張銀平

2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，也是圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展的關鍵一年。推動國有資本做強做優(yōu)做大，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)，繼續(xù)推進國有企業(yè)混合所有制改革也是今年國有企業(yè)改革的重中之重。

一、國企混改積極推動經(jīng)濟社會發(fā)展

改革開放以來，國有企業(yè)改革不斷取得重大進展。 2015年國務院頒布實施《指導意見》深化國有企業(yè)改革。2016年出臺了7個專項配套文件和國企改革“1+N”文件體系。同時，國務院國資委還會同有關部門出臺了36個配套文件。這些文件體系及相關細則，共同形成了我國國企改革的設計圖、施工圖。

剛剛過去的2017年，我國眾多行業(yè)在混合所有制改革、稅改、金融改革、價格改革等領域取得了新突破新進展。尤其是中央企業(yè)和地方國有企業(yè)在探索混合所有制改革方面取得了寶貴的經(jīng)驗和成果，對經(jīng)濟社會發(fā)展起到了積極的推動作用。

12月4日，國務院國資委領導在混合所有制改革論壇上披露了央企混改的最新進展。據(jù)介紹，這幾年發(fā)改委、國資委組織開展的兩批共19家央企混改試點，央企二級公司有10家，三級公司有9家。這些試點單位的示范帶動作用正在逐步顯現(xiàn)，已有超過三分之一的試點企業(yè)基本完成引入投資者、設立新公司、重構公司治理機制、建立內(nèi)部激勵機制等工作。

與此同時，通過混改出現(xiàn)了3個明顯成效，即投資實力明顯增強，杠桿率明顯降低，經(jīng)營狀況明顯改善。特別是中國聯(lián)通、東航物流等混改試點方案落地實施，改革力度大，市場反映積極，營造了良好的社會氛圍。

比如，2017年中國聯(lián)通第一大股東的股權已從62%下降到了36.7%，不再持有51%以上的股權。此次改革最大的變化是國有部分股權實現(xiàn)了多元化，使公司更加市場化。中國聯(lián)通“混”的工作基本已經(jīng)結束，下一步的重頭戲在于“改”。

2017年12月，有31家中央和地方國有企業(yè)納入第三批混合所有制改革試點范圍?；旌纤兄聘母锍尸F(xiàn)出步伐加快、領域拓寬的整體態(tài)勢。2018年將進一步推動混改引入戰(zhàn)略投資者，推動所屬企業(yè)員工持股，堅定推進公司資產(chǎn)證券化進程。并且加快形成可復制、可推廣的制度性經(jīng)驗，推動國有企業(yè)混合所有制改革形成新局面。

二、混合所有制改革中需要關注的一些問題

混合所有制改革可以理解為兩個層面的改革，即宏觀層面和微觀層面。宏觀層面指公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟的混合，最終形成以公有制為基礎、多種所有制經(jīng)濟共存的局面；微觀層面指各類所有制企業(yè)的相互融合。而我們重點關注的是微觀層面的混合，也就是國企的主動混合行為，它是混合所有制改革的主要內(nèi)容。

目前，隨著改革的不斷深入，中央企業(yè)和各地方國有企業(yè)進行了大膽的實踐探索，在實踐中取得了寶貴經(jīng)驗，但也出現(xiàn)了一些對改革認知的誤區(qū)。比如企業(yè)混改意愿不足、混合所有制企業(yè)法人治理和市場化經(jīng)營機制不健全等。我們將這些問題歸納以下幾個方面。

第一，社會主義基本經(jīng)濟制度的內(nèi)涵是“堅持公有制的主體地位”。但是隨著生產(chǎn)資料貨幣化向資本化金融化證券化轉變。公有制的實現(xiàn)形式不再單純強調(diào)實物形態(tài)的生產(chǎn)資料共有，更注重價值形態(tài)的國有資本與非國有資本的資本混合來發(fā)展混合所有制經(jīng)濟和混合所有制企業(yè)。但是有部分專家認為，國有企業(yè)改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度和公司制，今后建成的都是混合所有制或股權多樣化的公司，國有企業(yè)還從何談起。公司制企業(yè)與原來的國有企業(yè)的內(nèi)涵是有極大區(qū)別的，這些問題不好解釋？盡管有規(guī)定說，國有獨資公司和國有控股公司即國有企業(yè)。但是，這樣的說法是沒有實際意義的，因為公司法所規(guī)定的公司與全民所有制規(guī)定的國有企業(yè)是不同的。

