“火藥味”在追問環(huán)節(jié)出現(xiàn)?！昂脦状未鸩簧蟻?，在場的人都笑了。”現(xiàn)場多次出現(xiàn)住建局領(lǐng)導(dǎo)回答問題避重就輕，被反復(fù)提問的情況。

提問的常委會組成人員“自選動作”變多了，“這次很明顯自選動作多于規(guī)定動作，有的可能根據(jù)回答調(diào)整了問題的角度?！?/p>

過去啟動質(zhì)詢有一些阻力，“主要在于觀念上的問題，大家在場面上都抱著以和為貴的心愿”。

專題詢問和質(zhì)詢是人大的法定監(jiān)督方式。自人大監(jiān)督法施行，全國人大的專題詢問自2010年啟動后越來越制度化，應(yīng)詢級別也越來越高，本屆人大期間，國務(wù)院副總理還到會應(yīng)詢，但專題質(zhì)詢卻較少動用。就在全國人代會召開前夕，昆明市人大常委會做出了一次難得的地方探索。

南方周末記者 張笛揚

發(fā)自昆明

“在工地揚塵管理中，昆明市住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局所承擔的主要職責(zé)是什么？你們覺得履職到位了沒有？”

“我想……沒到位?！?/p>

這是昆明市人大常委會城鄉(xiāng)建設(shè)委員會副主任委員柳偉，與昆明市住建局局長李彤的一段對話。對話發(fā)生在2018年2月11日，當天，昆明市人大常委會就建筑工地揚塵治理不力對昆明市住建局開展質(zhì)詢。

質(zhì)詢事出有因。昆明市人大常委會辦公廳提供給南方周末記者的資料顯示，2017年，昆明市環(huán)境空氣質(zhì)量在全國74個重點城市排名中，下降至第12位。這是2014年以來，昆明首次跌出前十。

昆明市人大常委會介紹，此次質(zhì)詢是他們組織開展的首次質(zhì)詢。

專題詢問和質(zhì)詢是人大的法定監(jiān)督方式。自人大監(jiān)督法施行，全國人大的專題詢問于2010年啟動，之后越來越制度化，應(yīng)詢級別也越來越高，本屆人大期間，國務(wù)院副總理還到會應(yīng)詢。

質(zhì)詢指的是人大對被質(zhì)詢機關(guān)的工作不清楚、不理解、不滿意之處提出質(zhì)問，要求被質(zhì)詢機關(guān)作出澄清解釋，以指出存在問題和不足，讓被質(zhì)詢機關(guān)明確職責(zé)所在。在實際操作中，各級人大較少動用這一方式。

而現(xiàn)在，就在全國人代會召開前夕，昆明市人大常委會的質(zhì)詢提供了一次難得的地方探索。

現(xiàn)場有“火藥味”

“現(xiàn)場火藥味很濃，場面幾度尷尬?！痹诂F(xiàn)場全程觀摩了質(zhì)詢會的周琪（化名）告訴南方周末記者。

影響空氣質(zhì)量排名最主要的兩項指標為可吸入顆粒物和二氧化氮，其中，可吸入顆粒物主要產(chǎn)生來源為揚塵。昆明市人大常委會的25名組成人員分析后指出，造成可吸入顆粒物指標偏高的主要原因在于，昆明市住建局在城市揚塵治理工作中措施落實不到位、管理責(zé)任落實不到位。為此，這25名組成人員在昆明市第十四屆人大常委會第八次會議期間聯(lián)名提出了質(zhì)詢案，柳偉則是發(fā)起質(zhì)詢案的領(lǐng)銜人。

質(zhì)詢會安排在昆明市人大常委會的小禮堂，總共持續(xù)了一個半小時左右。會場主席臺上，坐著市人大常委會主任拉瑪·興高和幾位副主任，臺下前排就坐的則是聯(lián)名發(fā)起質(zhì)詢案的其他常委會組成人員，列席到會的還有昆明市兩位副市長、市環(huán)保局等六個有監(jiān)督治理揚塵職責(zé)的機關(guān)單位主要負責(zé)人、昆明六城區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)住建局主要負責(zé)人等。

