《教育部關(guān)于深入推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的意見》（教職成〔2015〕4號）指出，要規(guī)范完善職教集團(tuán)的治理結(jié)構(gòu)，建立健全職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)運(yùn)行機(jī)制，深入推進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作。交通運(yùn)輸職教集團(tuán)作為一種行業(yè)型的職教集團(tuán)，其運(yùn)行存著諸多的困惑，運(yùn)用多中心治理理論重建政府、院校和行業(yè)企業(yè)之間的關(guān)系，優(yōu)化和完善交通運(yùn)輸職教集團(tuán)的運(yùn)行和發(fā)展，是我們應(yīng)該著力探索的。

一、多中心治理理論概述

1.多中心治理理論的界說。多中心理論在當(dāng)前人文研究領(lǐng)域應(yīng)用廣泛，它濫觴于20世紀(jì)70年代以來風(fēng)靡全球的治理革命，肇始于政治學(xué)、公共管理學(xué)、社會學(xué)等人文社會科學(xué)領(lǐng)域?！岸嘀行摹保≒olycentrity）這一觀點最早是由學(xué)者邁克爾·波蘭尼提出的。他在《自由的邏輯》（The Logic of Liberty）一書中明確指出，多中心就像是在一個多邊形之中，各個頂點之間能夠?qū)崿F(xiàn)相互移動。這種相互移動的模式和狀態(tài)也就構(gòu)成了一種多中心秩序。這一理論最開始是應(yīng)用于政治、管理等人文社會科學(xué)領(lǐng)域。文森特·奧斯特羅姆指出：“大城市地區(qū)地方管轄單位的多樣化可以理解為一種多中心政治體制，意味著有許多在形式上相互獨立的決策中心?！盵1]我們可以理解為，多中心就是多個決策科室或部門、多個組織機(jī)構(gòu)、多個權(quán)力中心對一些公共事務(wù)展開治理，為公共事務(wù)提供必要的服務(wù)。多中心這一理論涉及多個領(lǐng)域，在治理的范疇中，一般情況下是指治理體制中的多中心。同時，多中心治理也意味著政府、社會、市場等多個主體是一種互動、互補(bǔ)、合作、制約的關(guān)系。

2.職教集團(tuán)多中心治理的內(nèi)涵。隨著社會發(fā)展的速度不斷提升，多中心治理理論在教育領(lǐng)域的應(yīng)用也在逐步擴(kuò)大范圍。不同的學(xué)者對其界定不一樣，但也存在一些共識。總體來看，較為學(xué)界認(rèn)可的一種觀點是：以自治為前提，職教集團(tuán)治理主體主要包括政府、行業(yè)、企業(yè)、院校以及社會組織等，這些治理主體在地位平等的基礎(chǔ)上尋求各自的利益均衡點，合理匹配各自主體的權(quán)責(zé)，對權(quán)力邊界進(jìn)行規(guī)約，組建多中心決策機(jī)制，形成多中心治理網(wǎng)絡(luò)，以追求集團(tuán)利益最大化，達(dá)到職教集團(tuán)有序運(yùn)行、規(guī)范管理和科學(xué)發(fā)展。[2]職教集團(tuán)多中心治理內(nèi)涵豐富，其核心任務(wù)是要服務(wù)于職業(yè)院校的人才培養(yǎng)、推進(jìn)高質(zhì)量就業(yè)、深化產(chǎn)教融合的培養(yǎng)機(jī)制。與此同時，還要推進(jìn)職教集團(tuán)各參與主體能夠積極主動參與治理，以利于多元平等主體共同參與，進(jìn)行合作與協(xié)商，實現(xiàn)職教集團(tuán)的善治、良性發(fā)展和繁榮發(fā)展。交通運(yùn)輸職教集團(tuán)作為一種行業(yè)型職教集團(tuán)、具有一般意義上的職教集團(tuán)的基本特征。所以，職教集團(tuán)多中心治理理論與交通運(yùn)輸職教集團(tuán)多中心治理具有一致性，用職教集團(tuán)多中心治理理論來解釋和闡述交通運(yùn)輸職教集團(tuán)具有較大的可行性。

