□ 羅麗

《土壤污染防治法》于2019年1月1日起實施?！锻寥牢廴痉乐畏ā返闹贫ǎ钛a了我國污染防治立法的空白，完善了中國特色法律體系。其中，對土壤污染防治的基本原則、基本制度、預防保護、管控和修復、經濟措施、監(jiān)督檢查和法律責任等重要內容均做出了明確規(guī)定，將為我國開展土壤污染防治工作，扎實推進凈土保衛(wèi)戰(zhàn)提供有效的法治保障。由于法律規(guī)范多為概括性規(guī)定，為有效實施《土壤污染防治法》，尚需進一步完善配套法律制度，并做好相關法律制度之間的有效銜接。

一、盡快建立土壤環(huán)境基礎數(shù)據(jù)庫，構建全國土壤環(huán)境信息平臺

原環(huán)境保護部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）已于2017年12月印發(fā)《“十三五”土壤環(huán)境監(jiān)測總體方案》，全面部署了“十三五”土壤環(huán)境監(jiān)測工作，并初步建成了包含38880個有關背景點位、基礎點位和風險監(jiān)控點位等國家土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)。

但根據(jù)《土壤污染防治法》第8條的規(guī)定，“國家建立土壤環(huán)境信息共享機制。國務院生態(tài)環(huán)境主管部門應當會同國務院農業(yè)農村、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設、水利、衛(wèi)生健康、林業(yè)草原等主管部門建立土壤環(huán)境基礎數(shù)據(jù)庫，構建全國土壤環(huán)境信息平臺，實行數(shù)據(jù)動態(tài)更新和信息共享”。下一步，這些部門應共同努力，進一步細化“建立土壤環(huán)境基礎數(shù)據(jù)庫，構建全國土壤環(huán)境信息平臺”的具體措施，實行數(shù)據(jù)動態(tài)更新和信息共享，保障制度有效實施。

具體而言，土壤環(huán)境基礎數(shù)據(jù)庫應包括《土壤污染防治法》第14條規(guī)定的“土壤污染狀況普查報告”、第15條～17條規(guī)定的“監(jiān)測數(shù)據(jù)報告”、第35條～42條規(guī)定的“土壤污染狀況調查報告”“土壤污染風險評估報告”“土壤污染風險管控、修復報告”“土壤污染風險管控效果評估報告”“污染土壤修復效果評估報告”，第49條規(guī)定的“農用地分類”的農用地面積、分布信息等，相關數(shù)據(jù)庫需通過國家建立的土壤環(huán)境信息平臺，實現(xiàn)各相關主管部門共享，為土壤污染防治工作發(fā)揮作用。

二、盡快完善國家土壤污染風險管控標準，加強土壤污染防治標準體系建設

《土壤污染防治行動計劃》明確規(guī)定，“2020年，土壤污染防治法律法規(guī)體系基本建立；系統(tǒng)構建標準體系”。為構建我國土壤污染防治標準體系，生態(tài)環(huán)境部于2018年4月12日審議并通過了《土壤環(huán)境質量 農用地土壤污染風險管控標準（試行）》《土壤環(huán)境質量 建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》（自2018年8月1日實施），加強了國家土壤污染防治標準體系建設，為《土壤污染防治法》的通過與實施奠定了基礎。

在此基礎上，《土壤污染防治法》第12條進一步明確，“國務院生態(tài)環(huán)境主管部門制定國家土壤污染風險管控標準，加強土壤污染防治標準體系建設”“省級人民政府對國家土壤污染風險管控標準中未作規(guī)定的項目，可以制定地方土壤污染風險管控標準；對國家土壤污染風險管控標準中已作規(guī)定的項目，可以制定嚴于國家土壤污染風險管控標準的地方土壤污染風險管控標準”。為落實《土壤污染防治法》的規(guī)定，省級人民政府應盡快加強對國家土壤污染風險管控標準中未作規(guī)定的項目的探討研究，制定地方土壤污染風險管控標準，盡快完善國家土壤污染風險管控標準，加強土壤污染防治標準體系建設。

三、盡快完善土壤污染防治法律責任制度，確保相關法律責任制度實施

《土壤污染防治法》第六章是法律責任，列舉了行為人違反本法所應承擔的各種責任情形。如違法向農用地排放重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等的情形；受委托從事土壤污染狀況調查和土壤污染風險評估、風險管控效果評估、修復效果評估活動的單位，出具虛假調查報告、風險評估報告、風險管控效果評估報告、修復效果評估報告的情形；未單獨收集、存放開發(fā)建設過程中剝離的表土的情形；實施風險管控、修復活動對土壤、周邊環(huán)境造成新的污染的情形；轉運污染土壤，未將運輸時間、方式、線路和污染土壤數(shù)量、去向、最終處置措施等提前報所在地和接收地生態(tài)環(huán)境主管部門的情形；未達到土壤污染風險評估報告確定的風險管控、修復目標的建設用地地塊，開工建設與風險管控、修復無關的項目的情形；土壤污染責任人或者土地使用權人未按照規(guī)定實施后期管理的情形；土壤污染責任人或者土地使用權人，未按照規(guī)定實施修復的的情形，以及風險管控、修復活動完成后，未另行委托有關單位對風險管控效果、修復效果進行評估的情形等。

