王 暉 李雨飛 劉榮虎

（作者單位：開封市編辦）

教育是民族興旺的標(biāo)記，均衡教育是教育公平之內(nèi)核。促使中小學(xué)教育均衡發(fā)展的依賴要素很多，科學(xué)合理地對中小學(xué)教職工編制分配管理是其中主要要素之一。為優(yōu)化市直中小學(xué)教育資源配置，河南省開封市編辦結(jié)合教育部門意見，堅持每兩年對市直中小學(xué)教職工編制動態(tài)調(diào)整一次，很好地促進了市直中小學(xué)教育健康發(fā)展。近兩年，開封市編辦會同市教育、財政、人社部門，對市直中小學(xué)教職工編制情況進行了深入調(diào)研，在對各中小學(xué)教職工編制配備情況綜合分析評估的基礎(chǔ)上，定期有針對性地對市直中小學(xué)教職工編制分配調(diào)整，在對中小學(xué)教職工編制實施動態(tài)管理、促進均衡教育發(fā)展上有一些探索和思考。

一、開封市直中小學(xué)基本情況

結(jié)合兩年來開封市直中小學(xué)教職工變動情況，開封市編辦與市教育、財政、人社部門堅持全面調(diào)研和重點跟進相結(jié)合，采取實地查看、聽取介紹、網(wǎng)上調(diào)閱、班級抽檢、數(shù)據(jù)比對等方式方法，重點對2015—2016年市直中小學(xué)的具體布局、在籍生數(shù)、實有在校生數(shù)、教職工配備、師資結(jié)構(gòu)情況進行調(diào)研，兼顧了解匯總了各校辦學(xué)中遇到的困難和矛盾，以及對機構(gòu)編制管理工作的意見建議等①。

截至2015年年底，開封市直共有公辦中小學(xué)校33所，實際有在校生的學(xué)校30所，核定教職工編制共4200多名。通過測算分析發(fā)現(xiàn)，市直中小學(xué)教職工編制在分配使用上總體有以下三個直觀表現(xiàn)。

第一，市直中小學(xué)核定的教職工編制總量與按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)測算出的教職工編制總量基本相符。按照河南省有關(guān)文件明確的中小學(xué)教職工編制核定標(biāo)準(zhǔn)②，開封市編辦分別以在籍生數(shù)、實有在校生數(shù)為基數(shù)進行了測算，同時也充分考慮了其中兩所新建學(xué)校的特殊情況（一所高中新校區(qū)2015年只有高一、高二兩個年級，2016年招錄新生1000余人；一所新建初中2015年只有七、八兩個年級，2016年招錄新生548人），結(jié)果發(fā)現(xiàn)通過以上方式測算出的需配備教職工編制總數(shù)均與實際核定的教職工編制總數(shù)相差不大。這說明市直各中小學(xué)學(xué)生數(shù)與實際核定的教職工編制數(shù)比例都基本符合省規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，核定的市直中小學(xué)教職工編制總量能夠滿足工作需要。

第二，各學(xué)校教職工編制冗缺不均。開封市編辦以在籍生數(shù)為基數(shù)對各校應(yīng)配備的教職工編制數(shù)進行測算，在將測算結(jié)果進行比對時，定義了應(yīng)調(diào)編制數(shù)③和編制使用率④兩個概念。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，市直30所實際有在校生的學(xué)校中：18所學(xué)校教職工應(yīng)調(diào)編制數(shù)為負(fù)值，編制使用率絕對值大于0.1，占學(xué)?？倲?shù)的60%，說明有一半以上學(xué)校教職工編制實際富余，教職工編制使用率不高；8所學(xué)校測定的應(yīng)調(diào)編制數(shù)為正數(shù)，編制使用率絕對值大于0.1，占學(xué)校總數(shù)的26.7%，說明有稍多于1/4的學(xué)校實際配備教職工編制不足；有4所學(xué)校教職工編制使用率絕對值小于0.1，占學(xué)校總數(shù)的13.3%，說明只有稍多于1/10的學(xué)校實際核定教職工編制數(shù)與測算數(shù)基本相當(dāng)。進一步調(diào)研發(fā)現(xiàn)，編制富余的學(xué)校多為學(xué)生和家長眼中的薄弱學(xué)校，編制不足的學(xué)校則多為學(xué)生和家長心中的優(yōu)質(zhì)重點學(xué)校。

