方躍

摘要：基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌具有緩和資金供求的結(jié)構(gòu)性矛盾，更大范圍地滿足人民對養(yǎng)老金的需要，應(yīng)對人口老齡化等優(yōu)勢。同時基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌問題一直以來也是養(yǎng)老保險領(lǐng)域內(nèi)的一個熱點話題，政府多次發(fā)文強調(diào)盡快實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，但是由于種種原因相關(guān)政策卻難以出臺，文章將重點討論阻礙全國統(tǒng)籌實現(xiàn)的因素。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)養(yǎng)老金；全國統(tǒng)籌；制約因素

當前我國養(yǎng)老金賬戶實行“統(tǒng)賬結(jié)合”模式即養(yǎng)老金賬戶由相當于個人儲蓄的個人賬戶與具有互濟功能的社會統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合，其中個人賬戶實行完全積累制、社會統(tǒng)籌賬戶實行現(xiàn)收現(xiàn)付制。由于我國各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)基數(shù)不同，導(dǎo)致各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金差異較大。為了真正實現(xiàn)養(yǎng)老保險社會化，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次，政府也曾多次發(fā)文要求盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，保證養(yǎng)老金的公平性與互濟性，但是具體政策卻難以出臺，本文將重點對這一問題進行系統(tǒng)討論。

一、文獻綜述

當前學(xué)界普遍的觀點是贊同基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，眾多學(xué)者認為統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金對勞動力跨統(tǒng)籌范圍流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)、解決養(yǎng)老保險的地區(qū)間收入再分配問題都有幫助。

通過閱讀文獻發(fā)現(xiàn)學(xué)界對基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的討論主要集中在以下幾個方面。

一是對統(tǒng)籌路徑的思考。張彬斌（2014）認為在統(tǒng)籌過程中，應(yīng)在確保省級統(tǒng)籌得到鞏固的前提下，逐步向?qū)崿F(xiàn)全國統(tǒng)籌過渡，提升基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的關(guān)鍵在于解決統(tǒng)籌所在層級的籌資問題。楊娟（2009）認為實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌首先應(yīng)該建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)加強社保經(jīng)辦機構(gòu)的執(zhí)行能力，其次建立社?；鹂召~問責機制，對相關(guān)主體挪用社?；鸬男袨檫M行追究，最后統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度安排，將前我國碎片化養(yǎng)老保險制度進行整合。

二是研究提高統(tǒng)籌層次的意義。穆懷中（2014）從統(tǒng)籌層次與收入再分配之間的關(guān)系角度論證了養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次選擇、養(yǎng)老保險統(tǒng)籌模式設(shè)計的基本理論依據(jù)。周志凱（2013）從養(yǎng)老保險的收入再分配效應(yīng)論述了省級統(tǒng)籌的必要性，提出要從法律制度、激勵手段等方面進一步完善省級統(tǒng)籌。

三是部分學(xué)者從其他角度對提高統(tǒng)籌層次進行了研究。肖嚴華（2011）在談及人口老齡化與個人賬戶改革時提出了以較低的社會統(tǒng)籌賬戶比例是實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的正確選擇。金博軼（2015）通過對養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶收支缺口省際差異研究提出要盡快實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。

眾多學(xué)者從不同角度對基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌進行了詳盡細致的研究，拓寬了研究視野、提供了新的研究方向，取得了豐碩的研究成果。但是，在眾多研究文獻中，首先多數(shù)學(xué)者的研究都是以最終要實現(xiàn)并且能實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌為前提并且默認現(xiàn)在我國的省級統(tǒng)籌已經(jīng)實現(xiàn)；其次研究者都把目光集中在如何實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，對實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的制約瓶頸涉及較少。

二、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌必要性分析

基礎(chǔ)養(yǎng)老金是指用于社會統(tǒng)籌的那一部分養(yǎng)老金，與個人賬戶部分的資金無關(guān)，從本質(zhì)上來說這部分資金屬于公共財產(chǎn)、應(yīng)該在全體參保人員間調(diào)劑互助，因此，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌就有了實現(xiàn)的必要性和可能性。

（一）養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移接續(xù)問題突出

養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，其本質(zhì)是各地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。事實上在技術(shù)層面使養(yǎng)老保險賬戶隨著個人的遷移已經(jīng)得到解決，人賬戶屬于個人儲蓄完全可以在勞動者流動時隨個人的遷移而遷移，真正難以轉(zhuǎn)移的是統(tǒng)籌賬戶中的資金。

統(tǒng)籌賬戶里的資金是企業(yè)為勞動者所繳納的養(yǎng)老保險部分，其本質(zhì)仍然是勞動者所創(chuàng)造的價值部分，按理說也應(yīng)該隨著勞動者的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，但這其中一方面涉及到各地養(yǎng)老金繳費率不同、繳費基數(shù)不同、養(yǎng)老金領(lǐng)取水平不同；另一方面涉及到企業(yè)在為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展所做的貢獻，一旦這部分養(yǎng)老金隨著勞動者轉(zhuǎn)移必然造成當?shù)仞B(yǎng)老金統(tǒng)籌的損失，這兩方面問題使得統(tǒng)籌賬戶里的資金轉(zhuǎn)移成為難題。

