張 寅

(華東師范大學 教育學部，上海 200062)

在中國近代地方政權體系中，省級政府是最重要、最敏感，也是最反復易變的一個部分。民國肇造，為了適應局勢變化及恢復地方教育發(fā)展秩序，全國各省依據(jù)教育部頒布的教育司制度逐步設立了省教育司。本文主要從動態(tài)的制度變遷的視角，探討1912年至1916年間省級教育行政制度的變遷軌跡。深入考察這一問題，有助于認識該時期地方教育制度變遷的方式、邏輯與困境，同時也有助于了解中國地方教育早期現(xiàn)代化進程艱難曲折的內(nèi)在原因。

一、構建新秩序：教育司的創(chuàng)設

1911年10月，武昌起義爆發(fā)。一個月后，革命浪潮已席卷全國大部分地區(qū)。湖南、陜西、江西等省先后宣告脫離清政府獨立。在缺乏全國統(tǒng)帥機關的局勢下，光復各省或自定省官制，或自選官吏，從而分別建立起屬于自己的政權體系。至1912年，各省省級教育行政機構可謂名目繁多，如提學使司、教育局、教育部、學務部、學務司、教育司、教育科等，不一而足。為了改變各省省級教育行政機構各行其是的混亂局面，教育部電飭各省“凡本部通行公事，有稱教育司者，所有主管全省之教育長官，無論名稱是否相符，均應一律遵照，以專責成，希即專知”。[1]這說明教育部業(yè)已意識到政令不暢的癥結及統(tǒng)一省級教育行政機構的重要性。該通電發(fā)出后，南方省份給予響應。截至1912年12月，湖南、安徽、山東、山西、福建、四川、云南、江蘇等省相繼建立省教育司。但袁世凱控制下的北方諸省卻無動于衷。其原因是，早在1912年3月17日，袁曾對北方省份下令：“所有各省文武屬官照舊供職，官制、營制概不更動，其應行之政務、應司之職掌，仍當繼續(xù)進行，一俟官制厘定，再布遵照?！盵2](P78)有此“法令”做保障，故北方諸省仍“合法”沿用清末創(chuàng)設的提學使司。從歷史制度主義看，這體現(xiàn)了制度變遷中路徑依賴的特征。

1913年1月8日，袁世凱頒發(fā)《劃一現(xiàn)行各省地方行政官廳組織令》(下簡稱《劃一令》)，規(guī)定“各省行政公署除各設一總務處外，劃一現(xiàn)行分司之名稱：一內(nèi)務司，二財務司，三教育司，四實業(yè)司”，“各省行政公署之各司，劃一現(xiàn)行設官之名稱：一司長，二科長，三科員”?！八鹃L由該省行政長官呈由國務總理呈請簡任”，“科長呈由國務總理薦請任命”，“科員由該省行政長官委任”，“限民國二年三月以前，一律辦齊”?！秳澮涣睢奉C布后，袁世凱控制的北方諸省才逐步將提學使司改組為教育司。如河南、直隸、陜西、奉天、吉林等省于1913年1月設立教育司；黑龍江等省于同年2月組建教育司。至此，南北各省均設立教育司。

為了規(guī)范各省教育司組織，1913年2月，教育部頒布《教育司各科職務權限》，規(guī)定省教育司下設四科，每科職權分別為：第一科掌文書、會計、統(tǒng)計、教育會議、圖書、審查、學校衛(wèi)生等事；第二科掌中小學校、蒙養(yǎng)院、師范、普通、實業(yè)、盲啞等學校學齡就學等事；第三科掌私立公立大學及公立私立各專門學校，并外國留學生等事；第四科掌博物館、圖書館、動物園、美術、文藝、音樂、演劇、古物、通俗教育等事項。此后，南北各省教育司均遵照部章進行了改組。由上述條款來看，教育司制度主要有兩大特征：一是受路徑依賴影響。通過對比發(fā)現(xiàn)，民初教育司制度延續(xù)了清末提學使司制度的分科辦事的組織框架。而且從職責分工來看，教育司的前三科實為清末提學使司中的總務科、普通教育科、專門教育科。這說明教育司制度并非是全新的制度，且無不受到舊制度的影響。二是遵循教育發(fā)展的邏輯。民國成立前后，社會教育廣受關注，人們意識到普及社會教育的重要價值。受此影響，教育司制度添設第四科，意在規(guī)劃與領導全省社會教育事業(yè)，而這在清末提學使司制度中是沒有的。以上表明，過渡時期，教育部是采取漸進主義策略來制訂制度的。