這些情形，除應承擔“責令改正”“處以罰款”等法律責任之外，相關條文還設置了“情節(jié)嚴重”的情形所應承擔的“處以罰款”“并可以將案件移送公安機關”“禁止從事上述業(yè)務”“有違法所得的，沒收違法所得”等法律責任。但是，在司法實踐中，執(zhí)法人員如何判斷違法行為人的“情節(jié)嚴重”情形，仍需有關立法機關進一步明確相關配套規(guī)定，確保相關法律責任得到嚴格實施。

四、國務院農業(yè)農村主管部門，應盡快會同國務院生態(tài)環(huán)境等主管部門制定有關農用地膜回收管理辦法

《土壤污染防治法》第30條明確規(guī)定，“禁止生產、銷售、使用國家明令禁止的農業(yè)投入品”“農業(yè)投入品生產者、銷售者和使用者應當及時回收農藥、肥料等農業(yè)投入品的包裝廢棄物和農用薄膜，并將農藥包裝廢棄物交由專門的機構或者組織進行無害化處理。具體辦法由國務院農業(yè)農村主管部門會同國務院生態(tài)環(huán)境等主管部門制定”，由于我國已制定了《農藥管理條例》《獸藥管理條例》《肥料登記管理辦法》《飼料和飼料添加劑管理條例》等法律、法規(guī)、規(guī)章，但缺乏有關農膜回收管理相關規(guī)定，因此，國務院農業(yè)農村主管部門應盡快會同國務院生態(tài)環(huán)境等主管部門制定有關農膜回收利用管理辦法，從農膜生產、回收、再利用等環(huán)節(jié)加強農膜管理，落實監(jiān)管責任，建立全過程監(jiān)管體系，加強制度保障。

五、國務院生態(tài)環(huán)境主管部門，應盡快會同有關部門制定土壤污染責任人認定辦法

《土壤污染防治法》第48條規(guī)定：“土壤污染責任人不明確或者存在爭議的，農用地由地方人民政府農業(yè)農村、林業(yè)草原主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認定，建設用地由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源主管部門認定。認定辦法由國務院生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關部門制定”。

六、亟待制定土壤污染防治基金的具體管理辦法

《土壤污染防治法》第71條規(guī)定：“國家加大土壤污染防治資金投入力度，建立土壤污染防治基金制度。設立中央土壤污染防治專項資金和省級土壤污染防治基金，主要用于農用地土壤污染防治和土壤污染責任人或者土地使用權人無法認定的土壤污染風險管控和修復以及政府規(guī)定的其他事項。對本法實施之前產生的，并且土壤污染責任人無法認定的污染地塊，土地使用權人實際承擔土壤污染風險管控和修復的，可以申請土壤污染防治基金，集中用于土壤污染風險管控和修復”。

由于我國尚未制定“土壤污染防治基金的具體管理辦法”，因此，《土壤污染防治法》第71條第三款明確規(guī)定：“土壤污染防治基金的具體管理辦法，由國務院財政主管部門會同國務院生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設、林業(yè)草原等主管部門制定”。因此，為扎實實施《土壤污染防治法》規(guī)定的“預防為主、保護優(yōu)先、分類管理、風險管控”等基本原則和相關制度，國務院財政主管部門應盡快會同國務院生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設、林業(yè)草原等主管部門制定土壤污染防治基金的具體管理辦法，保障法律制度有效實施。

七、做好相關法律制度之間的有效銜接

如根據(jù)《土壤污染防治法》第97條關于“污染土壤損害國家利益、社會公共利益的，有關機關和組織可以依照《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》等法律的規(guī)定向人民法院提起訴訟”的規(guī)定，當發(fā)生污染土壤損害國家利益、社會公共利益的情形時，人民檢察院、社會組織均有權提起訴訟。

與此同時，根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的規(guī)定，當發(fā)生《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》所規(guī)定的適用范圍內的生態(tài)環(huán)境損害情形的，“省級、市地級政府及其指定的部門或機構均有權提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。這樣，為確保相關主體依法訴訟，有必要進一步明確相關制度的銜接機制，確保相關制度的具體實施。