劉陽(yáng)陽(yáng)

摘要：農(nóng)村貧困老人社會(huì)救助存在救助對(duì)象識(shí)別模糊、救助項(xiàng)目設(shè)計(jì)寬泛、救助資金管理混亂等機(jī)制困境。循環(huán)積累因果關(guān)系的下降循環(huán)理論和“精準(zhǔn)扶貧”理論對(duì)此具有理論解釋力，并能提供對(duì)策啟示，農(nóng)村貧困老人救助機(jī)制必須立足“精準(zhǔn)”，精準(zhǔn)確定救助對(duì)象、精準(zhǔn)設(shè)計(jì)救助項(xiàng)目、精準(zhǔn)管理救助資金，構(gòu)建適合農(nóng)村貧困老人的精準(zhǔn)化救助機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村老年貧困人口；精準(zhǔn)救助；機(jī)制建構(gòu)

農(nóng)村貧困老人是貧困人口中最困難的群體，也是社會(huì)救助工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。農(nóng)村老年人口由于長(zhǎng)期務(wù)農(nóng)導(dǎo)致身體素質(zhì)下降，加之年齡增長(zhǎng)導(dǎo)致身體機(jī)能衰弱，相對(duì)于青壯年來(lái)說(shuō)更容易陷入貧困。如何對(duì)貧困群體實(shí)施有效且有針對(duì)性的社會(huì)救助，構(gòu)建一個(gè)針對(duì)農(nóng)村老年貧困人口的精準(zhǔn)救助機(jī)制，是當(dāng)前社會(huì)亟需解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、研究綜述

社會(huì)救助制度作為一項(xiàng)解除社會(huì)困難群體生存危機(jī)的重要民生制度，自社會(huì)保障制度建立以來(lái)，受到國(guó)內(nèi)學(xué)者廣泛關(guān)注。梳理和總結(jié)現(xiàn)有文獻(xiàn)，學(xué)術(shù)界研究關(guān)注視角主要包括救助對(duì)象研究、救助政策研究和救助經(jīng)驗(yàn)總結(jié)三大模塊。

（一）研究現(xiàn)狀

1. 救助對(duì)象研究

社會(huì)救助領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)救助對(duì)象頗為關(guān)注，主要集中在農(nóng)民工、殘疾人及留守兒童問(wèn)題。如徐增陽(yáng)，付守芳認(rèn)為需要把農(nóng)民工納入城市社會(huì)救助范圍；葉子鵬關(guān)注對(duì)城市外來(lái)弱勢(shì)群體救助和管理新模式，主張?zhí)岣呔戎c管理的科學(xué)性和有效性；張梓英關(guān)注留守兒童社會(huì)救助主體方面，重視農(nóng)村基層社會(huì)組織對(duì)留守兒童的重要作用，認(rèn)為可為留守兒童提供專業(yè)輔導(dǎo)、教育和服務(wù)，彌補(bǔ)政府救助不足。

2. 救助政策研究

相當(dāng)一部分學(xué)者關(guān)注社會(huì)救助政策研究領(lǐng)域，主要集中在現(xiàn)存救助制度存在諸多矛盾與漏洞，提出對(duì)制度進(jìn)行改革、完善與創(chuàng)新方面。如鄭功成提出制度改革的成敗取決于制度目標(biāo)定位、制度安排設(shè)計(jì)與技術(shù)方案選擇三大要素。關(guān)信平從構(gòu)建更加積極的社會(huì)救助制度入手，關(guān)注社會(huì)救助在整個(gè)社會(huì)政策體系中的作用。彭華民從制度創(chuàng)新角度出發(fā)，主張從制度范式嵌入、理念轉(zhuǎn)型、福利提供方面來(lái)對(duì)制度進(jìn)行構(gòu)建。

