姚王信 曾照云 程敏

摘?要：流域綠色發(fā)展中存在諸多利益沖突，需要有效的制度安排來協(xié)調(diào)各方利益。根據(jù)泰晤士河流域、多瑙河流域、墨累—達(dá)令河流域和密西西比河流域的治理實(shí)踐，要實(shí)現(xiàn)流域綠色發(fā)展，需要在統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌下進(jìn)行綜合治理，通過利益整合有效解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)與綠色發(fā)展之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，通過有效的制度體系協(xié)調(diào)各方利益沖突。對(duì)標(biāo)國際流域綠色發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，淮河流域應(yīng)建立頂層管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌流域綠色發(fā)展，科學(xué)配置水資源和排污權(quán)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，建立和完善成本分擔(dān)機(jī)制、轉(zhuǎn)移支付機(jī)制以及考核評(píng)價(jià)機(jī)制，通過綜合治理和綜合協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：綠色發(fā)展;流域治理;標(biāo)桿管理;國際對(duì)標(biāo);利益沖突;協(xié)調(diào)制度;淮河流域

中圖分類號(hào)：F062.2;F127文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1674-8131（2018）06-0084-08

一、引言

綠色發(fā)展已經(jīng)成為人類社會(huì)的共識(shí)和重要發(fā)展趨勢(shì)。大江大河及其流域的發(fā)展聚集了區(qū)域開發(fā)與資源保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等諸多矛盾，流域功能的轉(zhuǎn)變與綠色發(fā)展之間具有一體兩面的關(guān)系[1]。由于存在負(fù)外部性，流域綠色發(fā)展面臨多種利益沖突，內(nèi)部的利益沖突主要表現(xiàn)在流域水資源分配、流域發(fā)展成本與收益的不平衡、流域環(huán)境治理成本的分擔(dān)等方面。同時(shí)，在資源和技術(shù)約束下，區(qū)域發(fā)展差異和政府職能配置缺陷將放大利益沖突，并集中表現(xiàn)為地方保護(hù)主義。可見利益整合是流域治理的難點(diǎn)，需要通過公共制度加以協(xié)調(diào)[2-3]。

已有的相關(guān)研究主要集中于流域管理體制和協(xié)調(diào)發(fā)展政策[4-5]。標(biāo)桿管理是有效的公共治理工具之一[6-7]，其通過設(shè)定目標(biāo)和持續(xù)學(xué)習(xí)改善管理并逐步縮小與先進(jìn)者的差距，包括立標(biāo)、對(duì)標(biāo)、達(dá)標(biāo)和創(chuàng)標(biāo)等四個(gè)連續(xù)的、螺旋式上升的環(huán)節(jié)。其中，對(duì)標(biāo)通過與標(biāo)桿的對(duì)照發(fā)現(xiàn)差距，并分析和探索改進(jìn)措施，是達(dá)標(biāo)并最終實(shí)現(xiàn)創(chuàng)標(biāo)的前提和基礎(chǔ)。通過與標(biāo)桿流域綠色發(fā)展的對(duì)標(biāo)研究，學(xué)習(xí)和借鑒其化解利益沖突的協(xié)調(diào)制度和經(jīng)驗(yàn)，有利于促進(jìn)流域綠色發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

淮河流域連貫中國東部和中部，既是南北氣候的重要分界線，也是東部與西部的重要地理過渡區(qū)。在全國七大水系中，淮河流域總體的體量較小，主體部分位于中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要與資源環(huán)境保護(hù)的矛盾較為突出，既與珠江流域和海河流域等有發(fā)展差距，更落后于國際標(biāo)桿流域。這既是劣勢(shì)，也是機(jī)遇。與其他流域相比，淮河流域更有條件借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，以比較低的代價(jià)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造綠色美好生活。本文在已有研究的基礎(chǔ)上，聚焦于流域利益沖突及其協(xié)調(diào)制度，通過國際對(duì)標(biāo)為淮河流域綠色發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、淮河流域綠色發(fā)展國際對(duì)標(biāo)：利益沖突與協(xié)調(diào)制度

