孫文學 劉榮虎

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》在黨的十九屆三中全會審議通過后，黨中央和國家機關(guān)層面的改革行動迅速、推進穩(wěn)妥。在中央全面深化改革委員會第二次會議上，習總書記充分肯定了中央和國家機關(guān)機構(gòu)改革工作，強調(diào)地方機構(gòu)改革要抓緊啟動、壓茬推進，并明確提出了五點要求，為地方機構(gòu)改革吹響了“前進號”。改革涵蓋省及以下多層級黨政群機構(gòu)職能與人員編制調(diào)整，涉及層級多，輻射范圍廣，這就要求地方各級黨委、政府切實承擔起改革主體責任，及早全面籌劃、主動擔當作為，重點把握好“五個關(guān)鍵”。

一、統(tǒng)一認識，提高思想站位

思想是行為的先導。要推動受重重因素制約的地方機構(gòu)改革，統(tǒng)一思想工作更需放在前頭。

思想統(tǒng)一須確定統(tǒng)一的方向和目標。“關(guān)系國家治理體系的完善和治理能力的提升，為其他各領(lǐng)域改革提供體制支撐和保障”，這是中央對黨和國家機構(gòu)改革的定位，我們從中可以充分領(lǐng)會到此次改革的頂層骨干價值和長期戰(zhàn)略意義。各級政府務必將其作為推進改革、統(tǒng)一思想認識的起點，將黨和國家機構(gòu)改革提升到踐行“四個意識”的高度來認識，將地方機構(gòu)改革作為帶動全面深化改革、推動高質(zhì)量發(fā)展的重大機遇來把握。

思想統(tǒng)一須豐富懲戒手段。對于個別人身上反映出的作風問題，必須嚴加懲戒，規(guī)范和震懾少數(shù)人的行為。要解決認知水平不高和思想上存在的問題，直接有效的方式還是加強教育，用正確理念破除大家思想中的誤區(qū)。為保證教育成效，要把握好對象范圍的廣泛性與特殊性關(guān)系。改革會動到多個黨政群機關(guān)的“奶酪”，教育動員時要盡可能把各類單位部門都涵蓋到，使大家都能認清改革與全黨、全國以至自身利害密切聯(lián)系，提高參與的自覺性。要抓住機構(gòu)編制這個關(guān)鍵部門，努力提升改革“操刀者”看問題的眼界和能力，用一線人員的高素質(zhì)確保改革推進的高質(zhì)量。

二、把握政策，明確原則標準

總體掌握改革的相關(guān)背景。凡事知其然，也要知其所以然，改革亦是如此。當前，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，黨和國家做出協(xié)調(diào)推進“四個全面”的戰(zhàn)略布局。與形勢發(fā)展要求比，一些領(lǐng)域的機構(gòu)設置和職能配置還不夠健全有力，機構(gòu)設置和職責劃分還不夠科學協(xié)調(diào)，有的地方還存在機構(gòu)職責交叉、權(quán)責脫節(jié)等問題。這是此次改革的總體背景。了解這個背景，才會認清此次調(diào)整優(yōu)化各級黨政機構(gòu)設置、職能配置的起點，摸準改革的起因和脈絡。

全面把握改革的方向節(jié)奏。要反復研讀《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》《關(guān)于地方機構(gòu)改革有關(guān)問題的指導意見》及相關(guān)權(quán)威解讀，全面掌握此次改革的目的意義、原則要求、方法步驟，深刻領(lǐng)會好黨中央加強黨的全面領(lǐng)導的統(tǒng)領(lǐng)地位、堅持以人民為中心的思想原則、堅持穩(wěn)中求進的工作基調(diào)、推進黨和國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效的工作目標等內(nèi)容要求，用上級規(guī)定統(tǒng)一思想，把握準改革的脈搏與方向。

抓好政策與現(xiàn)實的全面比對。理論聯(lián)系實際才有生命力，政策照進現(xiàn)實才有針對性。按照“中央對地方黨政機構(gòu)改革明確的意見原則”“本省、市對改革提出的要求和職能機構(gòu)調(diào)整的打算”“本地改革需要具體落實的工作任務”等層級反復對照梳理，對“改革怎么推進，什么時間完成什么工作，各層級、各類別的機構(gòu)限額如何區(qū)分，黨政群和各類事業(yè)機構(gòu)如何設置，任務怎樣分工”等推進中難免遇到的問題，提前籌劃思考，對可能遇到的疑難問題預先設想研究，促進改革政策的順利落地。

