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摘 要：退回補(bǔ)充偵查作為偵查活動(dòng)的延續(xù)，其初衷是彌補(bǔ)先前偵查活動(dòng)在調(diào)查取證方面存在的缺陷和不足，以便進(jìn)一步查清案件事實(shí)，保障案件質(zhì)量，有效懲罰犯罪。然而，退查制度在司法實(shí)踐中出現(xiàn)了異化現(xiàn)象，違背了程序設(shè)置的初衷，影響了應(yīng)有效能的發(fā)揮。對(duì)J市檢察院2017年審查起訴環(huán)節(jié)退回補(bǔ)充偵查進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)退查案件的特點(diǎn)，應(yīng)通過(guò)轉(zhuǎn)變辦案思維，強(qiáng)化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，健全退查制度的監(jiān)督制約和保障機(jī)制等方式促進(jìn)退查制度的規(guī)范和完善。

關(guān)鍵詞：退查率 引導(dǎo)偵查 退查效果 提前介入

根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱“刑訴法”）規(guī)定，人民檢察院審查案件，對(duì)于需要補(bǔ)充偵查的，可以退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，也可以自行偵查。這是我國(guó)刑訴法對(duì)于退回補(bǔ)充偵查制度（以下簡(jiǎn)稱“退查”）的具體規(guī)定。在當(dāng)前以審判為中心的訴訟制度改革背景下，庭審活動(dòng)對(duì)事實(shí)和證據(jù)的要求日益嚴(yán)格，當(dāng)事人主義的色彩更加濃厚，控辯雙方各自承擔(dān)的舉證責(zé)任更加清晰。公訴機(jī)關(guān)為了順利完成代表國(guó)家指控犯罪的職責(zé)，必須使案件達(dá)到犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的證明標(biāo)準(zhǔn)，才可提起公訴。因此，為了實(shí)現(xiàn)這一目的，減少法庭審判中出現(xiàn)的種種風(fēng)險(xiǎn)，在審查起訴階段應(yīng)充分利用退查方式來(lái)獲取庭審所必需的證據(jù)材料。筆者通過(guò)對(duì)2017年度J市人民檢察院辦理的公訴案件進(jìn)行調(diào)研，分析退查數(shù)據(jù)及背后原因和退查實(shí)效，以期為進(jìn)一步充分發(fā)揮退查制度的作用提供參考。

一、審查起訴階段退查案件的特點(diǎn)

（一）退查率較高

2017年，J院共受理公訴案件1151件1490人，經(jīng)過(guò)退查案件數(shù)量共計(jì)242件448人，占全部受理案件數(shù)量的21.03%。其中，經(jīng)過(guò)一次退查案件數(shù)量共計(jì)168件268人，占全部案件數(shù)量的14.60%；二次退查案件共計(jì)74件180人，占全部案件數(shù)量的6.43%?？梢?jiàn)，審查起訴階段退查相對(duì)比較普遍，退查率較高。

（二）涉及罪名廣泛，又相對(duì)集中

退查案件涉及案件類型范圍較廣，如故意傷害罪、販賣(mài)毒品罪、集資詐騙罪、盜竊罪、強(qiáng)奸罪等。其中，有67名犯罪嫌疑人以涉嫌盜竊罪退查，人數(shù)最多；有41人以涉嫌尋釁滋事罪退查，居為其次；有33人以涉嫌販賣(mài)毒品罪退查，有31人以涉嫌故意傷害罪退查，涉嫌詐騙罪的有24人，涉嫌容留吸毒罪的有16人，涉嫌職務(wù)侵占罪的有12人，其他罪名相對(duì)較少。

（三）退回補(bǔ)充偵查時(shí)間以一個(gè)月期限屆滿為常態(tài)

在基層檢察院，重大、疑難、復(fù)雜案件數(shù)量并不多，絕大部分案件都能夠在一個(gè)月內(nèi)按照退查提綱補(bǔ)充偵查完畢并補(bǔ)充材料。但實(shí)務(wù)中仍然存在個(gè)別案件超過(guò)一個(gè)月的現(xiàn)象，甚至有偵查機(jī)關(guān)以種種理由“借用”公訴機(jī)關(guān)的審查起訴期限。事實(shí)上，基層院辦理的大部分審查起訴案件，補(bǔ)充偵查的工作量和難度并不大，實(shí)際補(bǔ)充偵查工作時(shí)間根本用不了一個(gè)月，但幾乎所有的退查案件都在一個(gè)月期限屆滿時(shí)再行重報(bào)，第一時(shí)間退查結(jié)束重報(bào)的案件極少，嚴(yán)重影響訴訟進(jìn)程。