選擇淮河流域綠色發(fā)展的國際標(biāo)桿主要依據(jù)兩點(diǎn)：一是自然與經(jīng)濟(jì)稟賦特征的相似性（主要包括自然地理特征、人文特征和經(jīng)濟(jì)特征），二是可供借鑒的利益協(xié)調(diào)與整合經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)要避免重復(fù)性，在同類型的標(biāo)桿中只選擇其中最具典型意義的。依據(jù)流域的自然特征、人文歷史特征和經(jīng)濟(jì)特征，尤其是流域綠色治理過程中的公共政策特征，并考慮標(biāo)桿的排他性，選擇泰晤士河流域（綠色發(fā)展歷史教訓(xùn)深刻，經(jīng)驗(yàn)沉重）、多瑙河流域（流經(jīng)眾多國家，有獨(dú)特的國際協(xié)同經(jīng)驗(yàn)）、墨累—達(dá)令河流域（有鮮明的自然稟賦特征）和密西西比河流域（美國特色的地方政府間協(xié)調(diào)機(jī)制）作為淮河流域綠色發(fā)展國際對(duì)標(biāo)的標(biāo)桿。

1.泰晤士河流域

泰晤士河經(jīng)歷了大約100年的污染和170年的治理，屬于西方工業(yè)社會(huì)典型的“先污染、后治理”的發(fā)展模式。在綠色治理過程中，英國政府和倫敦市地方政府分三個(gè)主要階段進(jìn)行規(guī)劃、治理和鞏固。在不同階段，泰晤士河流域發(fā)展的利益沖突不斷演化，都市工務(wù)局、泰晤士河水務(wù)管理局、國家河流管理局分別提出和落實(shí)公共政策，并進(jìn)行日常管理協(xié)調(diào)（參見表1）。從協(xié)調(diào)制度而言，泰晤士河的治理依靠的是統(tǒng)一的流域管理機(jī)構(gòu)、健全的法律法規(guī)體系以及監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，從而在發(fā)展過程中解決了環(huán)境問題并實(shí)現(xiàn)了綠色發(fā)展。與泰晤士河流域類似，淮河流域也經(jīng)歷了“先污染、后治理”的過程，能夠從泰晤士河的治理中直接借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)。

2.多瑙河流域

多瑙河的干流流經(jīng)10個(gè)國家，流域覆蓋20個(gè)國家，且流域外的很多國家在多瑙河流域也存在重要的戰(zhàn)略利益。因此，多國合作是多瑙河流域治理的基本模式。歷史上的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為歐洲多瑙河委員會(huì)和國際多瑙河委員會(huì)，流域外的國家（英法、前蘇聯(lián)和美國等）通過控制這兩個(gè)委員會(huì)在不同時(shí)期也分別實(shí)現(xiàn)了控制多瑙河的目的。根據(jù)《多瑙河保護(hù)與可持續(xù)利用合作公約》，1998年歐盟和14個(gè)國家共同成立保護(hù)多瑙河國際委員會(huì)，協(xié)調(diào)流域的水資源管理、防洪抗旱、生態(tài)、水質(zhì)與水污染、事故防控和公眾參與等6個(gè)方面的政策與事務(wù)。

多瑙河流域具有重要的經(jīng)濟(jì)與人文價(jià)值，不僅一國內(nèi)部的不同利益群體之間存在利益沖突，流域內(nèi)、外部的有關(guān)國家之間也經(jīng)常存在嚴(yán)重的利益分歧。多瑙河流域利益沖突的協(xié)調(diào)主要依靠國際條約。國際條約在監(jiān)控與度量跨國環(huán)境活動(dòng)及環(huán)境影響方面具有積極的作用，主要制度有[8]：1958年的四國《關(guān)于多瑙河水域內(nèi)捕魚公約》（制止水污染危害魚類），1985年的八國《布加勒斯特宣言》（防止水污染、水質(zhì)監(jiān)測(cè)），1992年的《多瑙河環(huán)境保護(hù)計(jì)劃》（環(huán)境事故預(yù)警、跨國監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、分析質(zhì)量控制系統(tǒng)），1994年的《多瑙河保護(hù)與可持續(xù)利用合作公約》和2009年的《多瑙河流域管理計(jì)劃》（環(huán)境影響評(píng)估監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、污染責(zé)任界定、保護(hù)濕地棲息地、流域保護(hù)），2000年歐盟的《水框架指令》（消除危險(xiǎn)物質(zhì)的污染、水生態(tài)系統(tǒng)與濕地、洪水與干旱、水資源可持續(xù)利用），2004年、2010年和2016年的《多瑙河宣言》等。