二、交通運(yùn)輸職教集團(tuán)多中心治理的困境

通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，交通運(yùn)輸職教集團(tuán)在很多方面具有一致性。本文采用解剖麻雀的方式，以廣西交通運(yùn)輸職教集團(tuán)的發(fā)展為藍(lán)本進(jìn)行分析，以期能夠探索交通運(yùn)輸職教集團(tuán)的運(yùn)行邏輯。2015年12月，經(jīng)過廣泛調(diào)研和深入論證，廣西壯族自治區(qū)交通運(yùn)輸廳批準(zhǔn)成立廣西交通運(yùn)輸職教集團(tuán)。歷時兩年來，其發(fā)展勢頭良好，對深化職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作有著積極的推動作用。但是，廣西交通運(yùn)輸職教集團(tuán)發(fā)展過程中依然存在一些急需治理的困境。

1.治理機(jī)制不完善。主要體現(xiàn)在以下兩方面：

（1）組織職能發(fā)揮有限。廣西交通運(yùn)輸職教集團(tuán)成立伊始就確定了其組織機(jī)構(gòu)及主要工作職責(zé)。在集團(tuán)的議事決策層設(shè)立理事會。在集團(tuán)的管理層設(shè)立秘書處、專業(yè)建設(shè)辦公室以及人才互聘辦公室、集團(tuán)基金管理辦公室、產(chǎn)學(xué)研合作辦公室、校企文化共建辦公室；在集團(tuán)的執(zhí)行層設(shè)立各專業(yè)群工作組。雖然組織機(jī)構(gòu)建立完備，但由于眾多因素的影響，一些組織職能虛置的現(xiàn)象依然存在。出現(xiàn)個別辦公室職能發(fā)揮不力，甚至是管理無序的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些機(jī)構(gòu)在管理上無序化發(fā)展，以至于集團(tuán)成員的辦學(xué)積極性不高。

（2）校企資源共享機(jī)制不健全。交通運(yùn)輸職教集團(tuán)校企資源共享是一個重要議題，能夠?qū)崿F(xiàn)校企雙方利益的最大化，有利于擴(kuò)大辦學(xué)渠道，實現(xiàn)校企深度合作，推進(jìn)職業(yè)院校全方位辦學(xué)質(zhì)量提高，同時還能夠滿足行業(yè)企業(yè)人才的需求。然而，廣西交通運(yùn)輸職教集團(tuán)校企資源共享機(jī)制不健全的問題依然存在。職教集團(tuán)辦學(xué)體制在一定程度上制約著校企資源共享的推進(jìn)，政府統(tǒng)籌條塊分割等因素也在制約校企資源共享效能的發(fā)揮。同時辦學(xué)機(jī)制的不完善也在一定程度上制約著校企資源共享的發(fā)展，以至于校企資源共享機(jī)制不健全。

2.主體權(quán)責(zé)不明。主要體現(xiàn)在：

（1）主體職能不明確。廣西交通運(yùn)輸職教集團(tuán)的成員單位由政府、院校、行業(yè)、科研院所等不同成員組成，它們作為成員單位的主體，也是治理的主體。當(dāng)前交通運(yùn)輸職教集團(tuán)的治理主體與治理客體之間并沒有一個較為明確的界限，呈現(xiàn)出治理模糊的現(xiàn)象。集團(tuán)章程的制定，經(jīng)過多方考察和磋商，進(jìn)而形成規(guī)范的文本。其對集團(tuán)組織機(jī)構(gòu)的相關(guān)工作職責(zé)進(jìn)行了規(guī)約，但是對于集團(tuán)的具體職能界定不清晰，對于集團(tuán)中各個內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職能界定也較為模糊。而且存在治理主體權(quán)責(zé)不對等的現(xiàn)象，在日常工作中中，職教集團(tuán)各主體間“權(quán)、責(zé)、利”之間的標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰。

