王 穎 中國(guó)信息通信研究院產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃研究所助理工程師

羅珞珈 中國(guó)信息通信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所助理工程師

1 我國(guó)騷擾電話整體概況

1.1 騷擾電話情況嚴(yán)重，群眾不堪其擾

中國(guó)的信息通信技術(shù)經(jīng)歷了跨越式的發(fā)展階段。隨著電信普遍服務(wù)、提速降費(fèi)等政策的推進(jìn)，信息通信技術(shù)不斷推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人民生活質(zhì)量，與此同時(shí)也為人們的生活增加了潛在風(fēng)險(xiǎn)。例如，電話營(yíng)銷已成為商家推廣業(yè)務(wù)、吸引客戶的重要手段，性價(jià)比高、推廣范圍大，在商業(yè)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，從而滋生了大量騷擾電話問題，讓人民群眾不堪其擾。

截至2018年8月底，12321網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息舉報(bào)受理中心受理用戶關(guān)于涉嫌騷擾電話的舉報(bào)共計(jì)37余萬件次，整體呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。其中內(nèi)容為貸款理財(cái)類、房產(chǎn)中介類、股票證券類等商業(yè)營(yíng)銷類占比六成；涉嫌違法犯罪類占比近三成；“呼死你”、“響一聲就掛”等惡意騷擾類占比一成。

1.2 騷擾電話已形成“灰色”產(chǎn)業(yè)鏈

目前，騷擾電話形成了極具規(guī)模的“灰色”產(chǎn)業(yè)鏈，主要由以下三部分構(gòu)成：第一部分是騷擾電話的需求者，由電話營(yíng)銷的商家、惡意騷擾者和違法犯罪分子構(gòu)成。第二部分是電話撥打者，細(xì)分為兩類，第一類是騷擾電話的需求者，直接通過點(diǎn)對(duì)點(diǎn)撥打、中繼線撥打、專線撥打以及碼號(hào)業(yè)務(wù)撥打等形式對(duì)用戶進(jìn)行騷擾；第二類撥打者可能是受接需求者委托的呼叫平臺(tái)和呼叫軟件，由于具有天然的撥打騷擾電話的優(yōu)勢(shì)，并能從需求者處獲取高額收益，部分呼叫平臺(tái)和呼叫軟件成為了騷擾電話的撥打者。在一些搜索引擎、信息發(fā)布平臺(tái)和移動(dòng)應(yīng)用商店里可以搜到大量經(jīng)營(yíng)呼叫業(yè)務(wù)的平臺(tái)和軟件。第三部分是用戶個(gè)人信息收集者，收集者可為廣告主提供用戶群體分析業(yè)務(wù)，從而提供精準(zhǔn)營(yíng)銷。該鏈條涉及“商業(yè)需求旺盛、精準(zhǔn)信息獲取、主動(dòng)營(yíng)銷擾民、線下交易達(dá)成”等四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)緊密銜接形成閉環(huán)，相互推動(dòng)愈演愈烈。

1.3 我國(guó)政府高度重視，著力整治騷擾電話

國(guó)務(wù)院對(duì)騷擾電話治理工作高度重視。為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院相關(guān)部署要求，著力整治騷擾電話擾民問題，切實(shí)凈化通信服務(wù)環(huán)境，工信部會(huì)同最高法、最高檢、教育部、公安部、司法部、人力資源社會(huì)保障部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、文化旅游部、衛(wèi)生健康委、市場(chǎng)監(jiān)管總局、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等部門，制定了《綜合整治騷擾電話專項(xiàng)行動(dòng)方案》，自2018年7月起在全國(guó)范圍內(nèi)組織開展為期一年半的綜合整治騷擾電話專項(xiàng)行動(dòng)。工信部建立騷擾電話聯(lián)合行動(dòng)工作機(jī)制，強(qiáng)化各部門間溝通協(xié)作，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量和有利因素，推動(dòng)騷擾電話問題社會(huì)共治。