多瑙河流域的治理與綠色發(fā)展具有長(zhǎng)期性和戰(zhàn)略前瞻性[9]：建立了有利于流域全面治理的多邊國際合作機(jī)構(gòu)，各國也成立了相應(yīng)的政策協(xié)調(diào)組織;以國際條約或公約的形式制定并落實(shí)涉及水利、林業(yè)、船舶、環(huán)保等多部門的法律體系;建立了融信息共享、監(jiān)測(cè)和預(yù)警為一體的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，并提高了國與國之間的環(huán)境響應(yīng)速度;建立了民眾參與機(jī)制。

3.墨累—達(dá)令河流域

澳大利亞實(shí)行聯(lián)邦和特區(qū)制，州和特區(qū)享有自治權(quán)，墨累—達(dá)令河流域覆蓋4個(gè)州和一個(gè)特區(qū)的部分地區(qū)。澳大利亞雨季與旱季交替，主要的利益沖突是流域水資源分配和管理、航運(yùn)、鯉魚等物種入侵、水藻泛濫、海水倒灌以及土地鹽漬化等。利益協(xié)調(diào)的主要工具是州際協(xié)議，1992年起成立部長(zhǎng)理事會(huì)（其執(zhí)行機(jī)構(gòu)是流域委員會(huì)）和社區(qū)咨詢委員會(huì)，綜合運(yùn)用政府協(xié)調(diào)和市場(chǎng)協(xié)調(diào)手段解決流域發(fā)展對(duì)各州產(chǎn)生的負(fù)外部性，主要制度有[10]：1901年強(qiáng)制實(shí)施河流管理控制（干旱期用水安全保障），1914年聯(lián)邦與3個(gè)州簽署《墨累河水協(xié)議》（河流管理與水分配），1949—1974年雪山調(diào)水工程（補(bǔ)充流域水量），在水量監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上1983年推行水權(quán)交易并于1989年實(shí)現(xiàn)各州水權(quán)的界定（保障用水安全），1992年達(dá)成《墨累—達(dá)令河流域協(xié)議》（成立流域管理機(jī)構(gòu)，實(shí)施綜合管理計(jì)劃和專項(xiàng)管理計(jì)劃），2012年修訂《墨累—達(dá)令河流域規(guī)劃》（水資源利用、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理、環(huán)境用水規(guī)劃、水質(zhì)與鹽度管理規(guī)劃、水權(quán)交易規(guī)則、監(jiān)測(cè)與評(píng)估）等。

墨累—達(dá)令河流域水資源管理的主要特點(diǎn)在于憲法授權(quán)，從水資源管理延伸至土地與環(huán)境管理，并從地方政府職能中剝離出相應(yīng)的部分劃歸流域委員會(huì)進(jìn)行整體管理，實(shí)施跨流域調(diào)水工程，運(yùn)用市場(chǎng)手段開展水權(quán)交易。