（四）退查后起訴率不理想

在筆者統(tǒng)計(jì)的退查案件中，有167件提起公訴，所占比例僅為69.01%；同意公安機(jī)關(guān)撤回34件，所占比例為14.05%；有6件因事實(shí)不清、證據(jù)不足作存疑不訴處理，所占比例為2.5%；有1人作附條件不起訴處理；有27件正在辦理過(guò)程中，所占比例為11.16%。低于70%的起訴比率和超過(guò)14%的撤案率足以說(shuō)明補(bǔ)充偵查的質(zhì)量不高，退查效果并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期狀態(tài)。

二、退查率偏高背后的理論與實(shí)證反思

（一）退查制度功能的異化現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)存在

現(xiàn)代司法改革以實(shí)現(xiàn)公正與效率兩大刑事訴訟價(jià)值為目標(biāo)，而退查制度就是公正與效率的訴訟價(jià)值在相互博弈與平衡之后的最終結(jié)果。所以，偵查、起訴機(jī)關(guān)在退查工作中必須時(shí)刻圍繞公正與效率的目標(biāo)，對(duì)案件是否需要退查，需要補(bǔ)充哪些證據(jù)，如何進(jìn)一步補(bǔ)充固定證據(jù)等等，都要嚴(yán)格把握深入分析，不可隨意退查。然而，筆者在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，在退查率偏高現(xiàn)象的背后，有相當(dāng)部分的案件在實(shí)際上違背了退查制度設(shè)計(jì)的初衷和價(jià)值追求，功能發(fā)生了異化。具體表現(xiàn)在：

一是借用退查制度互借審限現(xiàn)象突出。法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充偵查以一個(gè)月為限，但實(shí)踐中卻變成以一個(gè)月為常態(tài)，“名退補(bǔ)，實(shí)不退”或者“名重報(bào)，實(shí)未歸”的互借審限現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)存在。這種所謂互相行便利的退查行為，已經(jīng)嚴(yán)重違背了退查制度的初衷，失去了公訴引導(dǎo)偵查的價(jià)值，異化為偵查機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)在程序上的一場(chǎng)獨(dú)角戲。

二是偵訴雙方相互掣肘現(xiàn)象頻發(fā)。經(jīng)過(guò)調(diào)研，公訴人普遍反映，偵查人員對(duì)于退查案件存在相當(dāng)大的抵觸情緒，退查提綱中約50%以上的取證要求往往以“無(wú)法查實(shí)”為由重報(bào)。這其中固然有部分內(nèi)容確系無(wú)法查實(shí)，但不排除偵查人員消極應(yīng)付退查，以“無(wú)法查實(shí)”作為理由搪塞檢察機(jī)關(guān)。而另一方面公訴人認(rèn)為偵查人員缺乏正確的證據(jù)意識(shí)，取證能力有限，即使明知退查后偵查機(jī)關(guān)也不可能查到新的證據(jù)，公訴人仍然利用退查程序來(lái)表明自己對(duì)案件當(dāng)前證據(jù)情況的懷疑甚至否定態(tài)度。這種現(xiàn)象導(dǎo)致的后果之一便是退查率偏高而起訴率并未相應(yīng)提高。

（二）退查率偏高和退查效果不佳的實(shí)證反思

筆者對(duì)正常情況下需要退查的案件進(jìn)行了深入對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)退查率偏高的背后有諸多因素的影響，具體包括：

1.偵查水平和偵查質(zhì)量不理想。一是偵查人員本身偵查意識(shí)和偵查水平不高。一方面，在基層偵查機(jī)關(guān)，承擔(dān)辦案任務(wù)的偵查人員多為年輕干警，取證水平參差不齊，尤其是剛?cè)肼毜哪贻p干警，經(jīng)驗(yàn)相當(dāng)匱乏，取證工作存在很多不足，難以經(jīng)得起檢驗(yàn)。另一方面，基層偵查機(jī)關(guān)的干警人員流動(dòng)性很快，很多案件從立案到移送審查起訴這一過(guò)程中，因原承辦人提拔、抽調(diào)、上專案等各種原因經(jīng)常需要更換承辦人，承接案件的偵查人員因?yàn)椴皇煜ぐ盖?、不了解證據(jù)收集情況，在很大程度上影響了偵查質(zhì)量。