2 我國(guó)騷擾電話關(guān)鍵問題

2.1 各方認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，齊抓共管機(jī)制不明晰

一是騷擾電話源頭企業(yè)缺少統(tǒng)一管理。商業(yè)營(yíng)銷類的騷擾電話分類涉及到貸款理財(cái)、股票證券、房產(chǎn)中介、教育培訓(xùn)等多個(gè)行業(yè)，這些商家企業(yè)由銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、住建部、教育部等不同的行業(yè)主管部門進(jìn)行管理。各行業(yè)的發(fā)展需求不同，行業(yè)主管部門的管理標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。

二是齊抓共管機(jī)制尚不明晰。雖已制定《綜合整治騷擾電話專項(xiàng)行動(dòng)方案》，初步建立聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制和聯(lián)合懲戒機(jī)制，但相關(guān)行業(yè)主管部門對(duì)電話營(yíng)銷的合法性、是否需要整治規(guī)范以及如何規(guī)范等問題缺乏共識(shí)，各行業(yè)內(nèi)提升營(yíng)銷電話服務(wù)的整體水平、降低對(duì)用戶的騷擾問題亟待推動(dòng)落地。

2.2 法律法規(guī)待完善，群眾權(quán)益難維護(hù)

一是騷擾電話治理缺失專門立法?！吨腥A人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》《中華人民共和國(guó)電信條例》等法律法規(guī)中，雖有“未經(jīng)接受者同意或者請(qǐng)求，不得向其發(fā)送商業(yè)性電子信息”的原則性要求，但對(duì)“騷擾電話”尚無明確界定和專門立法，對(duì)騷擾電話綜合整治工作缺乏頂層指導(dǎo)和相應(yīng)罰則。專門立法缺失導(dǎo)致相關(guān)行業(yè)主管部門與公安、司法機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)邊界與協(xié)調(diào)銜接機(jī)制不明確，導(dǎo)致治理工作缺乏法治性、長(zhǎng)效性和體系性，落地執(zhí)行存在實(shí)際困難。

二是群眾在騷擾電話治理中屬于被動(dòng)參與。當(dāng)群眾遭受騷擾電話時(shí)，只能事后向相關(guān)部門進(jìn)行舉報(bào)投訴，不能在受到騷擾前明確謝絕，影響了大量電信用戶的通信服務(wù)體驗(yàn)。同時(shí)，在維護(hù)用戶權(quán)益方面，目前的法律法規(guī)并沒有納入懲罰性的賠償金，用戶不能針對(duì)騷擾的一方主張賠償?shù)臋?quán)利。

2.3 通信線路和碼號(hào)資源管理有待加強(qiáng)

一是基礎(chǔ)電信企業(yè)和移動(dòng)轉(zhuǎn)售企業(yè)用戶實(shí)名制要求落實(shí)不力，導(dǎo)致騷擾電話的違法犯罪成本低。社會(huì)代理渠道對(duì)新入網(wǎng)用戶的身份查驗(yàn)不嚴(yán)格，只要出示任何人身份證原件即可辦卡的現(xiàn)象較為常見，部分社會(huì)代理渠道存在非正常方式錄入身份證信息即可開卡的情況。

二是基礎(chǔ)電信企業(yè)對(duì)語(yǔ)音專線、互聯(lián)網(wǎng)專線、“95”/“96”/“400”號(hào)碼等通信資源管理不規(guī)范?；A(chǔ)電信企業(yè)在開通業(yè)務(wù)前，缺乏對(duì)業(yè)務(wù)辦理者的資質(zhì)和用途的準(zhǔn)入審核，合同約束不夠完善。在業(yè)務(wù)開展中，缺乏對(duì)語(yǔ)音專線的使用范圍，對(duì)號(hào)碼資源的使用用途等的嚴(yán)格事中監(jiān)管。由于個(gè)別基礎(chǔ)電信企業(yè)集團(tuán)公司對(duì)語(yǔ)音專線、互聯(lián)網(wǎng)專線、“95”/“96”/“400”號(hào)碼等通信資源管理尚未建立統(tǒng)一臺(tái)賬，溯源效率低，無法對(duì)有問題的業(yè)務(wù)辦理者進(jìn)行及時(shí)處置。