4.密西西比河流域

密西西比河干流經(jīng)過美國10個(gè)州，流域覆蓋美國31個(gè)州和加拿大兩個(gè)省的全部或部分地區(qū)。作為世界第四大河，密西西比河涉及多層次的、廣泛的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)利益，在利益沖突中經(jīng)歷了200多年的協(xié)調(diào)與治理。密西西比河的治理體現(xiàn)了很強(qiáng)的政府主導(dǎo)性，公眾、社會(huì)和資本市場(chǎng)等市場(chǎng)手段也參與其中[11]：一是應(yīng)對(duì)洪災(zāi)威脅。主要措施是修建堤壩，1849—1850年出臺(tái)《沼澤地法案》（以土地?fù)Q資金，用于建設(shè)大壩），1879年成立密西西比河管委會(huì)（屬于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，實(shí)行預(yù)防式管理），1928年出臺(tái)《洪水控制法案》（引入泄洪區(qū)，加碼防洪工程），1974年修訂《聯(lián)邦賑災(zāi)法案》（防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃），1998年頒行《賑災(zāi)和應(yīng)急扶助法案》（強(qiáng)化防災(zāi)減災(zāi)預(yù)算）。但是1993年的洪災(zāi)和2005年的颶風(fēng)表明，靠“堵”的方法有局限性，從而開始考慮人類生產(chǎn)活動(dòng)從洪水區(qū)退出，把土地還給大自然。二是防治水污染。水污染表現(xiàn)為濕地消失、水質(zhì)惡化和富營(yíng)養(yǎng)化以及水利工程的不利影響等。主要措施是保護(hù)水質(zhì)，1972年頒布《清潔水法》（排污許可制度），1996年出臺(tái)《流域保護(hù)方法框架》（建立流域水環(huán)境管理的跨部門、跨地區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制），1997年成立密西西比河—墨西哥灣流域營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)工作組，開展專項(xiàng)國家行動(dòng)（2001年起分階段制訂減排目標(biāo)并實(shí)施管理），加強(qiáng)部門合作與資金投入，建立監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)體系（如2012年流域監(jiān)測(cè)協(xié)作項(xiàng)目），通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)減少污染源。三是提高航運(yùn)利益。航道、船閘、船隊(duì)標(biāo)準(zhǔn)化，提高航運(yùn)效率和設(shè)施維護(hù)能力。四是引導(dǎo)公眾參與。建立密西西比河流博物館，開展宣傳。五是提供技術(shù)和資金支持。建立維克斯堡水道實(shí)驗(yàn)站，開展相關(guān)研究，政府共投入巨資用于流域綜合治理。但是，密西西比河流域的環(huán)境問題還沒有得到完全解決，自然災(zāi)害和環(huán)境訴訟仍然不斷發(fā)生。

密西西比河流域的治理以政府為主導(dǎo)，成立專門機(jī)構(gòu)，動(dòng)員民眾參與，協(xié)調(diào)有關(guān)各方投入巨大的人力（如工程兵）、物力和財(cái)力，并認(rèn)識(shí)到人類活動(dòng)向環(huán)境利益讓步的必要性。

5.標(biāo)桿經(jīng)驗(yàn)借鑒

綜合上述四個(gè)標(biāo)桿的治理實(shí)踐，可從四個(gè)方面加以借鑒：一是組織保障。四個(gè)標(biāo)桿流域都成立了流域發(fā)展與治理的統(tǒng)籌、執(zhí)行和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，基于綠色發(fā)展目標(biāo)制定并動(dòng)態(tài)修訂公共政策，以合理分配和整合流域內(nèi)外的水、土地、人力、資金、技術(shù)和其他資源。二是綜合治理。綜合評(píng)估流域可持續(xù)發(fā)展的有利和不利因素（尤其是隱性因素）并積極加以應(yīng)對(duì)[12];統(tǒng)籌流域上、中、下游的產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是重點(diǎn)管控和集中治理中小企業(yè)、居民和農(nóng)牧漁業(yè)等污染源[13];加強(qiáng)綠色發(fā)展政策和技術(shù)研究，重視綜合防控，避免走“先污染、后治理”的路子;積極引導(dǎo)民眾參與綠色發(fā)展。三是利益整合。統(tǒng)籌流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局，有效解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)與綠色發(fā)展之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，尤其是上、中、下游之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾所導(dǎo)致的收入分配差距以及綜合治理成本的分?jǐn)偟葐栴}。四是利益協(xié)調(diào)。樹立正確的綠色發(fā)展理念是利益協(xié)調(diào)的重要前提[14]，既要統(tǒng)籌人類活動(dòng)利益與綠色發(fā)展利益，也要協(xié)調(diào)各經(jīng)濟(jì)主體之間的利益，必須通過有效的制度體系實(shí)現(xiàn)各方利益的協(xié)調(diào)利益協(xié)調(diào)包括國際層面、國家層面、流域?qū)用?、地方政府層面以及企業(yè)與個(gè)人層面等，其中國際層面協(xié)調(diào)的重心是資源分配和國際利益沖突等，國家層面協(xié)調(diào)的重心是組織機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)和綜合治理所需的要素資源等，流域?qū)用鎱f(xié)調(diào)的重心是產(chǎn)業(yè)布局、利益整合和綜合治理的成本分?jǐn)偟?，地方政府層面協(xié)調(diào)的重心是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和收入分配等，企業(yè)與個(gè)人層面的協(xié)調(diào)重點(diǎn)是社會(huì)責(zé)任、消費(fèi)行為與公眾參與等。 ，比如合理分配流域水資源，協(xié)調(diào)和處理灌溉、居民用水、航運(yùn)、電力等水資源需求之間的矛盾。