二是偵查人員對(duì)于依法、全面取證關(guān)注度不高。一方面，偵查人員大多將重點(diǎn)關(guān)注在破案上，對(duì)取證重視程度不夠。受偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部考核機(jī)制的影響，偵查人員對(duì)移送審查起訴的案件尤其是對(duì)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)批捕的案件，極少關(guān)注是否順利起訴以及順利判決。這也導(dǎo)致了對(duì)退查不重視，敷衍了事。另一方面，過(guò)于依賴口供、證人證言、被害人陳述等言詞證據(jù)的收集，對(duì)實(shí)物證據(jù)收集不足。在案件進(jìn)入到審查起訴階段，一旦犯罪嫌疑人翻供，原本完整的證據(jù)鏈遭到破壞，公訴部門(mén)難以起訴，只能將案件退回補(bǔ)充偵查。這種現(xiàn)象在盜竊、尋釁滋事、故意傷害、販賣(mài)毒品、強(qiáng)奸等案件中非常突出。

三是偵查精力投入不均。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，越是重大案件，偵查人員的取證水平越高，各方面證據(jù)的收集、固定和儲(chǔ)存等都很規(guī)范、全面；越是普通刑事案件，甚至是扒竊、危險(xiǎn)駕駛這種相對(duì)簡(jiǎn)單的案件，偵查人員往往存在疏漏之處，需要退查補(bǔ)充證據(jù)。究其原因，偵查人員在普通案件和重大案件上傾注的警力和精力存在明顯的差異，對(duì)大案要案的重視程度更高。實(shí)踐中出現(xiàn)部分偵查人員只關(guān)注重大刑事案件，對(duì)普通刑事案件取證不重視甚至走過(guò)場(chǎng)的傾向，導(dǎo)致案件無(wú)法達(dá)到事實(shí)清楚和證據(jù)確實(shí)充分的程度。在時(shí)限的要求下，偵查人員將這些不具備移送審查起訴條件的案件予以移送，必然導(dǎo)致退查案件數(shù)量大幅度增加。前述被退回補(bǔ)充偵查最多的罪名依次是盜竊罪、尋釁滋事罪等相對(duì)簡(jiǎn)單的案件，恰恰說(shuō)明這一點(diǎn)。

2.起訴引導(dǎo)偵查效果不理想。退查的功能在于公訴機(jī)關(guān)以提起公訴的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)案件當(dāng)前證據(jù)情況進(jìn)行分析衡量，對(duì)需要補(bǔ)充的證據(jù)提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)繼續(xù)補(bǔ)充相關(guān)證據(jù)。但在退查案件中，我們發(fā)現(xiàn)起訴引導(dǎo)偵查功能的發(fā)揮并不理想，主要原因在于以下三個(gè)方面：一是退查提綱缺乏明確性和可操作性。公訴機(jī)關(guān)的意見(jiàn)主要體現(xiàn)在退查提綱中，因此提綱要有引導(dǎo)性和可操作性。調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，部分案件的退查提綱過(guò)于含糊，內(nèi)容指向不明確，導(dǎo)致兩次退查的退查提綱內(nèi)容基本一致，二次退查率相應(yīng)提高。二是訴偵溝通機(jī)制存在障礙。部分案件需要補(bǔ)查的內(nèi)容并非必需辦理退查手續(xù)，完全可以在審查起訴期限內(nèi)補(bǔ)充完畢，例如前科判決及釋放證明、到案經(jīng)過(guò)、是否有自首或者立功情節(jié)等等，但是因?yàn)闇贤C(jī)制的不順暢、不合理，偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)正不及時(shí)，導(dǎo)致案件期限屆滿必須退查，甚至還要經(jīng)過(guò)二次退查才能補(bǔ)充完畢。三是提前介入偵查機(jī)制不完善。雖然刑訴法規(guī)定，對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜的案件，人民檢察院認(rèn)為確有必要時(shí)，可以派員適時(shí)介入偵查活動(dòng)，但法律法規(guī)、司法解釋等對(duì)于“重大、疑難、復(fù)雜”案件的界定標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有明確的規(guī)定，缺乏可操作性。因此，檢察機(jī)關(guān)很少主動(dòng)提出介入偵查，最后案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)案件存在事實(shí)不清或證據(jù)不足的情形，就直接將案件退查。這種事后審查、被動(dòng)式審查、書(shū)面審查的模式，必然在一定程度上增加了案件退查率。