（2）主體利益邊界不清。職教集團(tuán)主體參與多元化是職教集團(tuán)的一大特點。多元主體參與交通運(yùn)輸職教集團(tuán)辦學(xué)，催生了多元利益相關(guān)者，進(jìn)而使得多元利益格局形成，不同利益訴求之間的角力與分歧也不斷呈現(xiàn)。交通運(yùn)輸職教集團(tuán)的一個較為突出的問題是其利益邊界模糊，這也是國內(nèi)眾多職教集團(tuán)的通病。無論是集團(tuán)章程還是集團(tuán)的各種制度都未能對其利益邊界做出明確規(guī)定，這也正是職教集團(tuán)利益相關(guān)者之所以存在利益矛盾的一個重要原因。利益邊界模糊帶來的是對于其他利益相關(guān)者的利益擠壓，以至于忽視甚至犧牲其他成員的利益來滿足自己的利益訴求。其中一個較為突出的具體表現(xiàn)是同質(zhì)化競爭，如區(qū)域內(nèi)集團(tuán)成員院校之間因為搶奪生源而展開白熱化的競爭，再如成員院校之間不斷開始相同或類似專業(yè)，進(jìn)而產(chǎn)生不利于行業(yè)發(fā)展、不利于學(xué)生就業(yè)的同質(zhì)性競爭。

3.治理方式較粗放。當(dāng)前，交通運(yùn)輸職教集團(tuán)治理方式普遍存在的問題是治理手段的單一低效。廣西交通運(yùn)輸職教集團(tuán)也存在這樣的問題。廣西交通運(yùn)輸職教集團(tuán)的治理主體的單一，與廣西交通運(yùn)輸職教集團(tuán)推行的單中心治理手段密切相關(guān)。其采用理事會制職教集團(tuán)，集團(tuán)章程指出，理事會是交通運(yùn)輸職教集團(tuán)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，下設(shè)秘書處，開展交通運(yùn)輸職教集團(tuán)的日常事務(wù)運(yùn)營。一般情況下，交通運(yùn)輸職教集團(tuán)理事會的具體事務(wù)交由秘書處執(zhí)行，秘書處組織協(xié)調(diào)各成員參與任務(wù)落實與實施，也可能將任務(wù)分派到各成員單位完成。這樣一種行政化氛圍濃厚的治理方式極易損傷其他主體參與治理的積極性。

三、交通運(yùn)輸職教集團(tuán)多中心治理的路徑選擇

交通運(yùn)輸職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)，可以整合交通運(yùn)輸及相關(guān)行業(yè)的優(yōu)勢和特色資源，搭建交通運(yùn)輸行業(yè)中的政、企、行、校高度融合以及產(chǎn)、學(xué)、研深度結(jié)合的交流合作平臺，為職業(yè)教育的發(fā)展提供新的契機(jī)。通過對交通運(yùn)輸職教集團(tuán)存在困境的剖析，運(yùn)用多中心治理理論探索交通運(yùn)輸職教集團(tuán)治理路徑，以期能夠為交通運(yùn)輸職教集團(tuán)解決因治理不善而導(dǎo)致的問題。

1.優(yōu)化與完善交通運(yùn)輸職教集團(tuán)組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制。我國交通運(yùn)輸職業(yè)教育集團(tuán)存在的一個大問題是組織架構(gòu)不完善、組織體制不健全，導(dǎo)致集團(tuán)職能不能夠真正實現(xiàn)。同時，組織設(shè)置不盡合理也限制著職教集團(tuán)的發(fā)展?？茖W(xué)制定交通運(yùn)輸職教集團(tuán)的組織機(jī)構(gòu)職能勢必有利于職教集團(tuán)的治理。只有優(yōu)化與完善職教集團(tuán)的職能，才能從根本上實現(xiàn)職教集團(tuán)良性治理。