被質(zhì)詢的昆明市住建局班子全體成員被安排坐在了臺下的側(cè)面，同時面向主席臺和發(fā)起質(zhì)詢案的人大常委會組成人員。質(zhì)詢會由昆明市人大常委會副主任戚永宏主持，會議開始后，由領(lǐng)銜聯(lián)署發(fā)起質(zhì)詢的柳偉宣讀質(zhì)詢案。

隨后，昆明市住建局局長李彤就被質(zhì)詢的內(nèi)容作出答復(fù)。李彤簡要回答了住建局履行建筑工地揚塵防治管理職責(zé)情況、建筑工地“六個百分之百”管理要求落實情況、制度建設(shè)和執(zhí)行情況、長效管理機制建立情況等。

“火藥味”在追問環(huán)節(jié)開始出現(xiàn)。整個質(zhì)詢會，共有5名常委會組成人員發(fā)出追問。追問的時候，由常委會組成人員舉手，主持人點名后起立發(fā)問，包括坐在主席臺上的昆明市人大常委會常務(wù)副主任金志偉追問時也是如此。

“好幾次答不上來，在場的人都笑了?！敝茜飨蚰戏街苣┯浾呓榻B，追問過程中，現(xiàn)場多次出現(xiàn)了住建局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)回答問題時避重就輕，答不對題，被追問人反復(fù)提問的情況。金志偉首先發(fā)起追問，“‘六個百分之百怎么達到？什么時候能達到？”

昆明市住建局副局長馬文瑜回答了這個問題，在一長串的答復(fù)后，金志偉再度起身，“請問李彤局長，這‘六個百分之百到底能做到還是不能做到？”

在質(zhì)詢和追問下，一些平常難以擺上臺面的事不得已要“正面回答”。

馬文瑜在回答一位人大常委會委員的追問時坦言，“在面對來自轄區(qū)政府對GDP、建筑業(yè)產(chǎn)值有重要支撐的、有建成時限要求的重點工程項目，以及回遷安置房等社會維穩(wěn)項目上，有一定壓力，不敢嚴管重罰。”

在被問起治理揚塵長效機制時，馬文瑜承認：住建局在昆明市“創(chuàng)文”期間重視治理，“創(chuàng)文”結(jié)束后就松懈了；天氣惡劣的時候亦重視治理，2017年4月昆明空氣污染嚴重時，主要監(jiān)管了空氣質(zhì)量監(jiān)測點附近的在建工地。

追問結(jié)束后，聯(lián)名發(fā)起質(zhì)詢的25名組成人員走出會場，到旁邊的會議室進行合議。劉義守（化名）是發(fā)起質(zhì)詢的成員之一，他告訴南方周末記者，合議進行了近二十分鐘，大家對住建局的工作和應(yīng)詢表現(xiàn)普遍感到不滿意。?下轉(zhuǎn)第2版

“認識不深刻，找的客觀原因多，自我反省的少了?！眲⒘x守說。

質(zhì)詢成員隨后回到會場，對住建局的答復(fù)情況進行投票。投票結(jié)果顯示，25人全票認為不滿意。

“我在懸崖邊上”

“主持人宣布投票結(jié)果時，李彤的臉色都變了?！敝茜髡J為，住建局對這次質(zhì)詢的力度估計不足、準備欠缺，在現(xiàn)場措手不及。 今年50歲的李彤是名擁有博士學(xué)歷的地方官員，2007年，經(jīng)昆明市面向全國公開選聘人才后，從上海選聘到昆明工作。在昆明，李彤歷任市規(guī)劃局副局長、規(guī)劃局黨委書記，2011年調(diào)任五華區(qū)區(qū)長，2016年轉(zhuǎn)任市住建局局長。

昆明市人大常委會主任拉瑪·興高在質(zhì)詢會結(jié)束前表示，“這次質(zhì)詢，就是給市住建局主要和分管領(lǐng)導(dǎo)亮紅燈，給班子成員亮黃燈。同時，給市住建局分三個時間段進行整改，市人大常委會將在5月份、8月份分別聽取整改落實情況，年底集中進行一次評議?！崩敗づd高說，“如果整改落實到位了，事情就過了，如果還是沒有明顯效果，我們將啟動相關(guān)程序進行處理?！?/p>

