周羊海

一、環(huán)境行政法的內(nèi)涵

所謂環(huán)境行政法指的是“調(diào)整環(huán)境行政管理活動中形成的社會法律規(guī)范的總和?！盵1]224首先，執(zhí)行主體必須是行政機關。其次，實施該法律及措施的主要目的是為了保護自然環(huán)境，實現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相統(tǒng)一。最后，采取具體措施，管理民眾（包括公民、法人和其他組織），規(guī)范人們開發(fā)自然資源和改造自然的行為，達到人與自然之和諧。所有這些法律規(guī)范之總稱即為環(huán)境行政法。

二、周朝的環(huán)境問題及環(huán)境行政執(zhí)法的主體

（一）周朝的環(huán)境問題

環(huán)境自古以來就與人類生產(chǎn)生活息息相關。隨著生產(chǎn)力的不斷提高，人類對于自然的改造能力也逐步提升，環(huán)境也因此遭到了一定程度的破壞。在周朝就已經(jīng)出現(xiàn)了人與環(huán)境的矛盾，大體上有兩個原因。其一是人類的過度開發(fā)。在上古時期就有發(fā)生“烈山澤而焚之，禽獸逃之”的現(xiàn)象。到了周朝，這種現(xiàn)象則愈演愈烈?！蹲髠鳌酚涊d“火焚山，山敗”。荀子也曾主張“暴暴如丘山，不時焚燒，無所藏之?！盵3]123由此觀之當時火燒山林的現(xiàn)象特別普遍，也十分正常。孟子就曾舉例說過：“牛山之木美矣……斧斤伐之……牛羊而又從而牧之，是以苦彼濯濯也?！盵4]249就是牛山的林木、草場由于過度砍伐加上過度放牧，導致山上變得光禿禿的。當時焚燒樹木、砍伐山林、過度放牧等開發(fā)自然的措施，對生態(tài)環(huán)境已經(jīng)造成較大破壞。其二就是戰(zhàn)爭的影響?！秱鳌吩唬骸按筌娭?，累世不復?！北娝苤?，戰(zhàn)爭對于環(huán)境的破壞是毀滅性的。廣島遭受原子彈攻擊后，核輻射影響至今。海灣戰(zhàn)爭造成波斯灣海面覆蓋油污，大量海洋生物死亡。東周時期為冷兵器時代，倒不會有如此嚴重之破壞。但這一時期，禮崩樂壞，動亂不斷，戰(zhàn)爭在這一時期時有發(fā)生，對環(huán)境破壞也相當大。據(jù)史料記載，趙襲魏“燒棘溝，墜黃城”，亦有“秦十攻魏，五入其國，邊城盡拔。文臺墮，垂都焚，林木伐，麋鹿盡。”[5]276除此之外，決堤引水也是當時攻城掠地的重要方式之一，如三國之兵攻打晉陽，“引汾水而灌其城”。王賁決河溝灌大梁，白起引水灌鄢城。由此觀之，由于過度開發(fā)資源加上頻繁的戰(zhàn)爭，周朝的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)遭到了比較嚴重的破壞。

（二）周朝環(huán)境執(zhí)法的主體

環(huán)境行政執(zhí)法的主體是指保護環(huán)境具體措施的執(zhí)行者，包括政府機關及其授權的管理公共事務的組織。在周朝，中國就設立了負責環(huán)境執(zhí)法的官員。據(jù)《尚書》記載，舜任命益擔任虞官管理山林川澤、草木鳥獸。夏商因之。到了周代，環(huán)境管理官員的設置進一步完善。周禮中規(guī)定，朝廷設置山虞“掌山林之政令，而平其守”，防止人們隨意上山伐材；設置川衡“掌巡川澤之禁令”，守護河流湖泊；設置澤虞“掌國澤之政令，為之厲禁，使其地之人守財務?！盵2]359跡人管國王田獵之地的政令，防止捕殺幼獸及掏取鳥蛋，禁止用毒箭射殺野生動物。礦人頒布禁令，保護銅礦等礦藏。其行政機構設置類似于現(xiàn)今的林業(yè)部門、水資源管理部門、水產(chǎn)管理部門、礦產(chǎn)資源管理部門等。由此觀之，周朝時期已經(jīng)形成了完善的環(huán)境保護方面的行政機構設置及官員設置，它們分工明確、各司其職，除了為天子供應充足的“山澤之利，禽礦之財”，也要努力履行職責，保護山川河流，保護自然生態(tài)環(huán)境。