三、澄清底數(shù)，反復調(diào)研梳理

全面厘清現(xiàn)有行政事業(yè)單位職能和機構(gòu)編制配置情況。此項工作標準是“全”?？赏ㄟ^召開座談會、查閱文件、問卷調(diào)查、抽閱工作筆記、隨機實地走訪等方式，對現(xiàn)有各層級各類機構(gòu)的名稱、職能、規(guī)格、編制、職數(shù)、內(nèi)設核定與實有配置情況進行全面梳理，突出抓好對各單位部門的實際職責運行、了解掌握實有在編人員和實際在崗人員配置等情況。

縱向拎清重點行業(yè)的職能和機構(gòu)編制分配情況。此項工作標準是“細”。分重點行業(yè)和類別，在縱向上將本級及以下層級的同行業(yè)和類別的職能配置和機構(gòu)編制設置情況梳理清楚。如省轄市這一層級，可以重點梳理全市各類開發(fā)區(qū)機構(gòu)編制、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)機構(gòu)編制、巡察機構(gòu)人員編制、社保經(jīng)辦機構(gòu)人員編制的實際配置和市縣保留中介服務事項、全市承擔行政職能事業(yè)單位的職能運行和機構(gòu)編制配備情況等。

對照區(qū)分本層級現(xiàn)有機構(gòu)配置與黨和國家機構(gòu)改革方案明確相左的內(nèi)容。此項工作的標準是“準”。按照黨和國家機構(gòu)改革方案中已明確調(diào)整的機構(gòu)職能情況，逐次和本層級當前各類機構(gòu)的具體設置、職能配置、職責運轉(zhuǎn)等情況進行比對，把機構(gòu)設置、職能配備方面存在的交叉、重疊、偏移等不一致部分甄別清楚，掌握“第一手”資料。

跟進做好梳理后的重點專題論證。將一些新業(yè)務部門如退役軍人事務保障、醫(yī)療保障、市場監(jiān)督管理、應急管理等部門的設置，一些調(diào)幅較大的機構(gòu)如農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門的調(diào)整，以及一些職能區(qū)分上需深入研究的課題等問題作為專題，通過與上下以及兄弟部門的反復溝通，在黨政群機關(guān)中廣泛開展研討，提前論證一些重點課題，為本級改革提供參考，并進一步加深大家對改革政策的理解認識。

四、統(tǒng)籌關(guān)系，科學制定方案

上下注重協(xié)同，統(tǒng)籌把握好統(tǒng)一與自主的關(guān)系?！皥詻Q維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導，確保上下貫通、執(zhí)行有力”“賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)，允許地方因地制宜設置機構(gòu)和配置職能”，這些都是對地方機構(gòu)改革提出的要求。上下級部門之間的關(guān)系如事物的一體兩面，對立統(tǒng)一、相輔相成。這要求地方改革對涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機構(gòu)職能必須與上級對應，若受限額制約需綜合設置個別部門，則要明確相應職能由專門機構(gòu)承擔，確保上級決策高效落地不打折扣。

機構(gòu)注重簡約，統(tǒng)籌把握好規(guī)模與效能的關(guān)系。此輪改革需多類機構(gòu)壓減合并，各地調(diào)整各單位部門內(nèi)設機構(gòu)時，也要堅持總量控制、綜合協(xié)調(diào)，依據(jù)職能、區(qū)劃、工作量、編制數(shù)等指標量化內(nèi)設機構(gòu)設置標準，強化剛性約束。對于業(yè)務內(nèi)設機構(gòu)，要著眼效能和發(fā)展需要，通過對現(xiàn)有機構(gòu)內(nèi)設部門“瘦身”“拆分”“重組”，科學梳理和再造流程，按取流程環(huán)節(jié)、工作范圍中最小值的辦法確定數(shù)量。對非業(yè)務內(nèi)設機構(gòu)，如人事、財務、黨辦等口，除總量沒突破且工作有特殊要求外，一律按“大內(nèi)設”綜合設置，最大限度壓減總量、界清職責、提升效能。