第三，各學(xué)校教職工編制空編現(xiàn)象較為普遍。30所學(xué)校的教職工編制基本都有空編，空編數(shù)大于30名的學(xué)校15所，占總數(shù)的50%；空編率⑤大于0.2的學(xué)校17所，占總數(shù)的56.7%。其中，有13所學(xué)校雖有空編，但實有在編教職工數(shù)大于測算數(shù)。這說明各校在招錄新教職工時很好地落實了編制部門明確的不超編要求，為有序引進人才確保各校教職工在年齡上形成梯次分配，保證學(xué)校健康長遠(yuǎn)發(fā)展預(yù)留了空間，但過大空間的預(yù)留則超出了各校自身意愿范圍。

從以上分析可以看出，實際核定的教職工編制總量能夠滿足需要和學(xué)校教職工編制冗缺不均及各校教職工空編現(xiàn)象較為普遍的表現(xiàn)，從多個側(cè)面反映出了當(dāng)時開封市直中小學(xué)教育資源分布不均衡的現(xiàn)實問題。這種不均衡容易使部分教職工編制因沉積而浪費，容易使部分學(xué)校為彌補資源短缺從而強化無序擴張的內(nèi)在動力，也容易使教職工編制成為部分學(xué)校維持安逸現(xiàn)狀的資源，其結(jié)果都會進一步加劇教育資源配置的不均衡，進而步入惡性循環(huán)的怪圈，這是各方都不愿看到的結(jié)果。因此，深入查找這些現(xiàn)實表現(xiàn)背后的原因，然后有針對性地解決問題成為接下來工作的重點。

二、對市直中小學(xué)教職工編制現(xiàn)實表現(xiàn)的原因分析

維持一個地區(qū)中小學(xué)教育均衡發(fā)展需當(dāng)?shù)卣鳈C關(guān)部門、學(xué)校自身、家長和學(xué)生等各方共同發(fā)力、形成合力，此外它也與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟基礎(chǔ)、人文素養(yǎng)、地域特色、科技水平等因素密切相關(guān)。因此，查找打破這種均衡的原因肯定不能用單一的標(biāo)準(zhǔn)和框架來審視，而是應(yīng)該用系統(tǒng)的眼光多維度多視角地進行查找分析。

從在編教職工總量看，為保持教職工隊伍在年齡上的梯次分布，政府每年新招錄在編教職工總量是按計劃控制的，不可能一次把所有空編補滿；從城市發(fā)展規(guī)劃看，隨著鄭汴一體化步伐加快，近年開封市整體重心向西發(fā)展建設(shè)策略明顯，人群隨之西遷，使西部與東部學(xué)校生源有些失衡；從外部影響看，隨著民眾生活水平的提高，家長對孩子的教育呈多樣化需求，在政策允許下，一部分有實力的民辦學(xué)校，如求實、立洋等學(xué)校也進入家長為孩子擇校的范疇，這成為部分公辦學(xué)校生源流失的一個原因。

從編制部門的角度看，對市直中小學(xué)教職工編制調(diào)整方向的單一化是產(chǎn)生不均衡表現(xiàn)的一個直接原因。近年來，開封市編辦始終堅持在機構(gòu)編制總量控制的大形勢下，將有限的機構(gòu)編制資源向保障教育、衛(wèi)生等公益崗位傾斜，根據(jù)市政府對發(fā)展全市教育事業(yè)的要求，每兩年結(jié)合市教育部門提供的情況，有重點地對市直中小學(xué)進行調(diào)研，對機構(gòu)編制進行局部適量調(diào)整，總體上對中小學(xué)機構(gòu)編制提供增量的多，提供減量的少，特別是及時在市西區(qū)新設(shè)立了幾所中小學(xué)，及時調(diào)整補充了新建學(xué)校、擴建學(xué)校和部分優(yōu)質(zhì)學(xué)校的教職工編制，滿足了當(dāng)前城市人口增長對中小學(xué)教育發(fā)展的需求。但增量多、減量少這種較為單一的調(diào)整方式，一定程度上還是容易導(dǎo)致各校間教職工編制的冗缺不均。

