陳義興 王荷 方丹陽

摘 要：地方政府平臺(tái)是我國特殊環(huán)境下的產(chǎn)物，是我國彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口，凸顯地方政府公益性項(xiàng)目融資功能的重要渠道。自2008年開始，地方政府平臺(tái)的數(shù)量迅速膨脹，與此同時(shí)，公益性項(xiàng)目的融資貸款規(guī)模也急速增長(zhǎng)。地方政府平臺(tái)的誕生，盡管緩解了地方政府公益性項(xiàng)目投資資金不足的壓力，但也引發(fā)了諸多問題。鑒于此，中央政府先后頒布了一系列的政策文件加以規(guī)范，加上經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，地方政府平臺(tái)在公益性項(xiàng)目融資中面臨著許多的挑戰(zhàn)和困境。因此，在當(dāng)前形勢(shì)下，探析公益性項(xiàng)目融資的現(xiàn)狀、問題和對(duì)策具有一定現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：公益性項(xiàng)目;融資;地方政府平臺(tái)

中圖分類號(hào)：F832? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2018）36-0054-02

引言

地方政府平臺(tái)是地方政府發(fā)展公益性項(xiàng)目建設(shè)的主要渠道，在推動(dòng)地方建設(shè)、提高城鎮(zhèn)化率、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改善投資環(huán)境等方面發(fā)揮著地方第二財(cái)政的關(guān)鍵作用，其在公益性項(xiàng)目的資金投入更是發(fā)揮著主導(dǎo)力量，從中小學(xué)、大學(xué)、職校等教育社會(huì)事業(yè)，到自來水、污水處理、垃圾處理等城市公用事業(yè)，乃至道路、場(chǎng)館、還房、醫(yī)院等縮小城鄉(xiāng)差距方面的完善，都發(fā)揮著十分重要的作用。

2008年以后，隨著4萬億投資計(jì)劃以及擴(kuò)張性財(cái)政政策的出臺(tái)，涌現(xiàn)出大量的地方政府平臺(tái)，為地方建設(shè)注入了大量的資金支持。然而，2014年預(yù)算法的出臺(tái)，加上中央及地方政府對(duì)債務(wù)高攀及風(fēng)險(xiǎn)加劇的重視，限制了地方融資項(xiàng)目的發(fā)展，加上近兩年政府出臺(tái)的一系列債務(wù)監(jiān)管政策，地方政府平臺(tái)繼續(xù)沿用過去的融資模式已變得舉步維艱。

一、公益性項(xiàng)目融資的現(xiàn)狀

1.債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，防控風(fēng)險(xiǎn)難度加大。地方政府平臺(tái)為地方籌集了大量的公益性建設(shè)資金，與此同時(shí)債務(wù)規(guī)模也迅速膨脹，特別在新預(yù)算法出臺(tái)前，債務(wù)規(guī)模呈跳躍式增長(zhǎng)。中央政府管控的新規(guī)定頒布后，盡管債務(wù)總額有所下降，但債務(wù)規(guī)模仍處于高位水平，風(fēng)險(xiǎn)的加劇導(dǎo)致公益性項(xiàng)目融資走進(jìn)艱難局面。同時(shí)，由于地方政府平臺(tái)是政府對(duì)外融資提高公益性項(xiàng)目發(fā)展的主要途徑，該債務(wù)占地方政府性債務(wù)的比例也較高，地方政府成為平臺(tái)公司償還責(zé)任的主要主體，而地方政府的財(cái)政收入預(yù)算和年度收入增長(zhǎng)率往往是有限度的，一旦資金鏈出現(xiàn)斷裂，有可能引發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.債務(wù)資金效益率低，償還債務(wù)能力有限。基于公益性項(xiàng)目的本質(zhì)屬性，注定了債務(wù)資金在使用效益上存在先天不足的問題。公益性項(xiàng)目大多具有初始投資比例大、投入產(chǎn)出率低、建設(shè)周期偏長(zhǎng)、投資回報(bào)不足等特點(diǎn)，中短期內(nèi)無法收回投資成本的現(xiàn)象普遍。加上公益性項(xiàng)目收益不高，而新的公益性項(xiàng)目則不斷啟動(dòng)，地方政府平臺(tái)需要繼續(xù)對(duì)外籌集資金支持，借新還舊已成為重要的償債方式，導(dǎo)致地方政府平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債率越來越高，債務(wù)償還難以保證，對(duì)地方政府平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成一定的威脅。