拉瑪·興高所說的“相關(guān)程序”，被主持人在最后總結(jié)時道破：如果年底（對住建局）的評議結(jié)果仍然不滿意，按照《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第四十五條的規(guī)定，市人大常委會主任會議或市人大常委會五分之一以上的組成人員書面聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會提出對監(jiān)督法第四十四條所列國家工作人員的撤職案。

劉義守擔任了多年昆明市人大代表，“這么多年第一次聽到拉瑪主任說這么不客氣的話?！彼€特別注意了在場兩位副市長的表情，“臉色也不好看?！?/p>

周琪還關(guān)注到了質(zhì)詢會現(xiàn)場的一個細節(jié)，25名組成人員出去合議時，住建局的領(lǐng)導(dǎo)班子在座位上候著，而拉瑪·興高則在會場內(nèi)轉(zhuǎn)悠，和人打招呼、握手，不過，“拉瑪·興高避開了住建局的席位，有意識地保持了距離?！?/p>

在劉義守看來，這次質(zhì)詢會更大的意義來自于其產(chǎn)生的示范效應(yīng)。據(jù)他了解，質(zhì)詢會帶來的壓力不止在住建局一家身上，“這次質(zhì)詢在全市的行政機關(guān)都引起了轟動，列席質(zhì)詢會的其他政府部門負責(zé)人也會有所感觸?！?/p>

大會完了還有小會。多位到場人士告訴南方周末記者，在質(zhì)詢會結(jié)束后，市人大常委會召集了住建局領(lǐng)導(dǎo)與列席質(zhì)詢會的兩位副市長和環(huán)保局等6個單位的負責(zé)人，開了個閉門會議。

質(zhì)詢給住建局帶來直接壓力。2月24日上午，南方周末記者來到昆明市住建局，當天該局領(lǐng)導(dǎo)辦公會議從早上持續(xù)到中午12點32分。會議結(jié)束前，工作人員已為他們點了15份盒飯送到會議室門口。

會議的主要內(nèi)容就是部署建筑工地揚塵治理工作。“我現(xiàn)在就是在懸崖邊上，”在南方周末記者面前，成為昆明市首個被質(zhì)詢單位負責(zé)人的李彤，語氣略顯激動地表示，“什么都別說了，現(xiàn)在就是埋頭干活?！?/p>

“自選動作變多了”

這次質(zhì)詢的準備工作，實際上早在2017年10月就已開始。劉義守向南方周末記者介紹，在10月下旬的一次市人大常委會上，他在“質(zhì)詢案”上簽了名。

彼時，昆明市在2017年環(huán)境空氣質(zhì)量的城市排名還未出爐，常委會的部分成員已經(jīng)注意到了住建局在揚塵監(jiān)管上存在不到位的情況。昆明市人大常委會組成人員共有41人，“都是自愿的?！眲⒘x守稱，在幾個人大常委會專職委員的號召下，最終有25人簽名聯(lián)署。

劉義守透露，在聯(lián)署簽名時，市人大常委會還未確定啟動質(zhì)詢這一監(jiān)督形式。而最終的質(zhì)詢會上，柳偉宣讀的質(zhì)詢案中關(guān)于昆明市空氣質(zhì)量排名下降的內(nèi)容，也是后來添加的。

法律賦予人大的工作監(jiān)督方式除了質(zhì)詢，還有專題詢問。周琪參加過多次昆明市人大常委會組織的專題詢問會，他的感受是，“比起專題詢問，質(zhì)詢更加真刀真槍一些。”

與散發(fā)火藥味的質(zhì)詢相比，專題詢問在昆明市已經(jīng)實現(xiàn)了常態(tài)化，自2013年首次啟動以來，每年定期舉行一到兩次。

劉義守多次參與專題詢問，也曾在專題詢問會上提過問題，他告訴南方周末記者，昆明市人大開專題詢問會的操作方式是，會提前安排好會上提問的人員，提的問題也在事先有分工。劉義守介紹，在專題詢問會開展前，市人大常委會會和被詢問的單位通氣，被詢單位可以提前做好準備。

不過，在專題詢問會的現(xiàn)場，除了安排好的問題外，也允許人大代表個人補充提問、現(xiàn)場發(fā)揮。

昆明市住建局一名領(lǐng)導(dǎo)告訴南方周末記者，在今年1月末，就收到了來自昆明市人大常委會的質(zhì)詢案，要求局領(lǐng)導(dǎo)班子全部到現(xiàn)場回應(yīng)質(zhì)詢，之后，住建局進行了相關(guān)準備。