可以說，各省教育司設立后，對民初地方教育發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響：首先，改變了民國初年省級教育行政機構名稱及組織混亂的局面，重建起全國統(tǒng)一的省級教育行政秩序。其次，使教育部能夠統(tǒng)一部署全國各省教育事業(yè)，加強與各省省級教育行政機構的聯(lián)絡，一定程度上保證了教育部各項政策的實施和決策信息來源渠道的暢通。最后，促進地方教育事業(yè)的發(fā)展。各省教育司設立后，積極規(guī)劃與整頓省域教育事業(yè)，改變了此前各省地方教育發(fā)展漫無目的且頗為遲緩的局面。

二、打破平衡：廢除教育司之動議

然而，“二次革命”后，局勢驟變。1913年3月20日,宋教仁被刺后，南方發(fā)動了聲勢浩大的“二次革命”。在這種形勢下，一方面，袁世凱為了撲滅“二次革命”，準備大量軍費，以致發(fā)生財政危機。為了應對危機，袁世凱大力倡導“減政主義”。所謂“減政主義”是指“減并官廳，減少官員，減省政務，即減縮政治范圍之謂也”。[3]另一方面，撤換南方省份的軍民長官以圖削弱南方國民黨勢力。若從歷史制度主義看，南方發(fā)動的“二次革命”就是歷史發(fā)展和制度變遷中的關鍵節(jié)點。在這一節(jié)點上，政治沖突的主導方——袁世凱直接決定了此后以“減政主義”為導向的制度發(fā)展道路。

7月27日，袁世凱免去安徽民政長兼署都督孫多森，任命其親信倪嗣沖兼署安徽民政長。倪上任伊始即發(fā)表政見：“現(xiàn)在軍事吃緊之時，省城舊有各機關概行停辦，至財政、內(nèi)務暫由本署兼辦?！?月13日，倪將“教育、實業(yè)兩司暫于公署內(nèi)設立兩科，均歸內(nèi)務司管轄?！薄案骺莆崎L一員，其次科員每司用十數(shù)人，雇員四五十人，均令十三日一律入署開始辦公?！憋@然，安徽省級教育行政機構在整個省級行政系統(tǒng)中的地位急劇下降。然而這種減政辦法隨后贏得了袁世凱的認可。

就在當月，國務院以“財政竭蹶，非實行減政不足以維持”為由，飭令各省，“所屬司局，如教育、實業(yè)兩司，除湖北、廣東、江蘇、直隸等省仍舊外，余均應照安徽倪都督電開辦法，歸并為內(nèi)務司，設立教育、實業(yè)兩科”?？梢?，安徽倪嗣沖的減政辦法為全國各省推行“減政主義”起到了“示范作用”。這從側面說明，倪嗣沖的做法確實迎合了袁世凱為鎮(zhèn)壓革命而減政節(jié)費的迫切愿望。該通電發(fā)出不久，福建省都督奉命將隸屬于行政公署的教育司裁撤，“改隸行政公署內(nèi)務司教育科”。[4]11月，國務院又通電各省：“教育、實業(yè)兩司，除鄂、直、蘇、粵存留外，其余如有缺出，暫由各省委人代理，不必請簡。其安徽、福建已裁并者，無庸再設?！庇纱藖砜?，為節(jié)省政費計，中央政府簡化了省級教育行政組織，同時將省級教育行政長官的任命權下放至地方，由各省政府自行委任。

事實上，上述兩電發(fā)出后，多數(shù)省份并未立即實施“裁司設科”。其原因是，“因反對者多，未能見諸實行”。然而受“減政主義”風氣的影響，各省也采取相應措施以縮小教育司組織：其一，裁汰教育司職員。如1913年11月，廣東省“教育司裁科長1員，科員6員，書記6員”。其二，縮減經(jīng)費。一方面，力減教育司下屬各校之教育經(jīng)費。如湖北省為節(jié)省經(jīng)費計，裁減教育經(jīng)費30萬。另一方面，裁減教育司職員薪給。如湖南省為節(jié)省政費計，自1913年10月1日起，實行“所有各機關人員薪水在六十元以上者，均搭用公債票二成”。對于以上措施，教育界人士、部分地方官員等極為反對。湖北民政長夏壽康，對于“黎公(指黎元洪)擬將教育、實業(yè)二司裁并其一，夏氏力爭不允，且財政奇絀，而亦無法自籌，遂再自請辭職?！辈晃┤绱?，時任教育總長蔡儒楷“反對尤力”，并為此事謁見袁世凱，請求教育司“只可縮小范圍，節(jié)減經(jīng)費，萬無名為裁并實歸消減之理”。然而袁對該事“頗不以為然”。