（1）建立健全交通運(yùn)輸職教集團(tuán)的組織體系。開展與不同類型院校、不同層次院校之間的合作，積極開展與地方龍頭企業(yè)的合作，推進(jìn)市場、行業(yè)、企業(yè)之間的合作，遵循市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，完善辦學(xué)機(jī)制，力爭實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏。同時還要積極學(xué)習(xí)與借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的交通運(yùn)輸職教集團(tuán)化辦學(xué)經(jīng)驗，以期優(yōu)化自身辦學(xué)模式。

（2）完善交通運(yùn)輸職教集團(tuán)化辦學(xué)的管理機(jī)制。集團(tuán)運(yùn)輸職教集團(tuán)化辦學(xué)的制度意識要增強(qiáng)，理念要深入人心。根據(jù)集團(tuán)運(yùn)輸職教集團(tuán)化辦學(xué)特點，集思廣益，征求成員單位意見，修訂好集團(tuán)化辦學(xué)的章程，提升成員單位遵守集團(tuán)章程的自覺性。同時，還應(yīng)該推行扁平化管理方式，優(yōu)化權(quán)力配置，改進(jìn)管理過程、科學(xué)設(shè)置職教集團(tuán)的管理幅度和管理層級。還要建立健全聯(lián)席會議制度，處理好理事單位之間的關(guān)系，以便于民主決策，并配備專門的管理人員，提升集團(tuán)化辦學(xué)管理水平。

（3）構(gòu)建多元主體參與的決策機(jī)制。當(dāng)前很多職教集團(tuán)章程中都設(shè)定了民主集中的決策制度，但實際上，由于牽頭院校、企業(yè)等在資源、信息等方面占據(jù)絕對優(yōu)勢，一些成員單位日趨沉默。提升多元主體參與集團(tuán)治理的積極性，勢必會增強(qiáng)集團(tuán)的治理能力，共同推進(jìn)集團(tuán)的建設(shè)和發(fā)展，采取民主協(xié)商的方式推進(jìn)職教集團(tuán)化辦學(xué)決策機(jī)制更加科學(xué)。

2.劃分交通運(yùn)輸職教集團(tuán)各主體權(quán)責(zé)。交通運(yùn)輸職教集團(tuán)如若要實現(xiàn)善治，劃分交通運(yùn)輸職教集團(tuán)各參與主體的權(quán)責(zé)是十分必要的，也是最為重要的。只有各參與主體權(quán)責(zé)分明，才能夠各司其職。

（1）政府扮演好交通運(yùn)輸職教集團(tuán)的領(lǐng)航者角色。政府是交通運(yùn)輸職業(yè)教育集團(tuán)的重要主體，發(fā)揮著其他主體無可代替的作用。交通運(yùn)輸職教集團(tuán)的發(fā)展中，政府在其資金支持、專業(yè)設(shè)定等方面都影響職教集團(tuán)的發(fā)展，這就要求政府做好領(lǐng)航者的職能。首先，政府部門要優(yōu)化政策導(dǎo)向，積極發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控能力。在優(yōu)化政策導(dǎo)向方面，政府要積極制定相應(yīng)的政策，完善相關(guān)的法律法規(guī)體系，縷清成員內(nèi)部的職責(zé)，在政府方面給予積極的引導(dǎo)。其次，政府還要給予經(jīng)費(fèi)方面的支持，以保障職教集團(tuán)的正常運(yùn)行。職教集團(tuán)的運(yùn)行發(fā)展需要政府給予一定的資金支持，以保障職教集團(tuán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，培養(yǎng)出更多的高素質(zhì)人才。再次，政府還要承擔(dān)一定的主體責(zé)任，要積極地參與修訂各類專業(yè)目錄，根據(jù)社會發(fā)展?fàn)顩r調(diào)整專業(yè)分類、專業(yè)目錄、擬定專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，確保職業(yè)教育專業(yè)目錄在專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)方面具有一致性和標(biāo)準(zhǔn)性，能夠?qū)訁^(qū)域標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)甚至是國際標(biāo)準(zhǔn)。