3.退查制度缺少配套制度的保障。一方面，刑訴法及刑訴規(guī)則對(duì)退查制度都作了明確規(guī)定，但并沒(méi)有具體的監(jiān)督機(jī)制予以保障退查效果，導(dǎo)致“退而不查”的現(xiàn)象普遍發(fā)生。司法實(shí)踐中，對(duì)于部分簡(jiǎn)單刑事案件，如果需要補(bǔ)充的證據(jù)要耗費(fèi)較大的人財(cái)物資源，偵查機(jī)關(guān)往往避重就輕，補(bǔ)查一些無(wú)關(guān)緊要的其他材料應(yīng)付了事，甚至直接以情況說(shuō)明的形式證實(shí)證據(jù)無(wú)法補(bǔ)充。監(jiān)督制約機(jī)制的缺失，已經(jīng)成為制約退查效果的重要因素。另一方面，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的思想傾向依然存在。雖然刑訴法對(duì)司法機(jī)關(guān)的要求是相互配合，相互制約，但實(shí)務(wù)中重配合輕制約的思維普遍存在。部分公訴人對(duì)于退查案件基本上持消極放任態(tài)度，不過(guò)問(wèn)、不追問(wèn)、不反饋，任由偵查機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充，對(duì)于結(jié)果也是被動(dòng)接受。這種觀念的長(zhǎng)期存在必然使得退查的目的落空，退查率居高不下。

4.檢察機(jī)關(guān)缺乏自行補(bǔ)充偵查的主動(dòng)性。根據(jù)刑訴法規(guī)定，對(duì)于需要補(bǔ)充偵查的案件，檢察機(jī)關(guān)可以退查，也可以自己主動(dòng)補(bǔ)充偵查。但我國(guó)法律和司法解釋沒(méi)有明確規(guī)定何種情形下應(yīng)適用退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，何種情況下應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查，因此，檢察機(jī)關(guān)更愿意通過(guò)相對(duì)便捷的退回補(bǔ)充偵查來(lái)節(jié)省時(shí)間和精力，同時(shí)減緩辦案壓力，規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，這也在一定程度上導(dǎo)致了退查率的增加。

三、退查制度的規(guī)范與完善

（一）轉(zhuǎn)變辦案思維，強(qiáng)化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提升偵訴人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和履職能力

首先，要樹(shù)立證據(jù)規(guī)則意識(shí)，提升偵查水平。在以審判為中心的訴訟制度改革大背景下，法庭審判對(duì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的要求越來(lái)越嚴(yán)格，因此對(duì)證據(jù)的收集、固定和保存，直接關(guān)系到案件的定罪量刑。取證合法規(guī)范全面，自然就會(huì)降低退查的概率，辦案效率自然會(huì)獲得保障，而效率的提升本身又符合正義的內(nèi)在追求。

其次，要加強(qiáng)崗位練兵，提升履職能力。組織多層次多角度的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、崗位培訓(xùn)和技能比武等，持續(xù)深化辦案人員對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)的理解、分析和把握能力，為偵查和補(bǔ)充偵查水平的提升奠定堅(jiān)實(shí)牢固的根基。要結(jié)合刑事案件偵查的實(shí)際需要，提高基層辦案人員對(duì)一般刑事案件的偵破取證能力，減少審查起訴環(huán)節(jié)退查的適用率。

再次，細(xì)化退查提綱，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)查的力度。退查提綱要明確有針對(duì)性，更要有可操作性，要詳細(xì)列明當(dāng)前案件事實(shí)和現(xiàn)有證據(jù)存在哪些問(wèn)題，需要從哪些方面補(bǔ)充偵查，采取何種手段補(bǔ)充偵查，要實(shí)現(xiàn)什么樣的補(bǔ)查效果，在補(bǔ)查過(guò)程中需要注意哪些事項(xiàng)等，并要根據(jù)補(bǔ)查進(jìn)展隨時(shí)調(diào)整下一步補(bǔ)查的方向與內(nèi)容。另外，公訴人員要提高自己的偵查水平，擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)查的適用范圍和機(jī)率，在并非必須退查的情況下，強(qiáng)化自行補(bǔ)查力度，減少盲目退查率，提高辦案效率。

