規(guī)范、不理想”這兩個形容詞來概括。

“我國目前確定的排污費標準普遍低于正常的污染處理費，所征收的費用遠遠滿足不了治理環(huán)境的需要?！笔┱恼f。數(shù)據(jù)顯示，目前的收費標準僅為污染治理設(shè)施運轉(zhuǎn)成本的50%左右，某些項目的排污費甚至不及污染治理設(shè)施運行成本的10%，起不到限制排污的調(diào)節(jié)作用。

這樣的后果便是，由于排污收費過低，導致企業(yè)寧愿交納少量的排污費，也不愿意主動治理污染或設(shè)法減少排污量，從而縱容了部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中單純追求經(jīng)濟利益而不惜浪費資源、破壞環(huán)境的短期行為。

由于排污費的征管主要由地方環(huán)保部門負責，導致征收程序不規(guī)范、權(quán)威性差，給人造成“亂收費、亂攤派”的印象，征收阻力大、征收成本高，甚至在實際征收過程存在尋租空間。

一位業(yè)內(nèi)人士向記者透露，在他過去的考察中，發(fā)現(xiàn)排污費極易遭遇行政干預?！盀榱苏猩桃Y，一些地方政府對于排污費僅僅是象征性收取，完全起不到應有的作用；而排污量小、監(jiān)管不到位的企業(yè)干脆就不交了?！?/p>

究其原因，在于收費的法律位階低，權(quán)威性、規(guī)范性、透明性都存在不足?！碍h(huán)保稅第一條規(guī)定了立法宗旨。這是我國實體稅種立法中第一次明確規(guī)定立法宗旨?！笔┱恼f，“征稅是國際上通行的對環(huán)境治理采取的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段?！?/p>

據(jù)他介紹，在此之前，湖北等地已經(jīng)嘗試過稅務部門來代替環(huán)保部門收費并取得了不錯的效果。

“一旦改為稅收體制，地方政府就不能隨便減免或者增收。這就避免了排污費在操作上產(chǎn)生的一些地方政府靈活性過大的問題。”國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍告訴記者，“征收環(huán)保稅一方面實現(xiàn)了有法可依，一視同仁；另一方面促進了市場公平競爭，規(guī)范市場行為。這將從側(cè)面對我國節(jié)能減排任務產(chǎn)生有利影響?！?/p>

石化行業(yè)影響深重

排污越多，繳稅越高。這一貫穿“費改稅”的基本理念，對于石化行業(yè)來說似乎不是好消息。

“石油和化工行業(yè)是傳統(tǒng)污染物排放大戶，實施環(huán)保稅對石化行業(yè)影響很大。”中國化工環(huán)保協(xié)會理事長周獻慧做出這樣的判斷。

業(yè)內(nèi)人士認為，這次環(huán)保稅的征收，處于石油化工產(chǎn)業(yè)鏈中游的石化行業(yè)是重點監(jiān)控企業(yè)，而上游石油企業(yè)及下游企業(yè)的影響相對較小。

此次“費改稅”，一個最顯著的變化就是,恢復了對固體廢物的征收。周獻慧表示，在固體廢物防治法頒布后，固體廢物排污費在實踐中實際停征，而這次環(huán)境保護稅立法恢復了對固體廢物的征收。一家山東的大型石化企業(yè)表示，近兩年來，他們在收集和運輸固廢的過程中都加大力度，減少了遺漏和污染，但環(huán)保稅開征后，意味著固廢治理還要上一個臺階，需要提高相應的技術(shù)。

另一個明顯的區(qū)別在于，“以往只對簡單的常規(guī)污染物征收排污費，而環(huán)保稅征收除常規(guī)污染物以外，其他特征化學污染物絕大部分跟石油和化工行業(yè)排放相關(guān)，基本涵蓋了所有石油和化工子行業(yè)?！敝塬I慧說。據(jù)她介紹，應稅污染物種類明顯擴大，其中應稅水污染物涉及6l項，應稅大氣污染物涉及44項。

另一項在業(yè)內(nèi)人士看來具有較強“針對性”的在于，環(huán)保稅重點瞄準了特征化學污染物。這也可以視為為石化企業(yè)“量身定制”。

長期以來，行業(yè)重點關(guān)注了國控常規(guī)污染物COD、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等的治理，而對特征化學污染物尤其是有毒有害物質(zhì)關(guān)注度較少，而環(huán)保稅通過對污染物當量進行排序，對前幾項進行征收會倒逼企業(yè)除對常規(guī)污染物治理外，將會開展特征污染物治理。

環(huán)境監(jiān)測面臨考驗

有人的地方就有江湖。

在環(huán)保稅艱難推進的10年中，來自各個部門間的利益博弈一直未曾停止。如今塵埃落定，賈康等人發(fā)現(xiàn)，協(xié)同仍然是一大問題。他坦言道：“環(huán)保稅開征后，部門間的協(xié)作是最大的難點，也是最大的看點?！?/p>