2月11日的質(zhì)詢會上，劉義守未被安排發(fā)問。不過，根據(jù)現(xiàn)場幾次出現(xiàn)回答不上來的情況，劉義守的判斷是，提問的常委會組成人員的“自選動作”變多了，“這次很明顯自選動作多于規(guī)定動作，有的可能根據(jù)回答調(diào)整了問題的角度。”

質(zhì)詢會現(xiàn)場金志偉的追問就是一個明顯的“自選動作”。金志偉本是第一個發(fā)問的常委會組成人員，在其他4位提問完后，金又起身追問，“我邊聽邊思考后，想到一些問題再問一下……”金志偉稱，住建局多多少少在客觀上找問題、把責(zé)任推到區(qū)里，他要求李彤“再回答一下”。

專題詢問逐步常態(tài)化

“專題詢問是了解情況、給出建議，質(zhì)詢則更上了一個層次?！笔状螀⑴c質(zhì)詢會后，劉義守感觸頗深，“人大要通過質(zhì)詢發(fā)揮監(jiān)督作用，不能光任命官員不監(jiān)督官員?！?/p>

劉義守分析，過去啟動質(zhì)詢有一些阻力，“主要在于觀念上的問題，大家在場面上都抱著以和為貴的心愿?！倍鴱睦钔婉R文瑜的現(xiàn)場表現(xiàn)也能看出，不少官員的現(xiàn)場應(yīng)對能力也有差距，很少經(jīng)歷公開場合的現(xiàn)場問答，經(jīng)驗不足。

自十一屆全國人大在2010年6月首次開展專題詢問以來，專題詢問已逐步實現(xiàn)常態(tài)化，在全國人大的“示范”下，地方人大也普遍定期開展專題詢問。本屆全國人大期間，專題詢問也有所突破，出席應(yīng)詢的官員級別上升到了副總理。

2014年12月，國務(wù)院副總理馬凱代表國務(wù)院向全國人大常委會作關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告，并到會回答詢問。這是全國人大常委會開展專題詢問以來，首次由國務(wù)院副總理到會應(yīng)詢。

不過，全國人大還未啟動過質(zhì)詢。南方周末記者梳理公開報道發(fā)現(xiàn)，昆明此次質(zhì)詢，亦是近年來少見的嘗試。

事實上，地方層面早在上世紀80年代就出現(xiàn)過質(zhì)詢案。

1989年5月，在湖南省七屆人大二次會議上，代表們就中央要求的清理整頓公司提出質(zhì)詢案，副省長楊匯泉被罷免。

2000年1月，代表們在廣東省九屆人大三次會議上提起的質(zhì)詢案，導(dǎo)致省環(huán)保局局長被免。

2009年，湖南省人大常委會對省政府部分直屬機構(gòu)的違法收費和挪用財政資金的行為提出質(zhì)詢案，湖南省人大常委會委員、湘潭大學(xué)法學(xué)院院長胡肖華是領(lǐng)銜者。

中國政法大學(xué)憲法學(xué)教授焦洪昌向南方周末記者分析稱，過去，人大發(fā)現(xiàn)政府工作存在問題，更多采用溝通、提建議的方式，未必質(zhì)詢，“骨子里不是對抗思維”。而越到基層，行政面積小，人與人之間更熟悉，一旦啟動質(zhì)詢程序，最后如果導(dǎo)致被質(zhì)詢官員遭罷免或撤職，在地方上很難行得通。

質(zhì)詢在昆明有望繼續(xù)，拉瑪·興高在質(zhì)詢會上發(fā)言表示，就環(huán)保和揚塵治理問題，下一步要請昆明市主城六區(qū)人大也相應(yīng)對相關(guān)部門進行質(zhì)詢。

日前，拉瑪·興高當選第十三屆全國人大代表。昆明市人大常委會一名官員告訴南方周末記者，拉瑪·興高要求市人大常委會的相關(guān)部門總結(jié)開展質(zhì)詢會的有關(guān)經(jīng)驗。

（南方周末記者賀佳雯對本文亦有貢獻）