最后，規(guī)范健全提前介入機(jī)制，變被動(dòng)審查為主動(dòng)引導(dǎo)。偵訴兩機(jī)關(guān)要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，對(duì)重大、復(fù)雜、疑難等案件的范圍盡量達(dá)成共識(shí)，作出相對(duì)明確的界定。對(duì)此類案件的偵查，偵查機(jī)關(guān)要第一時(shí)間通知公訴機(jī)關(guān)派員到場(chǎng)，通過(guò)提前介入引導(dǎo)取證；公訴機(jī)關(guān)要牢牢把握主動(dòng)引導(dǎo)偵查的機(jī)會(huì)，通過(guò)提前熟悉案情，分析證據(jù)情況，以提起公訴的標(biāo)準(zhǔn)衡量偵查取證的現(xiàn)狀和下一步計(jì)劃，并適時(shí)跟進(jìn)監(jiān)督確保科學(xué)規(guī)范取證。

（二）建立健全退查制度的監(jiān)督制約和保障機(jī)制

首先，要建立退查跟蹤與反饋制度。公訴人員要積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，樹(shù)立敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的辦案思維，對(duì)待退查案件要“一跟到底”，及時(shí)掌握退查進(jìn)度，適時(shí)作出方向和內(nèi)容的引導(dǎo)和調(diào)整，提高退查質(zhì)量和效果。對(duì)待偵查人員消極退查甚至退查超期等行為，要及時(shí)予以糾正，并向其主管部門(mén)書(shū)面通報(bào)。

其次，要善于利用績(jī)效考核機(jī)制和辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。對(duì)于退查案件，偵訴兩機(jī)關(guān)均可納入考核機(jī)制予以考量。無(wú)論是公訴人員濫用退查或者放任退查案件，還是偵查人員“退而不查”甚至超期退查等不良行為，都作為考核指標(biāo)之一納入績(jī)效評(píng)價(jià)體系。同時(shí)，可以將退查率納入考評(píng)機(jī)制。對(duì)于退查率偏高的辦案單位，在遵循司法規(guī)律的基礎(chǔ)上，核實(shí)其背后原因，在無(wú)法做出合理解釋的情況下，可視為辦案質(zhì)量不高的指標(biāo)之一予以扣分，反之則予以加分獎(jiǎng)勵(lì)。

再次，完善偵查人員出庭作證制度。偵查人員與公訴人員在辦案思路和把握標(biāo)準(zhǔn)上的認(rèn)知差異，很大程度上導(dǎo)致了前者對(duì)退查案件的排斥與不認(rèn)同。因此，角色體驗(yàn)不失為解決問(wèn)題的良策。刑訴法規(guī)定，對(duì)于現(xiàn)有證據(jù)材料不能證明證據(jù)收集的合法性的，人民檢察院可以提請(qǐng)人民法院通知有關(guān)偵查人員或者其他人員出庭說(shuō)明情況。通過(guò)偵查人員出庭作證，親身經(jīng)歷庭審過(guò)程中法庭對(duì)事實(shí)和證據(jù)的把握尺度，更能督促偵查人員在以后的偵查過(guò)程中依法規(guī)范取證，確保案件達(dá)到起訴標(biāo)準(zhǔn)，更能提升偵查人員對(duì)于退查案件的認(rèn)同感。

（三）加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，增強(qiáng)辦案合力

提高退查質(zhì)效和降低退查率并非靠某個(gè)辦案機(jī)關(guān)單槍匹馬就能實(shí)現(xiàn)，也并非一日之功，必須通過(guò)多方聯(lián)動(dòng)配合共同努力方能實(shí)現(xiàn)。一方面，偵訴兩機(jī)關(guān)可以通過(guò)會(huì)簽文件或者聯(lián)席會(huì)議等形式，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，制定統(tǒng)一明確的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格執(zhí)行，減少對(duì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知分歧。通過(guò)加強(qiáng)溝通交流，相互闡述對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)的認(rèn)識(shí)和理解，把事實(shí)和證據(jù)吃透弄懂，找出分歧和問(wèn)題，有針對(duì)性地研究和解決。另一方面，注重經(jīng)驗(yàn)積累與分享。建立退查總結(jié)通報(bào)制度，通過(guò)對(duì)一段時(shí)間內(nèi)退查案件進(jìn)行綜合分析對(duì)比，查找共性問(wèn)題，解決個(gè)性問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為下一步改進(jìn)工作方法、提升案件質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，可適時(shí)建立精品案例庫(kù)，對(duì)于提前介入偵查、公訴引導(dǎo)偵查以及合力偵查成功的典型案例予以提煉升華，形成一套成熟的補(bǔ)查思路與方法，作為模板供借鑒與參考。