（2）職業(yè)院校擔(dān)當(dāng)交通運(yùn)輸職教集團(tuán)的踐行者。職業(yè)院校是交通運(yùn)輸職教集團(tuán)的重要主體之一，也是職教集團(tuán)各項活動或者議題的最為重要的施行者。培養(yǎng)人才是職業(yè)院校的根本性工作，交通運(yùn)輸職教集團(tuán)參與職業(yè)院校人才培養(yǎng)工作，勢必為職業(yè)院校培養(yǎng)人才提供了新的契機(jī)。所以，交通運(yùn)輸職教集團(tuán)要積極地開展各項工作，推進(jìn)人才培養(yǎng)工作。首先，職業(yè)院校要深化教學(xué)改革。當(dāng)今時代瞬息萬變，產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級周期縮短，職業(yè)院校也應(yīng)積極根據(jù)行業(yè)發(fā)展中變化和企業(yè)的發(fā)展要求逐漸深化教學(xué)改革，使學(xué)生學(xué)到的知識與技能能夠運(yùn)用到生產(chǎn)建設(shè)的一線活動中。再次，職業(yè)院校還要積極提升教師素養(yǎng)。教育大計，教師為本，沒有優(yōu)秀的教師就難以教出優(yōu)秀的學(xué)生。職業(yè)院校不僅要積極引進(jìn)新教師，也要鼓勵教師積極參加培訓(xùn)、鍛煉、掛職，給教師學(xué)習(xí)與提升的機(jī)會，確保交通運(yùn)輸職教集團(tuán)的自身儲備和知識更新。再次，職業(yè)院校還要積極開展交流與合作，不僅要開展院校之間的互訪互鑒，還要積極進(jìn)行對外交流合作，服務(wù)國家“一帶一路”倡議。

（3）行業(yè)企業(yè)應(yīng)是交通運(yùn)輸職教集團(tuán)發(fā)展的“指南針”。行業(yè)企業(yè)是交通運(yùn)輸職教集團(tuán)發(fā)展的“指南針”，對職業(yè)教育的發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響，是檢驗職業(yè)院校培養(yǎng)人才質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。首先，行業(yè)企業(yè)要加強(qiáng)自身實訓(xùn)基地的建設(shè)，不斷應(yīng)用和探索新科技，引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展，鼓勵職業(yè)院校學(xué)生進(jìn)企業(yè)、進(jìn)工廠，進(jìn)行技能實戰(zhàn)訓(xùn)練。其次，行業(yè)企業(yè)還要積極掌握技術(shù)核心，掌握發(fā)展的主動權(quán)，制定一定的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，使其能夠與區(qū)域?qū)?、國際標(biāo)準(zhǔn)對接。再次，行業(yè)企業(yè)還要為職業(yè)教育集團(tuán)提供重要的信息支持，實現(xiàn)溝通暢聯(lián)，為學(xué)校提供行業(yè)發(fā)展的相關(guān)數(shù)據(jù)，以幫助職業(yè)院校及時掌控行業(yè)企業(yè)發(fā)展動態(tài)，以便于及時調(diào)整辦學(xué)。