以緩解財政支絀為目的的“減政”舉措實行后，負面現(xiàn)象逐漸浮現(xiàn)：首先，各省借減政節(jié)費的由頭，專裁國民黨籍職員，致使教育司職員難以安心工作。1913年10月，據(jù)時人反映，湖南行政系統(tǒng)實施減員，教育司等行政機關所易職員系國民黨人，“以致該黨人物幾無容足之地，故日來政界中人甚形恐慌”。這說明“減政”的目的不止是節(jié)省財政經(jīng)費，重要的是借此打掉國民黨勢力。其次，教育司長紛紛辭職。如1913年11月，因教育司裁員過多，莫貴恒辭去奉天省教育司長一職。最后，學校教育系統(tǒng)遭遇危機。如湖北省時任教育司長時相晉向來熱心教育，但“現(xiàn)因減政，國家教育費又裁去三十萬，省城各校萬難支持而并校裁班，則學生大起風潮”。然而，這些不良現(xiàn)象并未得到袁世凱的關注。

三、制度斷裂：全面“裁司設科”

1914年4月13日，教育總長蔡儒楷向袁世凱遞呈“各省教育司長職權”的說帖。蔡在說帖中指出，“裁司改科”存在如下弊端：一是督率不專，難收劃一之效。教育科并入內(nèi)務司，于中央則間隔愈多，難以督飭，于地方則事權驟縮，罔克進行，以致全省教育不能統(tǒng)籌兼顧，救弊補偏。二是觀瞻所系，易招鄰國之疑。裁并專司，國家雖有不得已之苦衷，而外人不察曲相，推測以為廢絕新學，復行閉關之治。三是學校寖衰，教育權有旁落之患。專司既廢，人民以為國家已輕教育，辦學人士心志日灰，舊有學校亦漸弛廢，繼有私塾相形見絀，舊不樂就，于是求學青年群趨而入外人所立之校。鑒于此，他向袁世凱建言：各省教育司職權亟宜厘定、各省教育司長宜參照舊制由部請簡、各省教育司組織不妨簡略。可以說，該說帖集中反映了蔡儒楷極力維護各省教育司的良苦用心。然而他不久后去職，故其爭取保留教育司的努力也隨之夭折。

5月23日，中央頒布了《省官制》。與此前的《劃一令》相比，《省官制》有如下變動：首先，各省“行政公署”易名為“巡按使公署”；其次，由行政公署下設四司改為巡按使署下設政務廳，內(nèi)置“總務、內(nèi)務、教育、實業(yè)各科”；再次，署員任命權下放?！八鹃L由該省行政長官呈由國務總理呈請簡任”變?yōu)椤案骺朴裳舶词棺晕?；最后，未?guī)定各科組織及職員名稱、員額、職權等?？梢哉f，《省官制》的出臺，標志著袁世凱力倡的“減政”措施正式獲得合法性地位。同時，這也標志著教育科制度與原教育司制度發(fā)生斷裂，失去聯(lián)系。無疑，這給民國以來省級教育行政專業(yè)化和獨立化的發(fā)展勢頭以致命一擊：一方面，省級教育行政在地方行政系統(tǒng)中的地位降低；另一方面，大幅削減了省級教育行政機構的組織架構。

至1914年7月，全國基本將教育司裁并為教育科。但是，各省教育科的組織卻千差萬別：其一，關于組織架構，與以往分科治事的教育司不同，各省教育科有分股者，有分課者，也有未分科室者。即使是教育科分股辦事或分課辦事的省份，教育科下股或課之組織也極不完整。如設股的省份中，安徽省教育科僅置普通1股。其二，關于長官名稱，與以往各省統(tǒng)稱教育司長的情況不同，各省教育科長官名稱互異，有稱教育科長者，有稱僉事者，也有稱教育主任者。上述種種表現(xiàn)足以表明，教育科組織的確混亂不堪。

伴隨著“裁司設科”的推進，抗議聲不絕于耳。教育部總長、教育部主事、各省教育會、中央政府官員、地方巡按使等人極力反對與抵制各省改設教育科，紛紛提出如下改制方案。

方案一：恢復教育司。1914年6月，就在中央下令各省全面裁司改科之初，教育部便向袁世凱呈規(guī)劃教育司的說帖，強烈要求保留各省教育司以重事權。不久，此案提交政治會議討論，但未有任何結果。1916年11月，內(nèi)務部提請中央廢除各省教育科，恢復教育司，隸屬于教育部。隨后，浙江督軍兼省長呂公望也呈請中央恢復各省教育司。但與內(nèi)務部建議不同，呂公望要求中央將各省教育司隸屬于地方省長公署。