3. 救助經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

另有部分學(xué)者把目光聚焦于社會(huì)救助制度國(guó)際比較，著重強(qiáng)調(diào)通過(guò)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)完善法律體系、提高救助水平，建立綜合性的救助制度。如張彥軍從救助理念和政策角度入手，提倡要通過(guò)多渠道籌資管理建立起綜合型社會(huì)救助制度。鐘玉英從增強(qiáng)發(fā)展性救助理念、加強(qiáng)法制建設(shè)、提升制度設(shè)計(jì)系統(tǒng)性等方面來(lái)完善救助制度。楊成波，蘇秋陽(yáng)從發(fā)達(dá)國(guó)家重視教育、醫(yī)療等社會(huì)資源視角出發(fā)，主張?zhí)嵘鐣?huì)成員特別是弱勢(shì)群體的可行能力。

（二）研究述評(píng)

社會(huì)救助制度從建立發(fā)展到當(dāng)今，圍繞救助對(duì)象、救助政策和救助經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等研究對(duì)社會(huì)救助問(wèn)題解決做出了方向性指引，為社會(huì)救助工作開(kāi)展提供了諸多有益啟示，但救助施策在精細(xì)化方面力度稍顯薄弱，宏觀構(gòu)建較多，微觀精細(xì)化建設(shè)較少，對(duì)系統(tǒng)救助機(jī)制的構(gòu)建研究存在不足。

二、研究理論基礎(chǔ)

解決農(nóng)村老年貧困人口社會(huì)救助問(wèn)題，循環(huán)積累因果關(guān)系理論揭示了貧困問(wèn)題發(fā)生的根源，精準(zhǔn)扶貧理論為社會(huì)救助精細(xì)劃?rùn)C(jī)制構(gòu)建提供對(duì)策指引。

（一）循環(huán)積累因果關(guān)系理論

繆爾達(dá)爾循環(huán)積累因果關(guān)系理論認(rèn)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程，貧困是由社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、制度等多方面互為因果的各要素綜合影響結(jié)果，呈現(xiàn)“循環(huán)積累”發(fā)展態(tài)勢(shì)，他低收入使得發(fā)展中國(guó)家陷入貧困的累積下降式循環(huán)困境之中，伴隨時(shí)間推移，上升循環(huán)和下降循環(huán)所造成的差距越拉越大。我國(guó)農(nóng)村貧困老人掌握較少社會(huì)資源且自身生理機(jī)能弱化，屬于貧困人群中的弱勢(shì)群體，依照循環(huán)積累因果關(guān)系理論，若不采取必要且有效的措施，必將使得貧困問(wèn)題釀成下降式累積循環(huán)，這對(duì)貧困老人自身、家庭、農(nóng)村以至于整個(gè)中國(guó)社會(huì)的可持續(xù)來(lái)說(shuō)，都是一個(gè)阻礙發(fā)展的重要因素。

（二）精準(zhǔn)扶貧理論

精準(zhǔn)扶貧理論由習(xí)近平在2013年湖南湘西考察時(shí)提出，十八屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出要全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策。其理念具體是指針對(duì)不同貧困戶狀況、不同貧困區(qū)域，運(yùn)用差別化和有效方式對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理、精準(zhǔn)考核的治貧方式。社會(huì)救助精準(zhǔn)實(shí)施，是社會(huì)救助實(shí)施方式對(duì)國(guó)家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略精準(zhǔn)化目標(biāo)的積極回應(yīng)。農(nóng)村貧困老人這一群體不同于一般貧困人群，要想對(duì)其實(shí)現(xiàn)有效救助，必須根據(jù)貧困老人自身特殊性，運(yùn)用精準(zhǔn)扶貧這一政策理念，對(duì)其實(shí)施精準(zhǔn)救助。

三、農(nóng)村貧困老人救助現(xiàn)狀分析

現(xiàn)有社會(huì)救助制度自建立以來(lái)在農(nóng)村地區(qū)取得了明顯成效，在宏觀層面不僅保障了農(nóng)村困難群體基本生活，有力推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步，但在微觀層面上對(duì)農(nóng)村貧困老年群體救助還存在救助對(duì)象瞄準(zhǔn)模糊、救助項(xiàng)目設(shè)計(jì)寬泛、救助資金管理混亂等問(wèn)題。