三、周朝環(huán)境行政法的主要內(nèi)容

（一）周朝環(huán)境行政法實施的具體措施

周朝實行的制度是土地王有制，即周朝國土范圍內(nèi)一切土地、山林、湖澤及其物產(chǎn)，均為周天子享有，所謂“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”。但是天子設置的百官，并不是直接按照最高統(tǒng)治者的指令而行事。事實上，周天子無法直接管理幅員遼闊的國家，所以《周禮》《呂刑》、分封制等制度應運而生，而其中也確定了關于環(huán)境保護相關行政法律制度。

一是頒布環(huán)境保護行政法律規(guī)范。當今中國已經(jīng)形成了以《環(huán)境保護法》為主，包括《森林法》《野生動物保護法》《水土保持法》等在內(nèi)的環(huán)境公法制度。而周朝是中國法制史上比較重要的時期，此時期習慣法逐漸被成文法所取代，法律的制定也層出不窮，前有“呂侯制刑”，后有子產(chǎn)鑄造刑書、李悝作《法經(jīng)》，法律制度逐步得到完善。其中，環(huán)境行政法規(guī)也在這一時期得到初步完善。其一，統(tǒng)治者通常貫徹“臨事制刑，不預設法”的原則，故經(jīng)常臨事制定環(huán)境法律規(guī)范，如周文王攻打崇國時就頒布《伐崇令》，規(guī)定：“毋填井，毋伐樹，毋動六畜。”[6]513其二，制定通常之政令，保護環(huán)境。如《周禮》記載，官員制定山林禁令，防止“伐林非其時”；制定川澤之禁令，“以時舍其守”；澤虞掌管湖澤的政令，使當?shù)厝吮Ｗo魚、蝦、鱉等水產(chǎn)?！抖Y記》則規(guī)定按照春夏秋冬制定相應的政令，保護生態(tài)環(huán)境。秦國“制四時之禁，山人不敢伐材下木，澤人不敢灰僇?！盵7]612其三，制定頒布具體的環(huán)境保護法。1975年，云夢秦簡出土，其中的《田律》就詳細規(guī)定了諸項環(huán)境保護內(nèi)容，如在二月春天時“毋敢伐林”。其次，規(guī)定了不到夏天“毋敢掖蘋曲灰”，禁止在夜里燒毀草地，也規(guī)定了對于麋鹿及魚鱉的保護。由此可見，周朝的環(huán)境行政法不僅規(guī)范內(nèi)容豐富，而且法律規(guī)范種類也比較多，可以說環(huán)保法體系初步形成。

二是實行封山育林的政策。我國一貫重視對森林資源的保護，現(xiàn)行《森林法》第八條就規(guī)定：“對森林實行限額采伐，鼓勵植樹造林、封山育林，擴大森林覆蓋面積?！痹诠糯?，人們對于森林資源的保護也是特別突出的。上古時期，就有保護山林的規(guī)定。如大禹就曾頒布禁令：“春三月，山林不登斧，已成草木之長。”[8]191到了周朝，規(guī)定就更為詳細了。前文提到的山虞之職責便是“令民時斬材，有期日”，林衡專管巡察山林，安排民眾保護樹木。孟子在答梁惠王問政時就勸諫“斧斤以時入山林”。同時，荀子在回答如何從政時就主張統(tǒng)治者“草木榮華，滋碩之時，則斧斤不入山林，不夭其生，不絕其長?！盵9]276漢代賈誼在論述三代之禮時就寫到：“草木不零落，斧斤不入山林。”[10]183他主張現(xiàn)代統(tǒng)治者保護山林就是符合禮制，符合三代的政治制度，就是明君之治。《禮記·月齡》中就具體展示了周人如何保護樹木。即農(nóng)歷一月之時，草木萌動，要祭祀山林川澤，禁止伐木。農(nóng)歷二月要禁止焚毀山林。到了季夏之時“樹木方盛，乃命虞人入山行木，毋有斬伐?！本褪菢淠痉笔⒅畷r，任命官員巡視山林，防止民眾破壞林木。而到了秋季，萬物肅殺，草木黃落，才可讓民眾入山，“伐薪為炭”。最后值得一提的是，秦國的《田律》也規(guī)定了農(nóng)歷二月不可上山砍柴，以保護林木之生長?？梢钥闯觯艹芾砩搅仲Y源的行政措施還是比較嚴格的，以此有效防止人們過度毀林開荒、濫砍濫伐，同時按時開放山林，如此實現(xiàn)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