那天公司完成了一個大項目，白陽提議去吃飯慶祝。飯桌上何冰快樂得不得了，對白陽說：“我們倆的合作簡直就是雙劍合璧，天下無敵?！?/p>

從教育部門的角度看，對優(yōu)質(zhì)學(xué)校在政策上的重點關(guān)注是產(chǎn)生不均衡現(xiàn)象的一個重要外因。為形成各校比、學(xué)、趕、幫、超的競爭局面，也為了打造一批過硬的學(xué)校品牌，帶動提升全市教育事業(yè)影響力，教育、人社等部門對一些底蘊較厚、影響較大、升學(xué)率高、有自身特色的學(xué)校青睞有加，在分配新招錄教師數(shù)額、教育經(jīng)費劃撥、教學(xué)設(shè)備更新等事務(wù)上都給予格外關(guān)注，一些學(xué)校因此內(nèi)外借力，在基礎(chǔ)建設(shè)、學(xué)校生源、師資力量、教學(xué)質(zhì)量上實現(xiàn)了良性互促，對外影響力迅速擴大，有的已成長為全市中小學(xué)教育的名片。而一些教育基礎(chǔ)較弱、地理位置偏僻的學(xué)校關(guān)注度較低，發(fā)展建設(shè)速度相對遲緩。

從學(xué)校本身的角度看，學(xué)校發(fā)展建設(shè)水平的差異性是產(chǎn)生不均衡的一個客觀原因?！笆澜缟蠜]有完全相同的兩片樹葉”，每所學(xué)校的發(fā)展軌跡都不盡相同。有的學(xué)校起步早、影響大、升學(xué)率高；有的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子視野開闊，學(xué)校發(fā)展定位清晰，教育管理嚴(yán)格；有的學(xué)校立足實際，注重特色教育發(fā)展，生源穩(wěn)定。這些都是符合辯證法的客觀事實。再加上人們生活水平提高后對下一代教育更加重視，家長都想把孩子送往教育基礎(chǔ)設(shè)施好、師資力量強的學(xué)校就讀，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)學(xué)校優(yōu)中更優(yōu)，生源富余，而薄弱學(xué)校越來越難有起色，不均衡的現(xiàn)象因而出現(xiàn)。

從教職工內(nèi)部的角度看，一些學(xué)校教職工隊伍專業(yè)分布與教學(xué)內(nèi)容不配套是產(chǎn)生不均衡的一個重要內(nèi)因。受教育改革、職業(yè)教育專業(yè)更新、學(xué)校合并等因素影響，高中教師和教授外語、理科、音體美等專業(yè)的教師及與社會發(fā)展聯(lián)系緊密專業(yè)的職業(yè)學(xué)校教師不足，一些教授語文、政治、生物等學(xué)科的教師和滯后于社會發(fā)展的職業(yè)教育專業(yè)教師相對過剩。這些教師很多受早期教學(xué)經(jīng)歷、學(xué)歷層次、專業(yè)技術(shù)的制約，知識更新步伐較慢，無法盡快有效轉(zhuǎn)崗，加上教職工隊伍“出口”不暢，導(dǎo)致部分不勝任教學(xué)崗位的人員滯留學(xué)校，降低了編制的使用效率，也從不同層面促成了各校教育資源配置不均和各校教職工空編較為普遍等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

三、對優(yōu)化市直中小學(xué)教職工編制分配的初步實踐與思考

上述對調(diào)研情況、現(xiàn)實表現(xiàn)和背后原因的分析過程，其實也是梳理解決思路和方法的過程。根據(jù)梳理結(jié)果，圍繞促進市直中小學(xué)教育均衡發(fā)展目標(biāo)，開封市編辦確立了“控制總量、劃分類別、綜合考量、分步推進”的機構(gòu)編制調(diào)整原則和思路，提出了具體優(yōu)化市直中小學(xué)教職工編制分配調(diào)整的意見。

首先，控制總量。這是中央編辦和省編辦對市縣事業(yè)機構(gòu)編制管理工作提出的一個具體要求，也是開封市編辦根據(jù)調(diào)研測算結(jié)果確定的對市直中小學(xué)教職工編制調(diào)整所遵循的基本前提。在目前核定的市直中小學(xué)教職工編制總量能夠滿足當(dāng)前學(xué)生總量教學(xué)需要的情況下，若非有特殊情況，開封市對市直中小學(xué)教職工編制的調(diào)整將不突破已核定教職工編制總量。