值得強(qiáng)調(diào)的是，資本主義國家及其政府受既得利益集團(tuán)和大資本家控制，公共制度通常反映的是資產(chǎn)階級(jí)的利益，同時(shí)分權(quán)制也帶來決策的緩慢和低效，因此其利益協(xié)調(diào)和整合具有局限性。而中國的社會(huì)主義性質(zhì)和民主集中制決策原則，有利于動(dòng)員和集中資源解決重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，可以更好地“以人為本”辦好綠色發(fā)展的大事，這是上述標(biāo)桿流域所無法具備的制度優(yōu)勢(shì)。因此，在協(xié)調(diào)流域綠色發(fā)展過程中的利益沖突時(shí)，要借鑒、但不應(yīng)局限于國際標(biāo)桿的經(jīng)驗(yàn)，更要在深入研究中國國情和區(qū)域特征的基礎(chǔ)上因地制宜地制定和實(shí)施有效的協(xié)調(diào)制度。

三、淮河流域綠色發(fā)展的利益沖突與協(xié)調(diào)制度

目前對(duì)淮河流域的范圍界定存在分歧，從地理學(xué)和水利管理看，水利部淮河水利委員會(huì)和淮河流域水資源保護(hù)局認(rèn)定的淮河流域包括湖北、河南、安徽、山東和江蘇5省的40個(gè)地（市）、181個(gè)縣（市、區(qū)），本文所指淮河流域亦是此范圍?；春恿饔虻谝划a(chǎn)業(yè)人均產(chǎn)值高于全國平均水平，造紙、印染、釀造、化工、電鍍、制藥等行業(yè)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率約為三分之一。以上市公司為例，根據(jù)國泰安金融數(shù)據(jù)庫（CSMAR）的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，淮河流域40個(gè)地級(jí)市共有上市公司211家，涉及47個(gè)行業(yè)（按中國證監(jiān)會(huì)2012年行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)）;其中11個(gè)行業(yè)（占23.4%）的79家上市公司（占37.44%）有明顯污染，其當(dāng)年?duì)I業(yè)收入總額為5 680億元（占36.55%）。淮河流域遭受污染的時(shí)間并不長(zhǎng)，1950年代淮河中上游主要河段的水可以直接飲用，1970年代末才開始逐漸被污染，直到1994年的水污染事件震驚國內(nèi)外。表2反映了在不同時(shí)期淮河流域綠色發(fā)展的主要利益沖突以及對(duì)應(yīng)的標(biāo)桿經(jīng)驗(yàn)。