三是呼叫中心企業(yè)未嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任。缺少對(duì)開展外呼使用的語(yǔ)音專線和碼號(hào)資源進(jìn)行全面梳理；缺少對(duì)外呼行為、頻次以及時(shí)段的規(guī)范。

2.4 技術(shù)防范能力不強(qiáng)，無法有效攔截騷擾電話

一是商業(yè)營(yíng)銷類騷擾電話的通話特征與正常通信相似，語(yǔ)音內(nèi)容沒有文本記錄，有效識(shí)別和精準(zhǔn)攔截技術(shù)上有一定難度。對(duì)騷擾電話進(jìn)行監(jiān)測(cè)和攔截既可能影響用戶的正常通信，還涉及侵犯用戶隱私的法律風(fēng)險(xiǎn)，基礎(chǔ)電信企業(yè)無法對(duì)騷擾電話實(shí)施有效的監(jiān)測(cè)和攔截。

二是騷擾電話治理缺少?gòu)?qiáng)制性的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。由于點(diǎn)對(duì)點(diǎn)語(yǔ)音通信涉及用戶個(gè)人通信隱私，業(yè)內(nèi)無權(quán)留存錄音進(jìn)行舉證。目前，業(yè)內(nèi)尚未確立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)側(cè)騷擾電話判定和處置標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，導(dǎo)致基礎(chǔ)電信企業(yè)、呼叫中心企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等對(duì)騷擾電話的判定、取證和處置仍缺乏明確的依據(jù)，無法做到直接在網(wǎng)絡(luò)端進(jìn)行攔截。

2.5 “疏堵結(jié)合”治理模式尚待摸索

“疏堵結(jié)合”規(guī)范機(jī)制的核心思想是允許明確不希望接聽營(yíng)銷電話或接收營(yíng)銷短信的電信用戶在平臺(tái)注冊(cè)登記，有營(yíng)銷需要的企業(yè)和個(gè)人在向用戶發(fā)送營(yíng)銷短信或撥打營(yíng)銷電話前，應(yīng)確保撥打?qū)ο蟛辉凇笆岫陆Y(jié)合”登記的名單中。否則，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將對(duì)其違規(guī)營(yíng)銷行為進(jìn)行處置。用戶作為電話營(yíng)銷商業(yè)模式中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如被動(dòng)接收無用的商業(yè)信息則易引發(fā)投訴。對(duì)電話營(yíng)銷擾民問題，我國(guó)在制度設(shè)計(jì)上一直沿用了“堵”的思路，需借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，疏堵結(jié)合，既為廣大用戶提供必要的防擾保障，又能為確有需求的用戶提供精準(zhǔn)的商業(yè)信息。

3 我國(guó)騷擾電話對(duì)策建議

下一步，我國(guó)綜合整治騷擾電話應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從短期來看，應(yīng)加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，開展綜合整治騷擾電話專項(xiàng)行動(dòng)，突出分類管理和源頭治理，合力斬?cái)囹}擾電話灰色產(chǎn)業(yè)鏈。從長(zhǎng)期來看，應(yīng)要健全騷擾電話治理的法律法規(guī)制度保障，創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管體制機(jī)制，引導(dǎo)電話語(yǔ)音市場(chǎng)向良性健康方向發(fā)展。