（一）救助對(duì)象瞄準(zhǔn)模糊

當(dāng)前，針對(duì)貧困老年群體識(shí)別模糊是農(nóng)村社會(huì)救助中存在的普遍現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是救助對(duì)象認(rèn)定方面，需要救助的農(nóng)村貧困老年群體未能得到準(zhǔn)確剝離。目前農(nóng)村的救助對(duì)象認(rèn)定實(shí)際操作過(guò)程中出現(xiàn)大量“漏?！薄ⅰ板e(cuò)?！爆F(xiàn)象；二是救助標(biāo)準(zhǔn)方面，救助標(biāo)準(zhǔn)單一，沒(méi)有考慮到救助群體的特殊性。農(nóng)村的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)，沒(méi)有根據(jù)被救助對(duì)象的年齡、勞動(dòng)能力以及致貧原因來(lái)加以區(qū)分，社會(huì)救助實(shí)施效率低下；三是救助分層方面，群體劃分不明顯，沒(méi)有根據(jù)救助群體特殊性進(jìn)行精細(xì)劃分。

（二）救助項(xiàng)目設(shè)計(jì)寬泛

現(xiàn)階段，農(nóng)村社會(huì)救助項(xiàng)目過(guò)于泛化已是不爭(zhēng)事實(shí)，救助項(xiàng)目設(shè)計(jì)靶向需求不到位，使得服務(wù)與需求發(fā)生錯(cuò)位，導(dǎo)致救助效率低下，進(jìn)而救助效果不佳。中國(guó)社會(huì)救助制度目前共分為三大塊，分別是針對(duì)低保和特困人員供養(yǎng)的長(zhǎng)期生活類救助，關(guān)于醫(yī)療、教育、住房和就業(yè)方面的專項(xiàng)分類救助以及有關(guān)受災(zāi)等的臨時(shí)應(yīng)急類救助。農(nóng)村老年貧困人口主要面臨缺少基本生活照料、精神貧困和遭受嚴(yán)重的疾病困擾的威脅，目前的救助措施未能很好地匹配這些需求。

（三）救助資金管理混亂

政府專項(xiàng)救助資金是保障農(nóng)村貧困老年群體物質(zhì)生活需求的重要支撐，近年來(lái)，由于救助資金管理不明晰，資金發(fā)力不精準(zhǔn)，農(nóng)村老人生活沒(méi)有得到應(yīng)有保障。目前農(nóng)村地區(qū)社會(huì)救助資金管理混亂主要表現(xiàn)在：一是資金結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不完整、劃撥單一，沒(méi)有設(shè)置專門針對(duì)老人的專項(xiàng)救助資金；二是救助機(jī)構(gòu)管理方式落后，財(cái)政管理體制不完善；三是救助資金缺乏有效的管理與監(jiān)督，政府職能部門對(duì)救助項(xiàng)目缺乏事前、事中、事后全方位動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)督，導(dǎo)致大量救助資金被挪用或截留，資金使用效益不佳。

四、農(nóng)村貧困老人精準(zhǔn)救助成功實(shí)踐案例及機(jī)制構(gòu)建

精準(zhǔn)扶貧政策自2013年提出以來(lái)，各地響應(yīng)政策號(hào)召開(kāi)展精準(zhǔn)化社會(huì)救助，取得了一系列顯著成效，主要代表地區(qū)及做法有以下幾點(diǎn)。

（一）成功實(shí)踐案例

1. 打好精準(zhǔn)救助“組合拳”