“費改稅之前，排污費由環(huán)保部門征收。他們有具體實踐經(jīng)驗，并擁有環(huán)境測評的工具與機制，便于環(huán)境的評價認定。稅務部門則對稅收程序和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營信息等有全面了解，能夠更好地判斷企業(yè)所繳稅費并進行稅收監(jiān)管。這就涉及各機構(gòu)間的權(quán)職分工及利益問題，部門之間的協(xié)調(diào)機制就顯得尤為重要?！敝袊敹惙▽W研究會會長劉劍文說。

為了解決這個問題，環(huán)保稅規(guī)定了“企業(yè)申報、稅務征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的稅收征管體制，并規(guī)定“應當建立涉稅信息共享平臺和工作配合機制”。這無疑是一大創(chuàng)新，也獲得業(yè)內(nèi)人士的認同。

另外，環(huán)保稅明確規(guī)定，環(huán)境保護主管部門和稅務機關(guān)應當建立涉稅信息共享平臺和工作配合機制。這是我國第一部明確寫入部門信息共享和工作配合機制的單行稅法。

“信息共享機制的建立有助于解決部門銜接問題，具有積極意義?！辟Z康指出，環(huán)境保護由費改稅的一大原因是解決目前環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管和排污費征收的身份角色矛盾問題，但能否真正做好環(huán)保、稅務兩部門的銜接工作，有待于相關(guān)部門的政策落實，且在銜接過程中造成的行政資源消耗也是需要注意的問題。

相比其他稅收法律法規(guī)，環(huán)保稅的復雜性和技術(shù)性十分明顯。環(huán)保稅本身才28條，但附表多達6個。在污染物方面，包括61項水污染物、44項大氣污染物，還涉及水污染物的pH值、色度、氧值等10種，合計115種污染指標，另外還有4大類固體廢物。專家認為，多種污染物和指標都需要測算、計算以及監(jiān)測，比一般稅收征管中涉及的企業(yè)銷售收入等指標要復雜得多。環(huán)保部門協(xié)同配合的積極性，將在很大程度上影響到征管質(zhì)量，需優(yōu)化稅務機關(guān)和環(huán)保部門之間的分工協(xié)作工作機制，調(diào)動環(huán)保部門參與征管的積極性。

2017年7月底，國家稅務總局、環(huán)境保護部簽署《環(huán)境保護稅征管協(xié)作機制備忘錄》，重點明確了稅務和環(huán)保部門合作的七大類工作任務，對于具體工作做出指導。2017年，北京、廣東等各地地稅和環(huán)保部門著力加強協(xié)作，開展數(shù)據(jù)共享、信息移交等工作，獲得了一些經(jīng)驗，為今年的具體工作提前開啟了磨合模式。

“環(huán)保稅的計量需要一定的技術(shù)手段。在這方面，部門間的配合是一個挑戰(zhàn)。”賈康提醒說，“只有環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)真實，環(huán)保部門、稅務部門恪盡職守，用好現(xiàn)有的環(huán)境制度，才能有效發(fā)揮環(huán)保稅的調(diào)節(jié)作用?！比欢陙?，“監(jiān)測設(shè)備不運行，監(jiān)測數(shù)據(jù)造假”

的行業(yè)亂象時有發(fā)生。

記者從環(huán)保部得到的信息顯示，2016年7月，環(huán)保部查處了8起上半年污染源自動監(jiān)控設(shè)施及數(shù)據(jù)弄虛作假案例。2017年4月，環(huán)保部更是發(fā)布了對京津冀等28個城市的督察通報，直指“花式造假”問題，點明數(shù)起企業(yè)在監(jiān)控設(shè)備和監(jiān)測數(shù)據(jù)上動手腳的行為。

有人提出質(zhì)疑，環(huán)保稅要由企業(yè)自己申報，再由環(huán)保部門進行監(jiān)測，如果企業(yè)不如實申報，又該怎么辦？一位中石化旗下的石化企業(yè)人士表示，目前他們的所有排放數(shù)據(jù)已經(jīng)接入環(huán)保局的實時監(jiān)控系統(tǒng)，一旦排放超標即會報警，企業(yè)很難作假。

也有業(yè)內(nèi)人士認為，即使企業(yè)如實上報，仍要加大對環(huán)保部門的監(jiān)管，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性。據(jù)介紹，在環(huán)保稅明確納稅人對申報的真實性和完整性承擔責任的基礎(chǔ)上，對虛假申報、監(jiān)測設(shè)備和數(shù)據(jù)違規(guī)的具體情形進行了細化，并提出懲處措施。

“這是一個顯著進步，用物料衡算來代替不真實的監(jiān)測數(shù)據(jù)?！辟Z康指出，目前我國的立法者充分意識到了環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假問題并用細化的法律條文解決該問題。

“環(huán)保稅涉及如何監(jiān)測和計量，且企業(yè)的排污量是實時變動的。如果沒有很好的信息共享系統(tǒng)，對稅收部門來說挑戰(zhàn)很大。”在施正文看來，此次環(huán)保稅立法的價值不僅僅局限于環(huán)境保護本身，“環(huán)保稅改革考量著我們的政府、國家治理體系是否有現(xiàn)代化、法治化的思路，是否在往這個方向走，是一個重要的檢驗標準。”