第二，有部分同志認為“混合所有制改革就是搞股權多元化”。其實，混合所制改革與股權多元化改革有著本質(zhì)的不同。區(qū)別在于，混合所制改革是國有與非國有共同持股的企業(yè)，而股權多元化改革強調(diào)多個法人持股，不要求一定是不同性質(zhì)的持股方的多元持股。

第三，有企業(yè)管理者認為，國企與非公經(jīng)濟在體制上混合存在障礙。國企自我優(yōu)越感強，一切事情自己說了算，辦錯了大家負責。不足是缺乏市場競爭意識，人浮于事，思想相對保守。而民企正好相反，雙方很難適應。況且國企在人員管理和選人用人上和民企觀念不同，國企用人選知己，民企用人選同鄉(xiāng)。管理企業(yè)方式上也有很大差異，好的國企不愿意與民企融合，愿意找有實力的婆婆混合。而民企又不愿意與差的國企混改，國企怕國資流失，表現(xiàn)為國企不愿將盈利能力強的核心部門對民企開放，而民企則擔心參加混改后沒有話語權。

第四，有民企管理者認為，搞好混合所有制要靠政府引導，讓國有企業(yè)和民營企業(yè)自發(fā)自愿的選擇結合，是兼并重組還是混合經(jīng)營，還是獨資經(jīng)營，要把主動權交給企業(yè)自身，只要雙方合法合規(guī)就行。另外，還有不少民營企業(yè)很想了解國企現(xiàn)狀和企業(yè)混合的項目，但找不到門不知如何去對接，希望政府和社會創(chuàng)造條件搭建平臺。

第五，混合所有制是一個具有中國特色的企業(yè)管理制度，是所有制改革的進步，它結合了國有企業(yè)或政府的強大資源優(yōu)勢，加上民營企業(yè)管理的靈活和進取的理念優(yōu)勢，呈現(xiàn)的是一個雙贏的局面。但是，這其中又難免存在諸多的問題。比如，國有企業(yè)的價值評估問題，如何避免國有資產(chǎn)流失；股權結構如何合理分配，黨的領導如何體現(xiàn)；公司內(nèi)的財權、人事權、責任權的合理劃分問題，如何避免內(nèi)耗等。

第六，國有企業(yè)進行混合所有制改革，采取引進社會資本和部分職工持股的方式。但員工出資認購股份的積極性不高。這其中原因一是怕自己被“套牢”；二是部分員工缺少參與市場競爭、爭當管理者的自信與勇氣，擔心自己雖有股東之名，卻難得有股東之實的憂慮。

第七，有部分人認為“混合所有制改革就是國資國企改革的全部”。其實在充分肯定混合所有制改革重要意義和取得階段成果的同時，還必須認識到國企混合所有制改革并不是國企改革的全部，不能認為只有推進混合所有制改革才是深化國有企業(yè)改革，也不能因為混合所有制改革推進的獲得感不明顯，就否認整個國有企業(yè)改革的進展。endprint

第八，有不少民營企業(yè)由于自身具備的企業(yè)體量小、管理費用低、有市場經(jīng)驗，船小好調(diào)頭的優(yōu)勢和生產(chǎn)技術含量、產(chǎn)品價格有競爭優(yōu)勢等。又看中了國企的人才、資金、誠信的優(yōu)勢，以及集中的大量社會資源、行業(yè)資源。因此愿意雙方混合發(fā)揮1+1大于2的市場效果。但由于現(xiàn)有政策強調(diào)國企混改中國資的控制地位，于是，民資股東如果參與混改，基本上只能做中小股東。現(xiàn)實中，由于中小股東權益保護的法律法規(guī)不健全，尤其是程序法方面嚴重缺失，大股東侵害中小股東權益的現(xiàn)象非常普遍。在這種情況下，中小企業(yè)投資者參與國企混改的積極性受到很大影響。又由于混合后始終打不開局面，造成目前有些民營企業(yè)很失望并要求退出混合。