3.融資結(jié)構(gòu)不盡合理，還款期限形成挑戰(zhàn)。隨著對(duì)地方政府平臺(tái)監(jiān)管政策的進(jìn)一步收緊，地方政府平臺(tái)為了保證公益性項(xiàng)目的推進(jìn)，從傳統(tǒng)依靠期限長(zhǎng)、成本率低的發(fā)債融資模式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐云谙薅?、成本較高的信托基金主導(dǎo)的融資方式。信托基金融資方式比重的上升使地方平臺(tái)的融資結(jié)構(gòu)進(jìn)一步惡化，一定程度上加劇了債務(wù)規(guī)模的膨脹，償債風(fēng)險(xiǎn)的積累。同時(shí)，由于地方政府平臺(tái)并不完全是市場(chǎng)化主體，其經(jīng)營與管理與地方政府有著密切的聯(lián)系，為了確保公益性項(xiàng)目如期進(jìn)行，忽視地方政府平臺(tái)的短期償債能力，形成融資結(jié)構(gòu)不盡合理。

二、公益性項(xiàng)目融資存在的問題

1.限制性政策的出臺(tái)對(duì)項(xiàng)目融資的沖擊。自2014年起，隨著中央進(jìn)一步對(duì)地方政府平臺(tái)債務(wù)的管控，一系列政策性文件的相繼出臺(tái)，對(duì)地方政府平臺(tái)原有的融資方式造成了嚴(yán)重的沖擊。這些政策的影響主要體現(xiàn)為：一是地方政府平臺(tái)融資需要?jiǎng)冸x地方政府，再不允許政府以擔(dān)?；蜃兿鄵?dān)保的形式與地方政府平臺(tái)掛鉤，打消了金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府兜底的依賴。二是防范地方政府平臺(tái)隱形債務(wù)無序擴(kuò)大，杜絕在合規(guī)性灰色邊緣上進(jìn)行打擦邊球融資業(yè)務(wù)的擴(kuò)張。三是監(jiān)管政策在規(guī)范性條文上朝著更為嚴(yán)謹(jǐn)、更為具體的方向轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府平臺(tái)開展的融資業(yè)務(wù)在風(fēng)險(xiǎn)控制上變得更為規(guī)范和嚴(yán)格。

2.鼓勵(lì)性政策的出臺(tái)與地方政府平臺(tái)融資發(fā)展存在一定的矛盾。公共項(xiàng)目股權(quán)式融資以及債轉(zhuǎn)股鼓勵(lì)性政策廣泛地走進(jìn)了地方政府平臺(tái)的視野。引入公共項(xiàng)目股權(quán)式的社會(huì)資本合作方式從表面或理論上看可以兼顧風(fēng)險(xiǎn)和融資效率的有機(jī)融合，較好地完善引導(dǎo)私人資本進(jìn)入公益性項(xiàng)目的融資領(lǐng)域。然而，在實(shí)際操作上，社會(huì)資本方的逐利性質(zhì)始終是公益性項(xiàng)目融資成功的關(guān)鍵，而從公益性項(xiàng)目的收益性來看，仍然缺乏對(duì)社會(huì)資本方的吸引力。此外，債轉(zhuǎn)股政策的出臺(tái)更側(cè)重典型的市場(chǎng)行為，債轉(zhuǎn)股本身是一種收購負(fù)債企業(yè)不良資產(chǎn)的市場(chǎng)行為，將原來金融機(jī)構(gòu)與企業(yè)間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谫Y產(chǎn)管理公司與企業(yè)之間的股權(quán)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，與過往以行政指導(dǎo)下推行債轉(zhuǎn)股不同的是，此次債轉(zhuǎn)股是純市場(chǎng)行為，除了極個(gè)別負(fù)債企業(yè)存在優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)而具備一定的市場(chǎng)吸引力以外，相比持有經(jīng)營回報(bào)能力較差的股權(quán)來說，債務(wù)人更偏愛于對(duì)負(fù)債企業(yè)持有債權(quán)，在推行債轉(zhuǎn)股過程中可操作性明顯不強(qiáng)。

3.金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營本質(zhì)的趨利性導(dǎo)致資金供給偏向于業(yè)務(wù)收益性較高和現(xiàn)金流較有保障的融資項(xiàng)目。地方政府平臺(tái)大量的融資項(xiàng)目主要集中在道路、學(xué)校、醫(yī)院、場(chǎng)館、公建、管網(wǎng)等公益性的城市建設(shè)領(lǐng)域，項(xiàng)目盈利能力較為薄弱，利用市場(chǎng)化融資渠道進(jìn)行項(xiàng)目融資的可取性較差。同時(shí)，由于缺乏足夠和穩(wěn)定的現(xiàn)金流，導(dǎo)致抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足，除了個(gè)別公益性項(xiàng)目具備一定的現(xiàn)金流收入外，鮮有較為穩(wěn)定的收入來源。在資產(chǎn)經(jīng)營性不強(qiáng)的情況下，減除質(zhì)押受限的資產(chǎn)后，真正具備穩(wěn)定收益的融資項(xiàng)目極為有限，后續(xù)融資渠道前景堪憂。加上早前政策限制了政府擔(dān)保職能，金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府平臺(tái)開展的各類融資項(xiàng)目，其放貸的警惕性顯著提高，前景不容樂觀。