湖北省宜昌市在2016年根據(jù)精準(zhǔn)扶貧政策要求，出臺(tái)《宜昌市農(nóng)村低保兜底與精準(zhǔn)脫貧銜接工作實(shí)施方案》，通過(guò)識(shí)別貧困對(duì)象、整合救助資金拔高救助標(biāo)準(zhǔn)、精細(xì)劃分醫(yī)療救助等，對(duì)農(nóng)村貧困人口開(kāi)展精準(zhǔn)救助行動(dòng)。具體做法有：準(zhǔn)確劃分救助對(duì)象，為農(nóng)村低保、五保對(duì)象建檔立卡；市民政系統(tǒng)通過(guò)盤活資金存量、整合民政資金，再次提高全市農(nóng)村低保、五保標(biāo)準(zhǔn)；按照“分類救助、重點(diǎn)保障、極困重救”原則，創(chuàng)新醫(yī)療救助模式，積極開(kāi)展醫(yī)療專項(xiàng)救助。

2. 精準(zhǔn)救助助力精準(zhǔn)扶貧

四川省成都市自2015年來(lái)不斷完善市政府社會(huì)救助制度體系，通過(guò)救助及時(shí)性與救助對(duì)象差別化救助，力求社會(huì)救助工作助力精準(zhǔn)扶貧。主要體現(xiàn)在：一是創(chuàng)新管理機(jī)制，提升救助及時(shí)性、精準(zhǔn)性。利用村各級(jí)干部建立困難群眾主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，完善基層業(yè)務(wù)服務(wù)部門管理，完善申請(qǐng)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查及資金發(fā)放、公示、監(jiān)督各大環(huán)節(jié)；二是堅(jiān)持分類施策、提升救助針對(duì)性。將低保對(duì)象分層分級(jí)救助，避免社會(huì)救助“一刀切”懸崖效應(yīng)。

3. 社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧協(xié)同發(fā)展

云南省大理州民政與扶貧等部門從2016年就開(kāi)始協(xié)同努力，從救助對(duì)象與救助資金精細(xì)化管理入手，細(xì)化工作措施助力脫貧攻堅(jiān)。其主要包括：一是建立貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別數(shù)據(jù)庫(kù)，把年齡、健康狀況、家庭結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)現(xiàn)狀、致貧原因等要素納入建檔立卡中，為精準(zhǔn)施策提供依據(jù)；二是通過(guò)加強(qiáng)社會(huì)救助資金管理，強(qiáng)化內(nèi)部控制措施，規(guī)范社會(huì)救助資金運(yùn)行，做到救助資金封閉運(yùn)行。

（二）精準(zhǔn)救助機(jī)制構(gòu)建

社會(huì)救助管理走向精細(xì)化、個(gè)案化已是大勢(shì)所趨，機(jī)制構(gòu)建能為救助問(wèn)題解決提供系統(tǒng)有效解決對(duì)策，基于現(xiàn)階段社會(huì)救助在救助對(duì)象識(shí)別、救助項(xiàng)目安排以及救助資金管理方面未能做到精細(xì)劃分，依據(jù)循環(huán)積累因果關(guān)系理論中的貧困導(dǎo)致下降式累積循環(huán)和精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)與要求，糅合當(dāng)今農(nóng)村老年貧困人口實(shí)際需求，特提出以下對(duì)策，具體措施有以下幾點(diǎn)。

1. 精準(zhǔn)確定救助對(duì)象

精準(zhǔn)識(shí)別救助對(duì)象，是開(kāi)展農(nóng)村貧困老人精準(zhǔn)救助工作的首要前提。救助對(duì)象的選擇與瞄準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)救助以及資源有效利用的前提，而瞄準(zhǔn)救助對(duì)象是這項(xiàng)制度能否有效運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，需要利用現(xiàn)代先進(jìn)技術(shù)完善農(nóng)民家庭收入調(diào)查的方法，準(zhǔn)確剝離出農(nóng)村地區(qū)亟待救助的老年貧困人群。其次，根據(jù)老年貧困人群的勞動(dòng)能力，細(xì)分為A、B、C三個(gè)級(jí)別。將完全喪失勞動(dòng)能力，長(zhǎng)年陷入困境的家庭，列為重點(diǎn)保障A類對(duì)象；把具有部分勞動(dòng)能力，患有殘疾或飽受慢性病困擾人群，列為中等保障B類對(duì)象；對(duì)完全具備勞動(dòng)能力，身體健康的老人歸為需要基本保障的C類對(duì)象。最后，根據(jù)依照劃分出的人群，進(jìn)行分類施保、精準(zhǔn)幫扶。