3.1 著力規(guī)范重點(diǎn)行業(yè)商業(yè)營(yíng)銷行為

開展多部門聯(lián)合行動(dòng)方案，重點(diǎn)整頓規(guī)范貸款理財(cái)、保險(xiǎn)推銷、房產(chǎn)中介、教育培訓(xùn)、股票投資、人才招聘、婦幼保健、家政服務(wù)、旅游代辦等領(lǐng)域的商業(yè)營(yíng)銷行為。推動(dòng)各行業(yè)主管部門依職責(zé)分工負(fù)責(zé)，完善各行業(yè)電話營(yíng)銷管理規(guī)則和制度要求，加強(qiáng)相關(guān)企業(yè)和從業(yè)人員的管理，嚴(yán)格規(guī)范主動(dòng)電話營(yíng)銷行為。推動(dòng)建立各部門涉騷擾投訴舉報(bào)事項(xiàng)的分辦、核查、處置和曝光機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法主體責(zé)任，對(duì)經(jīng)警示仍繼續(xù)違規(guī)電話營(yíng)銷擾民的企業(yè)，依法予以處罰并曝光。情節(jié)嚴(yán)重的，納入失信企業(yè)名單，多部門聯(lián)合懲戒，合力遏制電話營(yíng)銷擾民問題。

3.2 嚴(yán)格通信線路和號(hào)碼資源管理

一是加強(qiáng)語(yǔ)音線路和碼號(hào)資源管理。各基礎(chǔ)電信企業(yè)按照“誰(shuí)接入誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)落地誰(shuí)管理”的原則，嚴(yán)格語(yǔ)音專線、互聯(lián)網(wǎng)專線、“95”/“96”/“400”等資源的用戶資質(zhì)審查，規(guī)范資源使用，全面掌握使用主體、接入位置、資源用途、允許傳送的主叫號(hào)碼等信息，定期排查語(yǔ)音專線、互聯(lián)網(wǎng)專線接入，杜絕違規(guī)使用線路資源的行為，嚴(yán)禁為非法經(jīng)營(yíng)、超范圍經(jīng)營(yíng)提供線路資源和業(yè)務(wù)接入。

二是嚴(yán)格臺(tái)賬管理和加強(qiáng)電話用戶合同約束。各基礎(chǔ)電信企業(yè)要統(tǒng)一建立集團(tuán)層面的語(yǔ)音專線、互聯(lián)網(wǎng)專線、“95”/“96”/“400”等資源的臺(tái)賬。建立動(dòng)態(tài)巡查更新機(jī)制，確保臺(tái)賬信息真實(shí)準(zhǔn)確，電信管理機(jī)構(gòu)可依法隨時(shí)查詢溯源。各基礎(chǔ)電信企業(yè)要完善合同管理，規(guī)范用戶通信行為，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)號(hào)碼使用從嚴(yán)管理。在合同中明確業(yè)務(wù)使用規(guī)范、用戶違約責(zé)任和相應(yīng)處罰措施，對(duì)撥打騷擾電話的用戶，應(yīng)依據(jù)協(xié)議約定進(jìn)行處置和違約責(zé)任追究，涉及違法違規(guī)的，要及時(shí)報(bào)相關(guān)主管部門。

三是全面規(guī)范營(yíng)銷外呼業(yè)務(wù)。呼叫中心企業(yè)要對(duì)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)、自營(yíng)和外包業(yè)務(wù)進(jìn)行全面規(guī)范，包括：業(yè)務(wù)名稱、業(yè)務(wù)委托主體、業(yè)務(wù)類型、外呼業(yè)務(wù)號(hào)碼、外呼對(duì)象和內(nèi)容以及具體聯(lián)系方式等。開展商業(yè)營(yíng)銷外呼的，應(yīng)當(dāng)征得用戶同意，建立用戶白名單并留存相關(guān)依據(jù)資料，規(guī)范外呼時(shí)段、行為等，不得對(duì)用戶正常生活造成影響。用戶明確表示拒絕后，不得繼續(xù)向其發(fā)起呼叫。

四是全面清理各類騷擾軟件。各互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)要全面清理網(wǎng)上“呼死你”等騷擾軟件和設(shè)備信息，切斷相關(guān)軟硬件推廣、銷售和使用渠道。

