張銳

遵循中共中央發(fā)布的《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》（下稱《意見》），廣東省人大財經(jīng)委負(fù)責(zé)人日前對外透露，今年該省人大常委會將首次聽取和審議省政府提交的國有資產(chǎn)報告，同時將國有資產(chǎn)管理情況納入省人大的監(jiān)督計劃之中。這就意味著，地方政府將會在國務(wù)院之前向人大常委會曬出自己手中全部國有資產(chǎn)的“家底”。

依據(jù)憲法規(guī)定，國有資產(chǎn)性質(zhì)上屬于全民所有，同時憲法指出由國家代表全體人民行使對國有資產(chǎn)的所有權(quán)，按照這樣的最高圭臬，《國有資產(chǎn)管理辦法》第三條指出，國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，同時第四條明示，國務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。由于各級政府接受人大監(jiān)督乃憲法之準(zhǔn)定，自然，將國務(wù)院與地方政府所行使的國有資產(chǎn)所有權(quán)納入人大監(jiān)督范圍也就具有了十分清晰而充分的法理基礎(chǔ)。

但是，無論是國務(wù)院還是地方政府，二者都是一個非人格化的行政管理機(jī)構(gòu)，也就是說作為國有資產(chǎn)所有權(quán)的主體存在著事實上的“虛置”。為此，《國有資產(chǎn)管理辦法》第十一條又規(guī)定，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)；國務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)?？吹贸?，前一句話所指的“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”就是目前地（市）級以上政府所設(shè)置的國資委，后一句話所指的“其他部門、機(jī)構(gòu)”乃包括銀監(jiān)會、保監(jiān)會和國土部及其垂直管理機(jī)構(gòu)，二者所監(jiān)督管理的國有資產(chǎn)對象顯然不同。

但是，國資委與銀監(jiān)會以及保監(jiān)會等同樣在性質(zhì)上還是屬于非人格化的監(jiān)督主體，換言之，國有資產(chǎn)是否增值保值與這些機(jī)構(gòu)尤其是組織中工作人員的利益得失不存在任何直接的關(guān)聯(lián)，由此也不難想象，沒有經(jīng)濟(jì)利益的約束與驅(qū)動而只有道德意義的要求，這樣的監(jiān)督機(jī)構(gòu)能夠在多大程度彰顯出強(qiáng)大的監(jiān)督效能與釋放出顯著的監(jiān)督效果。于是公眾看到，盡管國資委、銀監(jiān)會和保監(jiān)會等監(jiān)督機(jī)構(gòu)的存續(xù)期已經(jīng)不短，但由于所有權(quán)主體的缺位以及由此形成的“內(nèi)部人”控制，國有資產(chǎn)依然如同唐僧肉在不同的系統(tǒng)遭遇到嚴(yán)重侵蝕甚至任人宰割，至于不講效率，拍腦袋決策以及胡亂投資導(dǎo)致國有資產(chǎn)出現(xiàn)重大損失的案例也是屢見不鮮。

為了彌補(bǔ)國有資產(chǎn)監(jiān)督主體非人格化的缺陷，新一輪國資改革著重在國資委下面增設(shè)了國有資本投資運(yùn)營公司（或由政府出資單獨設(shè)立，或由大型企業(yè)集團(tuán)轉(zhuǎn)化而成），事實上是在各級政府對國資委授權(quán)的基礎(chǔ)上形成了二級委托——代理關(guān)系，而創(chuàng)新之處則在于，國有資本投資運(yùn)營公司是以人格化的主體或者說是市場主體行使對目標(biāo)企業(yè)的監(jiān)督權(quán)，同時國資委以所有者的代表身份行使對國有資本投資運(yùn)營公司的監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)了從“管企業(yè)”到“管資本”的轉(zhuǎn)換。

然而，國有資本投資運(yùn)營公司從投資利潤最大化的角度以謀求國有資產(chǎn)增值保值的目的不假，可如何防止國有資本投資運(yùn)營公司這一“外部人”與作為所投目標(biāo)企業(yè)的“內(nèi)部人”進(jìn)行利益上的合謀，這又是一個值得高度的警惕的問題；更重要的是，《國有資產(chǎn)管理辦法》中所指的“其他部門、機(jī)構(gòu)”也并沒有像非金融國有資產(chǎn)部門那樣設(shè)置國有資產(chǎn)投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)，龐大規(guī)模的國有金融資產(chǎn)實際上的被監(jiān)管程度還是非常蒼白。