2. 精準(zhǔn)設(shè)計(jì)救助項(xiàng)目

精準(zhǔn)設(shè)計(jì)與實(shí)施社會(huì)救助項(xiàng)目，是農(nóng)村貧困老人精準(zhǔn)救助的核心與關(guān)鍵。針對(duì)不同勞動(dòng)能力老人，對(duì)其提供針對(duì)性服務(wù)，可從基本生活、精神慰藉以及醫(yī)療服務(wù)三方面入手。首先，在基本生活照料方面，需根據(jù)老年人群的勞動(dòng)能力實(shí)行分層分類救助。針對(duì)A類完全喪失勞動(dòng)能力對(duì)象，需要政府提供資金或人力進(jìn)行重點(diǎn)供養(yǎng)；針對(duì)B類具有部分勞動(dòng)能力且伴隨著大病、慢性病困擾的中等保障對(duì)象，政府可以采用現(xiàn)金、實(shí)物和服務(wù)的方式，對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)照；針對(duì)C類完全具備勞動(dòng)能力、身體健康的低齡老年貧困人群，政府可以在低保供養(yǎng)的基礎(chǔ)上，給他們提供一定的扶持讓他們進(jìn)行再就業(yè)。其次，在精神慰藉方面，需要依據(jù)現(xiàn)有農(nóng)村的實(shí)際情況開(kāi)展關(guān)懷救助。一是政府要加強(qiáng)農(nóng)村敬老愛(ài)老的家庭美德教育，做好教育宣傳工作；二是要重視農(nóng)村村委會(huì)的作用，積極開(kāi)展適宜農(nóng)村老人的娛樂(lè)活動(dòng)；三是積極組織志愿者的敬老愛(ài)老活動(dòng)，豐富老人日常生活；再次，在醫(yī)療服務(wù)方面，需要建立綜合性、多層次的醫(yī)療救助體系。在精準(zhǔn)救助老年貧困人口時(shí)，必須著重關(guān)注醫(yī)療領(lǐng)域，總的來(lái)說(shuō)，需要從制度的可及性、政策的專項(xiàng)性和支付水平提升三個(gè)視角來(lái)設(shè)計(jì)實(shí)施。

3. 精準(zhǔn)管理救助資金

精準(zhǔn)建立、使用與管理救助資金，是精準(zhǔn)救助農(nóng)村貧困老人的重要物質(zhì)保障。具體來(lái)說(shuō)有：一、建立貧困老人救助專項(xiàng)資金，增強(qiáng)貧困人口救助資金保障。二、嚴(yán)格把控資金運(yùn)行環(huán)節(jié)，確保資金發(fā)放及時(shí)、使用到位。三、加強(qiáng)社會(huì)救助資金監(jiān)管力度，防止資金低效率運(yùn)作。一方面，在資金發(fā)放時(shí)，救助資金需實(shí)行社會(huì)化發(fā)放，由金融機(jī)構(gòu)代發(fā)，確保資金安全運(yùn)行；在使用時(shí)，應(yīng)將資金具體使用情況在鄉(xiāng)村民生平臺(tái)上給與公示，接受村民的社會(huì)化監(jiān)督，防止資金的截留、挪用和擠占現(xiàn)象發(fā)生。另一方面，應(yīng)做到在市、縣、鄉(xiāng)、村各個(gè)環(huán)節(jié)分級(jí)把關(guān)、層層監(jiān)管，力求做到專項(xiàng)基金?？顚Ｓ?，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村貧困老年人的精準(zhǔn)救助。

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（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院）