（二）資金利用率低，保值增值壓力大

目前基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次低，各地基金規(guī)模較小，難以形成集聚效應(yīng)，一方面不能充分利用基金規(guī)模實現(xiàn)保值增值，另一方面不利于平衡基金的收支風險。較低的統(tǒng)籌層次使得各地養(yǎng)老機構(gòu)各自為政，各地籌集到的養(yǎng)老金較少、抗風險能力差、難以應(yīng)對未來的養(yǎng)老金給付壓力。尤其是面對日益嚴重的老齡化壓力，各地各自為政的養(yǎng)老金規(guī)模更加難以應(yīng)對，收支平衡壓力增大。

各地養(yǎng)老金管理機構(gòu)由于業(yè)務(wù)水平、管理能力的差異必然導(dǎo)致管理費用增加，導(dǎo)致基金的浪費。實現(xiàn)全國統(tǒng)籌一方面可以積聚大量資金形成集聚效應(yīng)，減少基金投資風險、實現(xiàn)保值增值；另一方面提高統(tǒng)籌層次可以減少基金的運營成本，更好地實現(xiàn)基金收支平衡，保證養(yǎng)老保險制度的平穩(wěn)運行。

（三）削弱了養(yǎng)老保險的公平性

由于養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次較低，養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)難以實現(xiàn)，這就導(dǎo)致勞動者在區(qū)域間流動時養(yǎng)老金統(tǒng)籌部分帶不走，作為勞動者勞動價值的一部分，這部分養(yǎng)老金實際上占勞動者今后能夠領(lǐng)取的養(yǎng)老金的很大一部分。

由于沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，社會統(tǒng)籌部分的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題又沒有一個明確的解決辦法，部分流動性比較強的職業(yè)群體在養(yǎng)老金方面實際上處于被“剝削”的狀態(tài)，這嚴重違反了公平性的原則，同時也是導(dǎo)致各地出現(xiàn)農(nóng)民工“退保”的重要原因之一。

三、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌制約因素

2010全國人大通過的《中華人民共和國社會保險法》提出逐步實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌，這是我國首次以立法的形式規(guī)定了基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌這一問題一直被提及而且實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的益處也是非常明顯但是相關(guān)政策卻遲遲難以出臺。本文將著重從以下幾方面進行分析。

（一）省級統(tǒng)籌并未真正實現(xiàn)

基礎(chǔ)養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌是全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)條件之一，雖然截至2009年年底全國31個省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團宣布已建立基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度，實際上嚴格按照統(tǒng)籌標準來看目前統(tǒng)籌沒有真正實現(xiàn)省級管理部門對基金的統(tǒng)收統(tǒng)支，部分地區(qū)的統(tǒng)籌僅是名義上的統(tǒng)籌。

由于地理位置、歷史文化、經(jīng)濟基礎(chǔ)等原因?qū)е赂魇〗?jīng)濟發(fā)展不平衡，各縣、市經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，勞動者工資水平差距較大從而造成各地社會平均工資差距較大，此外由于沒有一個統(tǒng)一的繳費標準各地按照本地實際情況進行繳費，致使基金征繳率不同更加加大了省級統(tǒng)籌的難度。實行省級統(tǒng)籌就意味著要從基金充裕的地方調(diào)劑一部分基金進入基金有虧損的地方，但是為維護地方利益，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方政府很難有積極性將本地區(qū)的基金補貼給其他地區(qū)。

（二）基礎(chǔ)養(yǎng)老金職能定位不清

目前國際上比較流行的養(yǎng)老金模式有“三支柱”模式、“五支柱”模式，所謂的“三支柱”模式是指一個人在退休后其養(yǎng)老金構(gòu)成包括個人和企業(yè)繳費的統(tǒng)籌養(yǎng)老金、企業(yè)年金、商業(yè)養(yǎng)老保險三個部分。在我國企業(yè)年金制度只有少數(shù)企業(yè)真正建立起來，由于我國市場經(jīng)濟起步較晚商業(yè)養(yǎng)老保險在我國并沒有形成良好的市場反響，因此把它作為養(yǎng)老保險的一個支柱也不太現(xiàn)實。當前我國退休職工所領(lǐng)取的養(yǎng)老金主要依靠個人與企業(yè)繳費積累所形成，這就導(dǎo)致了基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率過高，從而加大了養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的難度。

在我國，基礎(chǔ)養(yǎng)老金始終定位不明確，基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率高，各地養(yǎng)老金繳費水平不同，無疑在會給養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題增加難度。只有明確基礎(chǔ)養(yǎng)老金的定位，真正把它作為保基本的養(yǎng)老金，適度調(diào)低基本養(yǎng)老金的繳費比例，才有可能使得我國經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟落后地區(qū)在養(yǎng)老金調(diào)劑方面達成一致。