必須承認(rèn)，除了通過體制創(chuàng)新強(qiáng)化對國有資產(chǎn)的監(jiān)督外，國務(wù)院還增設(shè)了專項督查組對中央企業(yè)不定期地進(jìn)行檢查與督查，同時國資委也設(shè)置了國有重點大型企業(yè)外派監(jiān)事會對中央企業(yè)的內(nèi)部管控、經(jīng)營投資、境外管控、財務(wù)管理等重要部位展開年度監(jiān)督檢查，一個以全面規(guī)范、公開透明、監(jiān)督有力為目標(biāo)的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系正在逐漸形成。但正如《意見》所指，在對國有資產(chǎn)的監(jiān)督上，人大卻存在產(chǎn)監(jiān)督信息不足、手段不硬、制度支撐力度不夠等困難，而且像人民銀行法、土地管理法、森林法等一系列涉及國有資產(chǎn)的法律對人大作為監(jiān)督主體的地位、權(quán)力以及內(nèi)容的規(guī)定都尚不明確。以此觀之，確立向人大常委會匯報國有資產(chǎn)管理情況的制度無疑彌補(bǔ)了對國有資產(chǎn)監(jiān)督的薄弱地帶，由此也利于形成一個國有資產(chǎn)監(jiān)督的閉環(huán)系統(tǒng)，而且理應(yīng)是加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理和防范國有資產(chǎn)流失的一大重器。

當(dāng)然，我們不得不面對的是，對于人大監(jiān)督職能的判識，不少人習(xí)慣將其看做是“橡皮圖章”，自然，在對國有資產(chǎn)的監(jiān)督問題上，最為關(guān)鍵不在于是否從制度意義上賦予了人大的權(quán)能，而在于實際的監(jiān)督效果。因此，以彰顯與強(qiáng)化自身監(jiān)督優(yōu)勢為出發(fā)點，人大首先必須本著大國資的理念，將所有國有資產(chǎn)納入監(jiān)督范圍，在此基礎(chǔ)上，要求政府依法對國有資產(chǎn)進(jìn)行明確的分類（企業(yè)國有資產(chǎn)、金融國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源），并通過采取綜合報告和專項報告相結(jié)合的方式系統(tǒng)而準(zhǔn)確地把握國有資產(chǎn)的經(jīng)營狀況；而在監(jiān)督重點上，人大應(yīng)將國有資本投向、布局和風(fēng)險控制、 國有資產(chǎn)處置和收益分配、總體資產(chǎn)負(fù)債以及企業(yè)高級管理人員薪酬等情況置于特殊部位；同時，人大不僅要監(jiān)督檢查國內(nèi)國有資產(chǎn)的管理狀況，也要對境外投資形成的國有資產(chǎn)予以跟蹤督查，并通過差別性標(biāo)準(zhǔn)形成權(quán)威性與科學(xué)性定論。

誠然，人大對國有資產(chǎn)的監(jiān)督也并不僅僅體現(xiàn)在聽聽匯報或者拿出一些原則性結(jié)論的層面，而更應(yīng)該堅持問題導(dǎo)向，力促對國有資產(chǎn)管理的校準(zhǔn)與糾偏。一方面，人大必須對自己提出的國有資產(chǎn)管理整改方案或建議進(jìn)行及時與常態(tài)化的動態(tài)跟蹤，確保監(jiān)督“長牙”；另一方面，在聽取國有資產(chǎn)管理情況匯報的基礎(chǔ)上，人大應(yīng)當(dāng)就國有企業(yè)核心業(yè)務(wù)、改革重點領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位和重要人員等進(jìn)行現(xiàn)場檢查與督導(dǎo)，并就此拿出責(zé)任追究以及人事任免等建議，同時敦促政府及其主管部門做出積極回應(yīng)。此外，要建立全口徑國有資產(chǎn)信息互聯(lián)互通平臺，將人大的監(jiān)督結(jié)果作為重要的信息資源提供給相關(guān)部門單位與公眾共享，反過來通過吸取更廣泛的民意讓人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能變得更接地氣與更有合力。endprint