調(diào)編注重精準，統(tǒng)籌把握好從嚴和從優(yōu)的關(guān)系。編制是黨的重要執(zhí)政資源、稀缺資源，要將優(yōu)化協(xié)同高效的改革原則體現(xiàn)到編制調(diào)整上，則需精準把握，綜合平衡。按照編制限額總量做好編制資源的“紅色配置”，全方位滿足黨的長期執(zhí)政能力建設、國家政權(quán)建設和黨委重點發(fā)展行業(yè)需要；也要做好資源的“綠色配置”，按法定標準精打細算，盡力保障非重點行業(yè)需求。平衡把握行業(yè)內(nèi)編制分配，調(diào)整時既注重效率，也兼顧公平。如分配本層級中小學教職工編制時，既考慮為激發(fā)優(yōu)質(zhì)學校內(nèi)部活力有序生長提供條件，又防止成為優(yōu)質(zhì)學校攫取利益無序擴張的助推力量，既壓縮后進學校編制總量促其內(nèi)部挖潛，又防止矯枉過正使其自暴自棄等。

定崗注重適用，統(tǒng)籌把握好階段和長遠的關(guān)系。職能和機構(gòu)編制調(diào)整后，人員崗位調(diào)整成為重點。要注重把握好兩頭：一是把握好機構(gòu)整合后新崗位人選，要明確每個崗位人選標準，嚴格按干部選拔任用程序確定遴選范圍、綜合考察鑒定，堅持優(yōu)中選優(yōu)，確保每位上崗人員的綜合素質(zhì)與崗位需求實現(xiàn)匹配契合；二是把握好機構(gòu)壓減后超職數(shù)和超編人員消化分流問題，可在保持穩(wěn)定的前提下暢通跨行業(yè)跨部門干部交流渠道，并為有退出意愿人員創(chuàng)造條件，解除其后顧之憂。

五、整體聯(lián)動，狠抓組織推進

加強組織領(lǐng)導。壓實責任，各級黨委、政府對本級改革負總責，成立改革領(lǐng)導小組，黨委主要負責同志要親自掛帥，涉及部門都納為小組成員。科學分工，機構(gòu)編制部門負責領(lǐng)導小組日常工作，具體對改革“操刀”；財政、組織、人社、國資等部門按職責負責經(jīng)費調(diào)整、干部人事調(diào)整、人員分流安置、資產(chǎn)管理處置等。建立聯(lián)審聯(lián)議制度，編制部門牽頭，財政、人社、審計、市場監(jiān)管、國資等部門抽調(diào)精干人員，集中研究共性問題，審核改革方案；健全宣傳機制，暢通內(nèi)外政策意見溝通渠道，做好政策舉措、經(jīng)驗教訓的解讀宣傳。

強化評估督導。各級黨委、政府直接評估督導本級及以下層級改革。要把控節(jié)奏，看各單位部門是否按上級明確的時間節(jié)點、原則標準、步驟內(nèi)容進行了宣傳發(fā)動、調(diào)研梳理、擬定方案，及時糾偏正向。開展綜合評估，圍繞系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效標準，審核改革方案，看機構(gòu)是否健全、職能是否配套、機制是否完善；全面分析部門及單位間職責交叉重疊情況、職責任務與機構(gòu)編制匹配情況，看機構(gòu)職能體系設置是否合理、程序是否嚴密、于法是否周延。

嚴明紀律規(guī)定。各級黨委、政府要結(jié)合改革開展，進一步健全機構(gòu)編制、組織人事、財經(jīng)財務等紀律規(guī)定，確保每項改革推進工作都有完備的制度紀律約束保障。嚴肅各項紀律制度的貫徹執(zhí)行，各級都要將紀檢監(jiān)察部門納入改革推進領(lǐng)導小組，負責查糾改革推進中出現(xiàn)的明令禁止的“三超兩亂”等問題，加強對財政紀律和財務管理制度執(zhí)行情況的查改，防止國有資產(chǎn)的流失等。要嚴厲懲處違反改革紀律和制度的人與事，嚴肅追究涉及單位、人員和相關(guān)負責人的責任，堅決維護紀律制度的嚴肅性，確保改革工作落到實處。

改革之路從無坦途，推進地方機構(gòu)改革更是一項復雜的系統(tǒng)工程，中間所遇挫折艱難很難用一時來料想萬全。唯其艱難，才更需提前統(tǒng)一思想、吃透精神、掌握實情；唯其艱難，才更需超前預想各類困難局面，合理把握錯綜復雜關(guān)系，做好為改革付出必要成本的相關(guān)準備。