三、公益性項(xiàng)目融資的對(duì)策

從有效解決融資問題及其對(duì)策的角度看，融資的本身就是市場(chǎng)上資金流動(dòng)的過程。在這一過程中，核心環(huán)節(jié)是解決好防范地方政府平臺(tái)隱性債務(wù)危機(jī)與擴(kuò)大融資規(guī)模促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡關(guān)系，以及解決好金融市場(chǎng)中資金鏈條需求與供給兩者之間相互促進(jìn)的平衡關(guān)系，這是從中央到地方政府目前關(guān)注的首要問題，也是近期一系列政策性文件出臺(tái)的根本原因。因此，理性回歸是改善地方政府平臺(tái)融資環(huán)境，優(yōu)化融資渠道的重要選擇。

理性回歸，推本溯源，就是解決好提升資本運(yùn)作能力的問題，沒有良性的資本循環(huán)運(yùn)作機(jī)制，公司獲得持續(xù)融資的機(jī)會(huì)和各種方式渠道也會(huì)受到限制。因此，以標(biāo)本兼治為核心，通過中短期融資最大化，避免短期資金鏈斷裂，以換取更多的時(shí)間，在短期內(nèi)提高企業(yè)社會(huì)效應(yīng)和經(jīng)營收益，為地方政府平臺(tái)后續(xù)多元化融資營造更大的可操作空間，這才是本源。從近期中央政府接二連三出臺(tái)的各種政策文件來看，中短期內(nèi)對(duì)地方平臺(tái)融資的限制仍持續(xù)收緊，指望將來政策改變顯然并不可取，在大融資環(huán)境下全國各地政府平臺(tái)也將直面融資空間逐漸狹窄的局面，地方政府平臺(tái)繼續(xù)沿用傳統(tǒng)融資方式開展融資業(yè)務(wù)將變得更為艱難?！皹?biāo)”者，在現(xiàn)行政策環(huán)境下，盡量爭(zhēng)取運(yùn)用現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)作為融資項(xiàng)目，提高短期償債能力。“本”者，探索根源，尋找原因，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性項(xiàng)目產(chǎn)生現(xiàn)金流覆蓋一定比例的貸款本息，解決經(jīng)營收入來源的不足，再依托良好和穩(wěn)定的現(xiàn)金流，提升融資手段，向融資多樣化邁進(jìn)，解決好償債能力弱的根本性問題。

1.通過境外融資尋找更多的外部資金。隨著化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)迫切性的逐漸提高，中央政府勢(shì)必對(duì)地方政府平臺(tái)境外融資做出進(jìn)一步的政策收緊。目前，地方政府平臺(tái)債務(wù)仍不等同于地方政府債務(wù)，在境外融資還存在可操作空間的條件下，應(yīng)盡量尋找各種境外融資渠道，解決好短期資金需求。

2.以發(fā)展準(zhǔn)公益性項(xiàng)目為融資插入點(diǎn)。準(zhǔn)公益性項(xiàng)目是介乎公益性項(xiàng)目與非公益項(xiàng)目之間，其自身經(jīng)營略帶盈利性質(zhì)，具有一定的收益效應(yīng)。比起純公益性項(xiàng)目，準(zhǔn)公益性項(xiàng)目具有一定的外部溢出效應(yīng)，能夠拓展一定的資金籌集渠道。因此，在現(xiàn)存的公益性項(xiàng)目中應(yīng)盡可能加入更多的具有盈利增長(zhǎng)點(diǎn)的元素，化解純公益性項(xiàng)目自身難以通過現(xiàn)金流償還融資貸款本息金融信貸的困局。

3.與社會(huì)資本方合作，提升現(xiàn)存資產(chǎn)融資效率，使其最大化。利用好目前存量閑置資產(chǎn)與融資渠道狹窄之間的矛盾，通過與社會(huì)資本方合作，引導(dǎo)外部社會(huì)資本的流入，以融資主體項(xiàng)目建成后所產(chǎn)生的各種收益為融資突破口，創(chuàng)新投融資運(yùn)營機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)資本投資的途徑和引入方式，最大程度地解決因資金缺口不足而造成資產(chǎn)閑置浪費(fèi)，在優(yōu)化資產(chǎn)使用率、避免資產(chǎn)和資源分散化的同時(shí)，又能提高企業(yè)長(zhǎng)期融資的能力。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 龐保慶，陳碩.央地財(cái)政格局下的地方政府債務(wù)成因、規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2015，（5）：45-57.

[2]? 溫來成，蘇超.地方政府投融資平臺(tái)整合前景及對(duì)策研究[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2013，（5）：28-35.

[3]? 李蕊.論我國地方政府融資平臺(tái)公司二維治理進(jìn)路[J].法商研究，2016，（2）：37-44.

[4]? 劉楠楠，侯臣.我國地方政府債務(wù)的可持續(xù)性分析[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2016，（7）：50-57.

[5]? 張平，周全林.“十三五”時(shí)期我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)與監(jiān)控[J].當(dāng)代財(cái)政，2017，（2）：22-30.