第九，混合所有制改革是否需要進行試點先行。因為一個企業(yè)單獨進行某項改革試點，即使說企業(yè)績效得到改善，也很難說這種改善是由于某項改革取得了效果。因為每個試點企業(yè)都應該是一個綜合性的改革試點單位。國企改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，實質(zhì)推進過程中一定要注意各項改革任務和政策措施的協(xié)同性。國企功能定位、推進混改、建立以管資本為主的國資管理體制和完善國企現(xiàn)代企業(yè)制度等各項改革任務不是割裂的，在具體推進過程中要注意其系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。從這個角度看，混改需要試點，但需要綜合全面衡量改革試點成果。

第十，搞好混合所有制改革，不能認為單純的引入社會股東就達到了改革目的。而是要看是否建立了有效的現(xiàn)代企業(yè)管理制度。從一些企業(yè)混合所有制改革來看，僅僅強調(diào)約束國企管理人員的行為，而忽視對激勵機制的建立，不能很好地實現(xiàn)激勵與約束相結合。因此，建立有效激勵機制調(diào)動、提高廣大干部員工的積極性，是當前國企改革的工作難點與重點。

第十一，混合所有制改革是一個企業(yè)市場化不斷演進的過程，而不應該僅是政府的行政目標管理過程。推進國有企業(yè)混合所有制改革，關鍵是把握推進過程的管理原則，切忌追求表面形式而急于求成，定時間定目標，從而出現(xiàn)混改心切的毛病。

第十二，不少民營企業(yè)也表示了一定的擔憂，其中就有司法體系公正性問題。即，當國有企業(yè)和民營企業(yè)因合作問題發(fā)生糾紛而訴至法院時，人民法院能否公平公正地加以裁判，而不偏向于自己的“近親”國有企業(yè)。

三、積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的政策建議

十九大報告指出，經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。要深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。

國務院國資委主要領導此前表示，國企混合所有制改革和其他改革一樣，都是開放的，歡迎包括外資在內(nèi)的各種所有制企業(yè)參加。并強調(diào)，混改是國企改革的內(nèi)容之一，而不是改革的全部，并不適合于所有的國有企業(yè)，將堅持“宜混則混、宜控則控、宜參則參”的原則。

有專家也認為，下一步的改革思路，要分層分類推進混改，同時推動混改企業(yè)轉換經(jīng)營機制，建立有效制衡的法人治理結構和靈活高效的市場化經(jīng)營機制。

因此，我們認為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟仍是一項長期任務和系統(tǒng)工程，必須深入貫徹黨的各項方針和政策，全面理解推進混合所有制改革的各項精神，并需要深入分析在進行混合所有制改革中存在問題的深層次原因，努力尋求破解思路與辦法。具體來看，我們認為現(xiàn)階段應該做好以下幾個方面的工作。

一是要繼續(xù)加強混合所有制改革的頂層設計，進一步健全國有資本的管理體制，完善企業(yè)公司治理機制。因為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，不同資本混合后要想真正實現(xiàn)“相互融合”，就需要進一步健全具有中國特色的現(xiàn)代國有企業(yè)制度，在激勵和約束、責任和監(jiān)督相結合的基礎上，形成董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層及黨的組織機構的協(xié)調(diào)運轉、科學合理、有效制衡的公司法人治理結構。將資本決策權交給專業(yè)投資方，將經(jīng)營運營權交給職業(yè)經(jīng)理人。

二是營造鼓勵非公有制經(jīng)濟發(fā)展的市場環(huán)境。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，要毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，激發(fā)非公有制經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力，營造有利于非公有制經(jīng)濟發(fā)展的市場環(huán)境。