其次，劃分類別?？傮w上，開封市編辦依據(jù)各中小學(xué)教職工編制使用率高低，以0.1為界，將市直30所中小學(xué)校劃分成三類：編制使用率絕對值小于或等于0.1的為平衡類，暫不調(diào)整，這類學(xué)校4所；絕對值大于0.1且其本身為負(fù)數(shù)的為調(diào)出類，這類學(xué)校18所，調(diào)出編制數(shù)根據(jù)各校教職工空編量的90%確定；絕對值大于0.1且其本身為正數(shù)的為調(diào)入類，這類學(xué)校8所，調(diào)入編制數(shù)由實際核定編制數(shù)與根據(jù)在籍生數(shù)測算出的應(yīng)核定編制數(shù)的差距確定。

再次，綜合考量。在最終確定學(xué)校的分類、調(diào)出調(diào)入編制的多少時，總體上依據(jù)調(diào)研測算結(jié)果統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。同時，考慮到各校的發(fā)展前景、教學(xué)規(guī)模、教育特色、地理位置等因素，也顧及了各校教職工的實際情況。如集英中學(xué)編制使用率為-0.49，應(yīng)劃入調(diào)出類，但由于該校是新建學(xué)校，測算時學(xué)生未招滿，最后被列入平衡類；十三中編制使用率為-0.15，應(yīng)劃入調(diào)出類，但由于學(xué)校位于市中心地帶，近年教學(xué)質(zhì)量、基建規(guī)模、生源數(shù)量穩(wěn)步上升，最后被列入平衡類。另外，特殊教育學(xué)校在教學(xué)內(nèi)容和測算比例上與一般學(xué)校差別較大，田家炳中學(xué)和旅游學(xué)校實有在編教職工數(shù)小于按在籍生測算數(shù)，三十一中地處南郊周圍無其他替代學(xué)校，八中和回民中學(xué)分別在女子教育和民族特色文體教育上有特色，這些都被列入考慮范疇。

最后，分步推進。教職工編制的調(diào)整直觀看是各校編制數(shù)字的變化，背后鏈接的卻是每個具體人員和每筆財政撥款。經(jīng)比對發(fā)現(xiàn)，13所在編教職工數(shù)大于測算數(shù)的學(xué)校中，有11所學(xué)校被劃入調(diào)出類，涉及人員編制220名。若一步到位，很可能傷害到這些人的切身利益，容易導(dǎo)致不穩(wěn)定因素發(fā)生，另外還有部分教職工專業(yè)已淘汰但難以轉(zhuǎn)崗等因素也需綜合考慮。選擇分步推進的方式，可以給每個學(xué)校和教職工預(yù)留一定的轉(zhuǎn)換時間與空間。

按照以上原則和步驟，開封市編辦最終確定了以下調(diào)整方案：在市直教職工編制總量控制的前提下，首先，用二至三年時間，逐步從15所調(diào)出類學(xué)校的前13所學(xué)校調(diào)出90%的空編編制，后2所學(xué)校調(diào)出測算數(shù)與核定數(shù)差值的編制。其次，將調(diào)出的編制，以每年補充調(diào)入類學(xué)校應(yīng)調(diào)編制數(shù)30%左右的速度，分步驟調(diào)入8所調(diào)入類學(xué)校中，最終實現(xiàn)市直中小學(xué)教職工編制實際核定數(shù)與按標(biāo)準(zhǔn)測算數(shù)大體相當(dāng)。

2016—2017年，開封市編辦按照方案要求已從13所調(diào)出類學(xué)校調(diào)出共152名編制補充到了8所調(diào)入類學(xué)校中，另外拿出40名編制用到了2所新建和擴建學(xué)校中。今后一到兩年，開封市編辦將按照確定的調(diào)整方案，持續(xù)跟進抓好各校教職工編制動態(tài)調(diào)整工作，確保實現(xiàn)預(yù)期效果和目標(biāo)。

隨著對市直中小學(xué)教職工編制動態(tài)調(diào)整工作的深入，開封市對均衡教育的思考也逐步加深。在人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為我國社會主要矛盾的情況下，人們對教育公平的訴求與教育資源分配不均衡的現(xiàn)實差距也成為亟須解決的重要問題。實現(xiàn)教育均衡是一項系統(tǒng)工程，機構(gòu)編制部門承擔(dān)著調(diào)配學(xué)校機構(gòu)和教職工編制資源的職能，參與教育事業(yè)的頂層設(shè)計，責(zé)任重大。在此形勢下，機構(gòu)編制部門如何在促進均衡教育發(fā)展，特別是在中小學(xué)教育資源優(yōu)化分配中切實發(fā)揮作用，值得認(rèn)真思考。