方案二：規(guī)復清末提學使司。1914年6月，即各省全面改設教育科始，直隸教育會會長張佐漢與其他各省教育會會長強烈反對教育科，認為“教育科長分位不崇，即使勉力盡職，其實權亦不能稽核地方官吏?！币蚨麄兟?lián)合呈請袁世凱廢除教育科，依照前清舊制恢復提學使司。

方案三：設置督學局。時任教育部主事高丕基也呼吁裁撤教育科，認為開民智的前提是教育普及，而欲普及教育，首先要設立獨立的地方教育行政機構，故他建議“各省設置督學局，專管全省學務”。[5](P125～127)

方案四：改設學務局。1914年12月，即奉天省教育科設立半年后，巡按使張元奇就指出，“教育為立國之本，僅公署之教育科不過附屬之事務官，勢權不專，難資振作?！辫b于此，他電請中央在各省設置獨立的學務局，同時保薦教育科主任莫貴恒為奉天省學務局局長。然而，該提議無疾而終。

方案五：設立教育廳。1914年12月，時任教育總長湯化龍認為，一省學務，“無專任大員主持于上，則教育前途何堪設想？”進而他向袁世凱提議，“請以各省政務廳中之教育科及視學官等組織教育廳”。但袁世凱以經(jīng)費短缺為由拒絕之。

以上方案表明，在改制問題上，各方立場和觀點是有差異的，但他們的目標卻頗為一致，即抵制改設教育科，倡議設立獨立完整的省級教育行政機構。為此，各方做了難能可貴的爭取和探索，但沒能從根本上扭轉機構縮減的命運。

四、全面“裁司設科”之誘因

如上文所述，早在1913年9月，袁世凱就向各省發(fā)出“裁司設科”的政令，但至1914年5月，全國實施者寥寥。那么，為何1914年5月后歷時僅一個多月，也就是到1914年7月“裁司設科”舉措便得到全面實施？

(一)有省官制做保障

所謂省官制是指，規(guī)定中央與地方關系、地方權責范圍、省級軍政要員任命方式、省級政府組織結構等內(nèi)容的一項重要制度。民國成立后，袁世凱為了控制南北諸省，曾多次擬訂省官制草案，然因地方政府、省議會、國會等多方不滿，省官制遷延不決。為了打破這種有礙統(tǒng)治的局面，1914年2月始，袁世凱憑借國民黨議員搗亂、省官制久不能議決等理由，相繼解散國會、各省省議會后，省官制的制訂頃刻間沒有了“阻力”。因此，在政治會議這一袁世凱御用工具的協(xié)助下，省官制于1914年5月順利頒布。可以說，省官制的出臺使各省教育科的全面設立具有了“強制性”和“合法性”。

(二)袁世凱事先拉攏地方實力派

1912年袁世凱上臺后，不斷加強中央集權。為了拉攏地方勢力，袁世凱采取了種種措施。如浙江省，1912年7月23日，袁世凱任命朱瑞為浙江省都督?！岸胃锩北l(fā)后，南北諸省頓成“反袁”與“擁袁”兩大陣營。與當時革命黨人紛起“反袁”的格調(diào)不同，同為革命黨人的朱瑞則保持中立立場。不久，袁世凱多次通過授予軍銜等手段拉攏握有浙江軍政大權的朱瑞。旋即，朱瑞積極支持袁世凱。1913年9月21日，朱瑞因病辭去浙省民政長職務后，派內(nèi)務司長屈映光署理浙省民政長。屈映光上任后與袁世凱暗通款曲，奉行其減政方略。1914年5月，《省官制》頒布后，屈著手組建巡按使公署。6月8日，浙江省巡按使公署政務廳下總務、內(nèi)務、教育、實業(yè)四科改組成立。

(三)袁世凱事先任命親信出任各省都督、民政長

“二次革命”失敗后，國民黨人喪失了南方各省的軍政大權。取而代之的是，袁世凱委派大批親信占據(jù)各省省級軍政機關要職。由此，袁世凱基本控制了南北諸省軍政大權。如江西省，1913年9月29日，袁世凱任命心腹李純?yōu)榻魇《级健４文?月21日，袁世凱任命親信戚陽為江西省民政長。戚氏上任后，在李純的助力下，奉行袁世凱減政政策。1914年5月15日，他以江西省“三年度地方預算每年租稅所入劃分未當，而支出各款漫無限制，以致溢出歲入相差甚巨”為由，將內(nèi)務、財政、教育、實業(yè)等費酌量裁減。就教育司經(jīng)費而言，“核減二十余萬”。5月23日，袁世凱頒布《省官制》后，戚氏于6月3日改組成立巡按使公署，裁撤四司，置財務和政務兩廳，教育科隸屬政務廳下。