三是設立禁苑制度。先秦時期的禁苑又稱為“囿”，是天子豢養(yǎng)野獸飛鳥的私人園林?！墩f文》有言：“囿，苑有垣也?！敝艹瘯r期，上到天子，下到諸侯王，都有自己的“囿”，《詩經(jīng)·商頌》就寫到“九有九截”，“九有”即為“九囿”，說商王就擁有許多私人園林。據(jù)史籍記載，周朝的囿有的超過百里，小的也有幾十里，并設置官員保護其中的動物，防止他人獵殺，類似于當今的自然保護區(qū)。當然，所不同的是，園林中通常會有許多奇珍異獸，主要供天子和諸侯游樂玩賞、田獵，但在此過程中也對野生動物起到了一定的保護作用，奇珍異獸在園林中生育番息、茁壯成長?！对姟吩唬骸巴踉陟`囿，麀麀攸伏。麀麀濯濯，白鳥翯翯?！雹倜枥L的就是在周文王的禁苑中，鹿閑鳥肥，鳥獸自由自在繁殖成長，一派生機盎然之景象。與此同時，周朝也設置相應官職即“囿人”專門管理“囿游之獸禁，牧百獸”。其除了掌管保護并飼養(yǎng)園林中的野生動物以外，同時供應獵取的動物給天子。囿人在獵殺動物的同時，不得殺幼小的鳥獸，不可掏鳥卵，不可剖取鳥獸的胎兒，即“不麛，不卵，不刳胎，不殀夭生”[10]183，以此實現(xiàn)鳥獸的源源不斷之供應。秦國的《田律》也對禁苑有所規(guī)定，即“百姓犬入禁苑中而不追獸及捕獸者，勿敢殺；其追捕鳥獸者殺之。”具體內(nèi)容是，民眾所飼養(yǎng)的犬只誤入禁苑中，如沒有追捕、殺害囿中野生動物的，則不用管；如出現(xiàn)捕殺鳥獸的現(xiàn)象，則誅殺之，并且被殺掉的狗也要充公。可以說，禁苑制度比較類似于現(xiàn)代的自然保護區(qū)的設立及管理。雖然其主要是服務于統(tǒng)治階級，但在保護野生動物、防止鳥獸被民眾隨意濫殺等方面，也起到一定的積極作用。

四是制定保護水產(chǎn)的政令。所謂“仁者樂山，智者樂水”，古人對于山與水的崇敬相當突出，老子就說過“上善若水，水善利萬物而不爭，處眾人之所惡，故幾于道?！盵11]23周朝的統(tǒng)治者定期巡狩，并祭祀山林與河湖，足見統(tǒng)治者對于山林與水源的重視。在制定法令、規(guī)范管理山林的同時，也制定詳細而具體之政令，保護水生生態(tài)及水產(chǎn)資源。前文提到的周朝設置川衡及澤虞就是為了保護河流和湖泊，他們的職責包括設置藩籬、制定禁令、保護物產(chǎn)，包括魚、蝦、珠、貝、鱉等。首先，對于捕撈水產(chǎn)的時間及標準有一定限制，早在夏代，大禹就規(guī)定“川澤非時不入網(wǎng)罟，以成魚鱉之長?！敝艹^承并對此有所發(fā)展。如“鳥獸魚鱉，不中殺不食。”[12]295就是對于鳥獸魚鱉，不到長大成熟之時，不允許殺害食用?！缎聲芬灿涊d，三代圣王不到水獺捕食河魚的時候，不允許撒網(wǎng)捕魚，產(chǎn)子的魚兒也不可作為祭祀的貢品。其次，周人對捕撈水產(chǎn)的工具和方式也限制。三代時期“徼罔不入于澤”，孟子也勸諫過梁惠王“數(shù)罟不入洿池”，就是細密的魚網(wǎng)不可用來捕魚，這樣會導致剛出生的小魚也被一網(wǎng)打盡，最終導致魚類的滅絕。與此同時也不可涸澤而漁，因為竭澤而漁必然會明年無魚。除此之外，秦國也制定法律規(guī)定“毋毒魚鱉”，即不可毒殺魚鱉等水產(chǎn)。