3.全方位治理交通運(yùn)輸職教集團(tuán)。具體措施有：

（1）宏觀層面營造有利于交通運(yùn)輸職教集團(tuán)化辦學(xué)的環(huán)境。在治理的形態(tài)中，政府治理主要體現(xiàn)在制度供給、政策激勵和外部約束。[3]政府在引導(dǎo)和推進(jìn)交通運(yùn)輸職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)過程中，要積極發(fā)揮其宏觀指導(dǎo)作用，積極開展頂層設(shè)計，發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用。應(yīng)該構(gòu)建相應(yīng)的國家層面集團(tuán)化辦學(xué)制度，這樣集團(tuán)化辦學(xué)能夠形成一種規(guī)范模式。同時還要積極構(gòu)建相關(guān)會議的制度，引導(dǎo)交通運(yùn)輸主管部門與教育主管部門定期召開會議討論交通運(yùn)輸職業(yè)教育發(fā)展大計。當(dāng)前，交通運(yùn)輸職教集團(tuán)化辦學(xué)依然處于發(fā)展期，還有一些不完善的地方，政府需要進(jìn)一步完善職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的政策，全面落實集團(tuán)化辦學(xué)的各種政策，比如企業(yè)稅收優(yōu)惠政策、教師掛職鍛煉政策等。

（2）中觀層面構(gòu)建交通運(yùn)輸職教集團(tuán)成員單位的利益融通機(jī)制。交通運(yùn)輸職教集團(tuán)成員單位間存在共同利益，也存在利益分歧。構(gòu)建成員單位間的利益融通機(jī)制顯得尤為必要，也是保障交通運(yùn)輸職教集團(tuán)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)良性運(yùn)行的重要保障。交通運(yùn)輸職教集團(tuán)成員單位應(yīng)嚴(yán)格遵循“優(yōu)勢互補(bǔ)、互惠互利、誠信合作、共同發(fā)展”的原則，著眼于交通運(yùn)輸職教集團(tuán)全體成員單位的共同利益，搭建產(chǎn)、學(xué)、研深度結(jié)合的交流合作平臺。還要構(gòu)建成員單位間的利益融通機(jī)制，比如職業(yè)院校應(yīng)該為企業(yè)開展技術(shù)服務(wù)和員工培訓(xùn)，企業(yè)應(yīng)該為職業(yè)院校提供開放性頂崗實習(xí)基地，構(gòu)建實現(xiàn)不同類型成員單位間利益融通機(jī)制，為集團(tuán)化辦學(xué)提供基本保障。[4]

（3）微觀層面整合交通運(yùn)輸職教集團(tuán)自身優(yōu)勢資源，實現(xiàn)資源共享。一般來說，交通運(yùn)輸職教集團(tuán)所擁有的資源具有交叉性、復(fù)雜性和特殊性，主要包括人、財、物、通訊、文化等方面。交通運(yùn)輸職業(yè)教育集團(tuán)應(yīng)發(fā)揮其資源優(yōu)勢，整合優(yōu)勢資源，實現(xiàn)共享，以優(yōu)化職教集團(tuán)自身運(yùn)作方式。在人力資源方面，發(fā)揮集團(tuán)管理人員對職教集團(tuán)的戰(zhàn)略支持和頂層設(shè)計；在物力資源方面，要實現(xiàn)職業(yè)院校人才培養(yǎng)的核心地位，著力提升人才培養(yǎng)質(zhì)量的共建共享能力；在財力資源方面，要發(fā)揮行業(yè)企業(yè)成員單位對職業(yè)院校的贊助作用，成員單位間共同承擔(dān)科研項目以及開展技術(shù)服務(wù)等方面。在信息資源方面，職教集團(tuán)要積極整合成員單位網(wǎng)絡(luò)教學(xué)資源、教育教學(xué)資源、科研信息資源、學(xué)術(shù)資源等，使成員單位能夠共建共享專業(yè)課程資源、技術(shù)技能指導(dǎo)資源，共享科研信息資源，分享科研動態(tài)。在文化資源方面，要積極開發(fā)其制度文化共享、物質(zhì)文化互利、精神文化互融的特征，構(gòu)建共享文化生態(tài)，以文化為內(nèi)核構(gòu)建職業(yè)教育集團(tuán)共同體。