理論上講，諸如《省官制》這類涉及中央與地方權限分配的復雜而敏感的制度，執(zhí)行難度之大可以想見。然而，在袁世凱事前采取任命親信出任各省都督及民政長、通過各種手段拉攏地方實力派多措并舉的情形下，“裁司設科”的新制得以順利推行。如果說《省官制》為“裁司設科”政策提供了法律依據(jù)的話，那么袁世凱事前所采取的種種舉措無疑在“裁司設科”政策落實過程中起到了推波助瀾的作用。在此情況下，各省教育科的設立自然無多大阻力。

五、“裁司設科”之影響

從本質(zhì)上看，民初的“裁司設科”是一次非發(fā)自教育內(nèi)部需求，而是袁世凱以財政支絀為借口憑借政治權勢強制實施的一項不正常的制度變遷?！安盟驹O科”這一減政措施的目的不僅是為了節(jié)約財政，還有著深層的政治考量。從歷史制度主義來看，這種制度變遷的動力主要來自革命、政治、經(jīng)濟等外部壓力；制度變遷主要遵從政治主導的邏輯，而不是教育自身管理的邏輯；制度變遷的模式屬于斷裂式制度變遷。所謂斷裂式制度變遷，就是指與已有制度的徹底決裂?！安盟驹O科”即是制度斷裂的重要表征。有學者指出，“制度的斷裂是制度變遷中最為劇烈的一種，所以也是出現(xiàn)最少的一種，當然其影響也比較大?！盵6]縱觀“裁司設科”所引發(fā)的風潮，可以說它對民初地方教育事業(yè)造成了嚴重的負面影響：

首先，破壞了三級教育行政體系的連貫性。對中央教育行政機構而言，“教育部因教育司裁去，事實上已與各省交通斷絕”。[7]對縣級教育行政機構而言，如直隸省，“自改組教育科之令下，勸學所隨時消減”。[8]

其次，任用私人的惡劣風氣盛行。如前所述，教育科長官任免權下放至地方，由巡按使全權委派，因此與其關系之親疏遠近就決定著教育科長官之任免。但問題是，該時期各省巡按使去留無常，以致教育科長官頻遭更換，大有“一朝天子一朝臣”之勢。

再次，教育科無法有效運轉。主要表現(xiàn)有二：(1)巡按使獨攬教育行政大權。這一時期，巡按使除握有教育科長官任免權之外，還有其他教育人員任免與考核權、教育經(jīng)費籌撥權，地方教育法規(guī)頒布權等。但問題在于，該時期，除直隸等少數(shù)幾省巡按使較重視教育外，多數(shù)省份巡按使或因事務繁多，或因任期短暫，難以兼顧教育事務?！渡陥蟆酚袌蟮婪Q，“各省長官對于教育一端，多不注意，以致學務無有起色”。[9]因而，教育科作為省級教育行政機構實際所能發(fā)揮的作用極為有限。(2)許多省份省視學工作未能有效開展。比如，1917年4月侯鴻鑒考察福建教育后透露，因經(jīng)費困難，省視學以教育科科員兼任，導致“視察上未能切實從事亦在所難免”。[10]可以說，教育科在事權不專、人微力輕、信息渠道不通暢的行政生態(tài)下，很難正常運轉，更遑論保證高效的行政效率。

最后，致使地方教育事業(yè)難以為繼。如山東省改設教育科后，“教育經(jīng)費已暫行停止，教員之川資一律裁撤，各校費用除公立者尚可支持，目前外余均奄奄待斃，雖勉強開課，而學生之上班者實已寥若晨星，膠東各縣學生回籍者尤居多數(shù)”。

以上事實表明，民初取代各省教育司而設立的教育科，從行政機構淪落為事務性機構，已不具備領導和籌劃地方教育事業(yè)發(fā)展的主導地位與強大動力，大大延誤了中國地方教育早期現(xiàn)代化的進程。這充分說明，政治邏輯主導的斷裂式制度變遷對民初教育事業(yè)的打擊是致命的。那么，構建教育制度應遵循何種邏輯？究竟該如何建構教育制度？這些問題仍值得后人仔細玩味。