1994年爆發(fā)大規(guī)模污染以來，淮河流域著手關(guān)停、整改重污染中小企業(yè)的同時(shí)，開展水污染治理國債專項(xiàng)治理（用于城市水污染處理、清淤等），規(guī)劃興建58座城市污水處理廠，并相繼出臺(tái)一系列公共政策或法律法規(guī)國家層面的相關(guān)政策法規(guī)主要包括：《淮河流域水污染防治暫行條例》（1995年），《淮河流域防洪規(guī)劃》（2009年），《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（2015年），《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（淮河流域綜合治理，2017年），《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》（水利部淮河水利委員會(huì)在淮河流域全面推進(jìn)河長(zhǎng)制，2017年），等等。近年來，各地也制定了一些因地制宜性的政策，具有代表性的有：《淮河流域綜合治理規(guī)劃綱要》（安徽，2012年），《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)綠色發(fā)展著力打造生態(tài)文明建設(shè)安徽樣板實(shí)施方案》（2016年），《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償實(shí)施辦法（試行）》（2013年），《江蘇省濕地保護(hù)條例》（2016年），《江蘇省河道管理?xiàng)l例》（2017年），《河南省2016年度藍(lán)天工程實(shí)施方案》，《河南省“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（2017年），《山東省“工業(yè)綠動(dòng)力”計(jì)劃實(shí)施方案》（2016年），《山東省低碳發(fā)展工作方案（2017—2020年）》（2017年），等等。 。但地方層面出臺(tái)的政策性文件大多仍以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基本目標(biāo)，沒有深入和針對(duì)性地剖析淮河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中不斷演變的利益沖突，因此對(duì)綠色發(fā)展過程中的利益協(xié)調(diào)的關(guān)注度不夠，尤其是沒有對(duì)綠色發(fā)展成本的分擔(dān)和收益的共享做出應(yīng)有的制度安排。與此同時(shí)，2010年《國務(wù)院關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》發(fā)布后，淮河流域主動(dòng)承接了一些東部地區(qū)和海外的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這既給淮河流域調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)帶來了機(jī)遇，同時(shí)也對(duì)綠色發(fā)展形成了新挑戰(zhàn)，需要通過制度創(chuàng)新進(jìn)行區(qū)域利益整合和協(xié)調(diào)。

針對(duì)表2中的現(xiàn)階段（2004年至今），通過國際對(duì)標(biāo)對(duì)淮河流域綠色發(fā)展中的主要利益沖突進(jìn)行具體分析，進(jìn)而依據(jù)外部性理論并按照利益沖突與協(xié)調(diào)研究范式[16]，從協(xié)調(diào)制度角度提出改進(jìn)方向（見表3）。

對(duì)標(biāo)國際流域綠色發(fā)展實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合淮河流域?qū)嶋H，提出如下建議：

第一，建立頂層管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌流域綠色發(fā)展，在從單一治理轉(zhuǎn)向綜合治理的同時(shí)也從單一協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向綜合協(xié)調(diào)。建議設(shè)立國家層面的淮河流域水環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展委員會(huì)，統(tǒng)合相關(guān)部門職能，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)淮河流域的城市與鄉(xiāng)村發(fā)展、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，動(dòng)員和支持各類社會(huì)組織和公眾參與淮河流域的綠色發(fā)展進(jìn)程。轉(zhuǎn)變治理方式，從單一的水利工程轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合的生態(tài)與社會(huì)工程;轉(zhuǎn)變利益協(xié)調(diào)方式，從單一的行政協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)向以依法協(xié)調(diào)為核心的行政、法律、經(jīng)濟(jì)（市場(chǎng)）和教育等綜合協(xié)調(diào);建立流域水環(huán)境信息及其他綠色發(fā)展相關(guān)信息的共享機(jī)制，為流域合作和利益協(xié)調(diào)提供信息支持。

第二，科學(xué)配置水資源和排污權(quán)，通過生態(tài)修復(fù)和生態(tài)補(bǔ)償促進(jìn)水源保護(hù)地和水土保持地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。按照公平、系統(tǒng)、可持續(xù)、有效和協(xié)調(diào)原則，在現(xiàn)有引江濟(jì)淮、淮水北調(diào)等跨流域調(diào)水工程和出山店水庫大壩等節(jié)約用水工程的基礎(chǔ)上，合理開發(fā)、分配和利用水資源;轉(zhuǎn)變水資源與排污權(quán)配置方式，借鑒水權(quán)交易、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化手段;優(yōu)先制訂水源保護(hù)地和水土保持地的生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，在流域內(nèi)部建立科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并積極通過發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)促進(jìn)保護(hù)地經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