三是要不斷強化混合所有制經(jīng)濟發(fā)展的法治基礎。要以保護產(chǎn)權、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導向，完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度。同時還要充分發(fā)揮產(chǎn)權市場的作用?；旌纤兄平?jīng)濟的發(fā)展涉及多方產(chǎn)權主體，是一個利益博弈的復雜過程，應確保程序的公正性和結果的公平性，努力避免信息不透明引起的不正當競爭。特別要吸取過去國企改革的經(jīng)驗和教訓，壓縮產(chǎn)權交易可能尋租的空間，防范部分利益主體通過混合所有制侵吞國有資產(chǎn)或變相私有化。

四是在混合所有制改革中，國有企業(yè)和民營企業(yè)的企業(yè)文化，以及外資企業(yè)的企業(yè)文化，存在諸多差異，也伴隨著不同企業(yè)文化之間的相遇、交匯甚至沖突。為此，國有企業(yè)在進行混合所有制改革時，一定要重視企業(yè)文化融合的問題，通過各方的合作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，達到優(yōu)勢互補，合作共贏的目的，從而提高改革的成功率。

五是激發(fā)政府“放”的活力。當前，推行混合所有制改革，要解決好政府的放權問題，讓政府按照市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，把該賦予給企業(yè)的權力賦予給企業(yè)，把該履行的監(jiān)管責任履行到位。只有這樣，國企混改才能達到目的。同時，用企業(yè)混改取得的成果，來評判政府的職能轉變是否到位。

六是激發(fā)企業(yè)“闖”的活力。企業(yè)的核心競爭力是企業(yè)發(fā)展壯大的基石。如何通過混合所有制改革激發(fā)和培育這種“闖”的活力。1.企業(yè)要科學制定戰(zhàn)略規(guī)劃，培育企業(yè)核心技術，創(chuàng)造核心產(chǎn)品，從而占領和開發(fā)市場。2.建立企業(yè)戰(zhàn)略聯(lián)盟，注重相互合作，通過市場手段獲得企業(yè)需要的核心技術和專業(yè)人才，將外來知識有效地沉淀在企業(yè)內(nèi)部，形成自己的品牌特色，達到培育和提升企業(yè)的“闖”勁。3.企業(yè)要發(fā)揮其“精”的特長，專注于某一兩個方面的優(yōu)勢形成核心競爭力，向“?！焙汀熬钡姆较虬l(fā)展，形成特色和專業(yè)優(yōu)勢。

七是激發(fā)社會資本“投”的活力。目前，由于經(jīng)濟形勢下行、企業(yè)效益不佳，導致社會資本沒有較好投向，企業(yè)競爭力不強。很顯然，推動混合所有制改革，必須要有效吸引社會資本，積極引進社會資本。而從方式上看，整體上市、資產(chǎn)證券化、員工持股等還是吸引社會資本的有效方式，但是，企業(yè)也可以采用引進戰(zhàn)略投資者、股權轉讓、資產(chǎn)重組、增資擴股等方式引入社會資本。

八是國企混改是多方協(xié)同的成果，其中企業(yè)員工是否受到激勵是非常重要的方面。在國企混改過程中如何運用股權激勵、以業(yè)績?yōu)閷騼?yōu)化薪酬內(nèi)部分配等，需要探索與考量。而且混改更要注重體制機制的改變?；旄闹螅柙诠局卫韺用娼⑵鹬卫砭?、運轉靈活、市場融合的體制機制，充分激勵各利益相關主體，這樣才能使混改真正起到成效。

總之，國企混改正在漸次展開，其成效應當如何評估？我們認為應當從四個維度來做出評價。第一，是否有利于國有資本的放大功能。第二，是否有利于國有資本的保值增值。第三，是否有利于提高國企競爭力。第四，混改過程中參與進來的非公資本是否真正參與了公司治理。因此，人們相信，通過理論探討和實踐，遵照市場規(guī)律，激發(fā)政府“放”、企業(yè)“闖”、社會資本“投”的活力，不斷解決問題，相信混合所有制改革一定能夠取得更大的成功。

（作者：北大縱橫國企改革研究院 特約研究員）endprint