（二）對違反環(huán)境行政法的處罰

在周朝，由于中華法系處于萌芽時期，各項法律制度雖有初步分野，但是無論違反何種法律，大多都用刑事手段處罰。因此，行政違法通常都會歸入“五刑”。早在商代，就有法律規(guī)定，如“殷之法，棄灰于公道者斷其手?！盵13]84僅僅因為揚灰于道路上就要被判處肉刑，可見法律規(guī)定之嚴格。周文王攻伐崇國，頒布環(huán)境保護的法令，并規(guī)定“有不如令者，死不赦?！本褪沁`反禁令者就要判處死刑。周朝的法律規(guī)定更為詳細，如果有人膽敢違反前文規(guī)定的封山育林政策，“凡竊木者，有刑罰”。有人違犯川澤的禁令，就要“執(zhí)而誅罰之”。違反禁燒的規(guī)定也要受到嚴懲，“凡國失火，野焚萊，則有刑罰?！惫茏釉邶R國實施變法的時候，就頒布禁令保護磁石、銅礦。如果山上出現(xiàn)苗礦，就要封山，防止人們私自上山開采，“有犯令者，左足入，左足斷；右足入，右足斷。”[14]337即用刖刑，采用斬左腳右腳的刑罰處罰犯禁者。秦國商鞅變法時期，“商君刑棄灰于道”。[12]517由此觀之，在周朝違反環(huán)境政令的后果是比較嚴重的，較輕的只是系統(tǒng)地規(guī)定處以刑罰，較重的則具體明文規(guī)定處以肉刑甚至處以死刑。不過，周朝的處罰措施比較類似于當今的環(huán)境刑法。而有趣的是，每一條環(huán)境刑法的法條都有前置性的規(guī)定，那就是違反環(huán)境法規(guī)范。如刑法338條規(guī)定的污染環(huán)境罪，其前置性的內(nèi)容就是違反防治污染環(huán)境的法律規(guī)定。而周朝的法律制度則與之相似，刑事處罰實施以前通常都會有一定的規(guī)范、禁令。如砍伐林木的禁令、“禁藪澤”、“令禁置設禽獸，毋殺飛鳥”[14]218等，只有違反了這些前置性行政禁令，才會處以刑罰。“環(huán)境犯罪是以違反相關環(huán)境行政法為前提，行政從屬性是環(huán)境刑法的重要問題，每一種危害環(huán)境罪的確立都涉及行政從屬性?！盵15]因此，從反面來說，周朝關于環(huán)境刑事處罰內(nèi)容較多，也說明了環(huán)境行政法令的完善，足可以表明環(huán)境行政法是周朝的一項普遍而又重要的法律規(guī)范。

四、結論

綜上所述，周朝已經(jīng)形成了較為完善的環(huán)境行政法律制度。其行政執(zhí)法主體體系完善、分工明確，并且相關法律法規(guī)也較健全，對今天保護環(huán)境有一定的借鑒意義。歷史的車輪已駛入21世紀，但是周朝的環(huán)境行政制度仍然可以為現(xiàn)代社會所借鑒，其合理成分仍應當吸收。習近平總書記曾說過：“綠水青山就是金山銀山?！卑丫G色留下來，離不開國家制定完善的環(huán)境行政法律規(guī)范，設置健全的機構管理保護環(huán)境。只有如此，中國的環(huán)境問題才會得到最終解決。

注 釋：

①《詩經(jīng)·大雅·靈臺》。