一是提高站位。這對機構(gòu)編制部門來說不是一句口號。心理學(xué)和文學(xué)界都有冰山理論，意思是說顯性表現(xiàn)出來的情緒和文字其實只占真實心理和表達(dá)的很小比例，那么，也可以用冰山理論來比喻機構(gòu)編制部門的工作。如開封市編辦對市直中小學(xué)教職工編制的調(diào)整一樣，人們最終看到的結(jié)果可能只是簡單的一段話，或者幾個簡單的數(shù)據(jù)，但其背后需要進行深入的調(diào)研、認(rèn)真的分析、綜合的考量，大量的工作是在幕后進行的。這就要求機構(gòu)編制部門在思想理念和實際工作中都必須跳出單獨一個業(yè)務(wù)部門的局限和束縛，站在全市教育事業(yè)整體協(xié)調(diào)發(fā)展的高度去審視問題、籌劃方案、解決難題。

二是掌握實情。機構(gòu)編制事項事前調(diào)研制度是各級機構(gòu)編制部門開展工作的前置條件，在對市直中小學(xué)教職工編制調(diào)整工作中，開封市編辦始終堅持這項制度，達(dá)到了預(yù)期效果。下一步，在對市直中小學(xué)教職工編制調(diào)整工作中將繼續(xù)堅持用好這個辦法，與教育、人社、財政等部門建立健全信息共享機制，跟蹤掌握市直中小學(xué)變動情況，從更廣層面、更多維度加深對市直中小學(xué)情況的了解，及時跟進做好機構(gòu)編制動態(tài)調(diào)整，用健全完善的動態(tài)管理機制促進市直中小學(xué)教育資源優(yōu)化均衡配置。

三是把握平衡。哲學(xué)上把事物保持自己質(zhì)的數(shù)量界限用“度”來表述。機構(gòu)編制資源的稀缺性、中小學(xué)教育的公益屬性和市直中小學(xué)機構(gòu)編制不均衡的現(xiàn)狀都要求機構(gòu)編制部門在開展工作時要把握好度的問題。具體就是在學(xué)校機構(gòu)設(shè)置上既要考慮對城市中心、人員密集地教育的保障，又要滿足邊遠(yuǎn)偏僻地區(qū)學(xué)生的受教育需求。在教職工編制分配上，既要為激發(fā)優(yōu)質(zhì)學(xué)校內(nèi)部活力有序生長提供條件，又要防止成為優(yōu)質(zhì)學(xué)校攫取利益無序擴張的助推力量；既要壓縮后進學(xué)校編制總量促其內(nèi)部挖潛，又要防止矯枉過正使其自暴自棄；既要保護多數(shù)家長、學(xué)生對學(xué)校單一高升學(xué)率的要求，也要顧及多樣化教育需求，與文化宣傳事業(yè)一樣講求百家爭鳴、百花齊放。在工作方法上既要講求善于思考、敢于創(chuàng)新，又要尊重教育成長規(guī)律，防止揠苗助長、變化無常，等等。度是一個分水嶺，嶺之內(nèi)外，萬象迥然。如何找準(zhǔn)這個分水嶺，如何把握好這個度，如何始終保持教育資源分配的優(yōu)化平衡，這是我們需要認(rèn)真深入研究的課題。

注釋

① 全文數(shù)據(jù)采用各校截至2015年12月底數(shù)據(jù)。

② 河南省編辦、省教育廳、省財政廳、省人社廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見的通知》（豫編辦〔2016〕186號）規(guī)定，城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制統(tǒng)一按以下標(biāo)準(zhǔn)核定：高中教職工與學(xué)生比為1∶12.5、初中為1∶13.5、小學(xué)為1∶19、特殊教育學(xué)校為1∶3。

③ 應(yīng)調(diào)編制數(shù)是根據(jù)在籍生數(shù)測算出的教職工編制數(shù)減去核定教職工編制數(shù)得出的，它若為正數(shù)則該學(xué)校編制不足，若為負(fù)數(shù)則編制富余，我們將其定義為應(yīng)調(diào)編制數(shù)。

④ 編制使用率為應(yīng)調(diào)編制數(shù)與核定教職工編制數(shù)的比值，它有正負(fù)值之分。正數(shù)絕對值越大，說明該學(xué)校對教職工需求越強；負(fù)數(shù)絕對值越大，說明學(xué)校教職工編制沉淀浪費越多，使用率越低。我們將其定義為編制使用率。

⑤ 空編率是學(xué)校教職工空編數(shù)與核定教職工編制總數(shù)的比值。