（三）地方保護主義盛行

我國地方政府的權(quán)力是由中央政府權(quán)力的讓渡而來，在實際運行與發(fā)展過程中，各地方政府也逐漸有了追求本地區(qū)利益的沖動。

由于長期以來我國養(yǎng)老金的管理混亂，養(yǎng)老基金成為了地方政府的一項財政收入之一。此時，把基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌，對地方政府而言無疑是弊大于利。一方面，統(tǒng)籌就意味著要把原來有本地區(qū)管理的資金上繳由中央政府統(tǒng)一管理，這就意味著地方政府少了一份有保障的資金收入；另一方面，即便不是全額上繳中央政府進行統(tǒng)一調(diào)度也要將相當一部分資金用于調(diào)劑給養(yǎng)老金入不敷出的地方，將會使地方政府有多發(fā)養(yǎng)老金的沖動和瞞報基金結(jié)余的沖動。

四、解決思路

過低的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，一方面導(dǎo)致中國社會養(yǎng)老保險的發(fā)展進程在全國極不平衡，養(yǎng)老保險的互濟性難以體現(xiàn)，養(yǎng)老保險基金的調(diào)劑范圍??；另一方面加重各級政府的財政負擔，不利于基金的征集和管理，造成全國總社會福利的凈損失；此外還不利于勞動力的合理流動，不利于構(gòu)建全國統(tǒng)一的勞動力市場，導(dǎo)致異地養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，因此提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次十分必要。但是，結(jié)合我國實際，在各方條件還不具備的基礎(chǔ)之上貿(mào)然實行全國統(tǒng)籌可能并不是一個符合我國國情的政策。當前，應(yīng)該積極為實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的目標搭橋鋪路，為破解統(tǒng)籌障礙出謀劃策。

（一）夯實省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)

省級統(tǒng)籌是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)條件，當前我國雖名義上實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌但是大部分地區(qū)的統(tǒng)籌并未真正實現(xiàn)養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理。

相對于全國統(tǒng)籌而言，建立一個真正的省級統(tǒng)籌體系難度則較小，本省內(nèi)部的經(jīng)濟差距相對較小，各地在養(yǎng)老保險的繳費率、養(yǎng)老保險領(lǐng)取水平上以及其他制度方面雖有差距但是仍然可以通過制度性措施進行彌補，資金的省內(nèi)調(diào)節(jié)機制的建立可以作為本省內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)籌的過渡政策，逐步過渡到統(tǒng)收統(tǒng)支的全面省級統(tǒng)籌管理。

（二）適當降低基本養(yǎng)老金替代率

當前，我國基本養(yǎng)老金的替代率明顯過高，一方面導(dǎo)致職業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險難以發(fā)展，勞動者和企業(yè)在繳納基本養(yǎng)老保險后無力再承擔另外兩項支出；另一方面由于地方經(jīng)濟發(fā)展水平不同，基本養(yǎng)老金在具體籌資額方面也有所不同，容易出現(xiàn)“劫富濟貧”的現(xiàn)象即養(yǎng)老金結(jié)余多的地方補貼入不敷出的地方，導(dǎo)致部分地區(qū)反對統(tǒng)籌聲音強烈。

適當降低基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次，把一部分繳費轉(zhuǎn)移到職業(yè)年金或者商業(yè)保險方面，一方面可以使得養(yǎng)老金來源多樣化、分散風險，另一方面也為基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌工作鋪平了道路。

（三）合理劃分各地上繳比例

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌意味著各地政府要把本省養(yǎng)老金結(jié)余部分上繳中央政府，這方面必然遭受基金結(jié)余較多省份的反對，相對于基金入不敷出的省份來說，經(jīng)濟較發(fā)達、基金結(jié)余較多的省份便有了反向激勵的動機即瞞報本省結(jié)余和拒絕全國統(tǒng)籌。

過分的公平將導(dǎo)致養(yǎng)老保險制度陷入平均主義，平均主義其本質(zhì)就是一種不公平。平均主義不僅會使得養(yǎng)老保險基金轉(zhuǎn)出地區(qū)的積極性降低，降低轉(zhuǎn)出地區(qū)人們的滿意水平，而且會反向激勵養(yǎng)老保險基金轉(zhuǎn)入地區(qū)，使得這些地區(qū)對國家財政的轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生依賴感。因此，如果說全國統(tǒng)籌屬于劫富濟貧的話，那么在全國統(tǒng)籌過程中，需要把握好劫富濟貧的程度問題，使全國統(tǒng)籌既能滿足欠發(fā)達地區(qū)對公平的需要，又能消除欠發(fā)達地區(qū)的反激勵問題，還能保證發(fā)達地區(qū)效率的實現(xiàn)，從而實現(xiàn)在追求效率最大化的同時保證社會公平的最大值，在追求公平的同時實現(xiàn)效率的最大化。

在考慮全國統(tǒng)籌時應(yīng)該考慮到各省的實際情況合理劃分上繳比例，防止對發(fā)達省份的反向激勵。在將來實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的過程中要充分考慮各方利益，通過精算在保證實現(xiàn)全國統(tǒng)籌能夠有效運行的基礎(chǔ)上又能夠保障地方利益的實現(xiàn)。

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（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院）