3.3 全面提升技術(shù)防范能力

一是強(qiáng)化主叫號(hào)碼鑒權(quán)和溯源能力?；A(chǔ)電信企業(yè)要嚴(yán)格規(guī)范企業(yè)客戶可以使用的號(hào)段范圍，嚴(yán)禁利用透?jìng)骷夹g(shù)虛擬主叫號(hào)碼或自行修改主叫號(hào)碼，對(duì)未通過鑒權(quán)的呼叫一律進(jìn)行攔截。要按照相關(guān)規(guī)定和時(shí)限要求，留存通信數(shù)據(jù)，配合做好通話溯源倒查工作。

二是提升騷擾電話攔截能力。基礎(chǔ)電信企業(yè)要加強(qiáng)騷擾電話攔截配套技術(shù)系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享能力建設(shè)，提升騷擾電話識(shí)別和攔截能力。要嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求，加強(qiáng)以“+86”開頭的虛假號(hào)碼境外來電攔截，做好不規(guī)范主叫號(hào)碼和“響一聲”、“呼死你”等騷擾電話的甄別和攔截。

三是增強(qiáng)騷擾電話提醒和預(yù)警能力?；A(chǔ)電信企業(yè)、移動(dòng)轉(zhuǎn)售企業(yè)、相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)應(yīng)通過短信、閃信、應(yīng)用軟件等方式為手機(jī)提供疑似騷擾電話標(biāo)注、攔截和風(fēng)險(xiǎn)防控警示服務(wù)。

3.4 鼓勵(lì)社會(huì)共治，探索梳堵結(jié)合

一是探索建立商業(yè)營(yíng)銷電話綜合管理平臺(tái)，分類管理商業(yè)信息，精確匹配用戶需求，探索梳堵結(jié)合的治理模式和長(zhǎng)效機(jī)制。

二是加強(qiáng)騷擾電話治理行業(yè)自律體系建設(shè)。鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方組織聯(lián)合基礎(chǔ)電信企業(yè)、移動(dòng)轉(zhuǎn)售企業(yè)、呼叫中心企業(yè)，推動(dòng)話音業(yè)務(wù)規(guī)范、技術(shù)手段防控、關(guān)鍵數(shù)據(jù)共享、營(yíng)銷業(yè)務(wù)服務(wù)規(guī)范，出臺(tái)營(yíng)銷電話規(guī)范等自律公約。

三是暢通用戶舉報(bào)渠道，做好用戶舉報(bào)受理及核查處理工作。加強(qiáng)騷擾電話問題責(zé)任追究，對(duì)舉報(bào)投訴、違法違規(guī)問題要追根溯源，有案必查，查實(shí)必罰。

四是定期發(fā)布“騷擾電話舉報(bào)情況盤點(diǎn)”。對(duì)騷擾電話嚴(yán)重行業(yè)和商家進(jìn)行曝光，利用新聞媒體加強(qiáng)監(jiān)督，提高公眾參與和防范意識(shí)，形成政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督的良好局面。

3.5 加強(qiáng)法制建設(shè)，打擊違法犯罪

一是推動(dòng)各相關(guān)部門在利用好現(xiàn)有法規(guī)法條的同時(shí)，逐步完善綜合整治騷擾電話相關(guān)法律規(guī)章。推動(dòng)專門立法，明確市場(chǎng)主體的責(zé)任與義務(wù)，明確主管部門職責(zé)和處罰權(quán)限。

二是加強(qiáng)信用體系建設(shè)，將違法違規(guī)行為列入相關(guān)信用記錄。有關(guān)企業(yè)的行政處罰、抽查檢查結(jié)果、嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單等信息通過國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)歸集，記于企業(yè)名下并依法向社會(huì)公示。

三是利用現(xiàn)有國(guó)務(wù)院打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪工作部際聯(lián)席會(huì)議的相關(guān)工作機(jī)制，推動(dòng)集中查處一批涉違法犯罪、惡意騷擾類電話典型案件。依法嚴(yán)懲涉案企業(yè)和人員，嚴(yán)厲打擊非法獲取用戶信息的行為。