公共管理職能沖突國家與地方管理職能沖突，部門職能重疊

、越位、缺位與錯(cuò)位持續(xù)的政府機(jī)構(gòu)改革設(shè)立統(tǒng)一的流域管理部門，科學(xué)配置管理職能（四個(gè)標(biāo)桿流域），流域治理設(shè)施民營(yíng)化和非政府公共組織（NGO）參與管理（多瑙河流域、密西西比河流域）統(tǒng)籌發(fā)展，提高治理效率，完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置注：水事沖突中，“單一沖突”指的是水權(quán)沖突（用水權(quán)和排澇權(quán)），“綜合沖突”指的是水資源開發(fā)配置與利用、水污染與水生態(tài)環(huán)境、水環(huán)境與水利工程、農(nóng)業(yè)漁業(yè)與航運(yùn)等人類生產(chǎn)活動(dòng)所引發(fā)的矛盾，“民間沖突”是以農(nóng)民為主的沖突（主因是水資源矛盾），“政府間沖突”是地方政府之間的利益沖突（主因是水事權(quán)益矛盾）。

第三，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，建立合理的流域綠色發(fā)展成本分擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。統(tǒng)籌淮河流域上、中、下游產(chǎn)業(yè)分工與布局：上游建立水源地保護(hù)區(qū)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè);中游建設(shè)新型輕工業(yè)基地，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè);在下游適度發(fā)展重工業(yè)的同時(shí)，重視研發(fā)、引進(jìn)和采用節(jié)能和環(huán)保技術(shù)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，規(guī)劃和建設(shè)一批新型特色城鎮(zhèn)，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。根據(jù)流域內(nèi)部與外部的區(qū)域功能定位與發(fā)展差異，測(cè)算流域環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的成本，通過國家牽頭的省際協(xié)商，在中央政府和流域各級(jí)地方政府之間分階段分擔(dān)成本。此外，要重視利用市場(chǎng)化手段鼓勵(lì)民間力量參與流域治理和綠色發(fā)展，共擔(dān)綠色發(fā)展成本，如通過政府和社會(huì)資本合作（PPP）建立污水處理設(shè)施，或者對(duì)已有污水處理設(shè)施民營(yíng)化，減少公共資源占用，提高綠色治理效率。

第四，深化分配制度改革，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，使全社會(huì)共享流域綠色發(fā)展成果。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境（保障整體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展）而犧牲自身更快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理應(yīng)得到相應(yīng)補(bǔ)償，因此需要建立覆蓋全流域的分配調(diào)節(jié)機(jī)制，以全面調(diào)動(dòng)上、中、下游保護(hù)流域環(huán)境、共同發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)和共享綠色生活的積極性;要完善國家與流域間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，也要建立流域內(nèi)省際（市際、縣際）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制（包括受益地向犧牲地進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付、加害地向受害地轉(zhuǎn)移支付等），使各經(jīng)濟(jì)主體共享綠色發(fā)展成果。

第五，完善考核和評(píng)價(jià)機(jī)制，破除GDP崇拜，保障綠色發(fā)展。一是明確淮河流域綠色發(fā)展的責(zé)任主體，不僅應(yīng)涵蓋流域內(nèi)的地方政府、企業(yè)及相關(guān)組織和個(gè)人，也應(yīng)包括中央政府的相關(guān)職能部門。二是明確界定考核者與被考核者的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，統(tǒng)一的流域管理機(jī)構(gòu)既是考核者（考核地方政府、企業(yè)等），也是被考核者（接受全國人大等國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督與考評(píng)）。三是改進(jìn)考核內(nèi)容，提倡綠色GDP，破除唯GDP論，把流域綠色發(fā)展及其協(xié)調(diào)機(jī)制和效果納入政績(jī)考核范圍。四是采用科學(xué)的考核評(píng)價(jià)方法。國家發(fā)展改革委等2016年制定了《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》，針對(duì)的是省級(jí)以下各級(jí)地方政府，應(yīng)進(jìn)一步建立和完善對(duì)其他責(zé)任主體的考評(píng)機(jī)制，如制定企業(yè)綠色發(fā)展指數(shù)、區(qū)域綠色發(fā)展指數(shù)以及個(gè)人綠色行為指數(shù)等。

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