顧葉華

（蘇交科集團(tuán)股份有限公司，南京 210019）

2011—2017年，全國私家車總量從7 326.79萬輛增長到18 129萬輛，年均增長率24.58%，隨著收入水平的提高、生活節(jié)奏的加快以及人們出行需求的多元化，“私家車”逐漸成為人們生活的“必需品”，汽車保有量將保持高速增長。大量的車輛將不斷涌向道路，進(jìn)入城區(qū)，致使城市交通擁堵不斷惡化。相對于車輛的持續(xù)增長，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)公共資源功能疏解是一個(gè)步步遞進(jìn)的較長過程，由此必然形成“舊帳未還，又欠新帳”的局面。

1 擁堵現(xiàn)狀

中國交通部發(fā)表的數(shù)據(jù)顯示，交通擁堵帶來的經(jīng)濟(jì)損失占城市人口可支配收入的20%，相當(dāng)于每年國內(nèi)生產(chǎn)總值損失5%～8%，每年達(dá)2 500億元；中國科學(xué)院研究成果表明，北京、上海等全國15個(gè)大城市中發(fā)生的交通擁堵，每天的相關(guān)處理費(fèi)用可達(dá)10億元。

近年交通擁堵呈現(xiàn)“蔓延”的態(tài)勢，主要體現(xiàn)在以下三方面。

（1）區(qū)域蔓延：發(fā)達(dá)城市向欠發(fā)達(dá)城市蔓延、大城市向小城市蔓延，濟(jì)南、哈爾濱、杭州、大連4大二線城市擁堵指數(shù)紛紛超過一線城市，躍入全國擁堵排名前5名。

（2）空間蔓延：隨著城市的發(fā)展，老城區(qū)擁堵加劇，新城區(qū)交通環(huán)境不斷惡化，擁堵由老城區(qū)、中心城區(qū)向城鄉(xiāng)結(jié)合部蔓延，之前的擁堵點(diǎn)向擁堵路段、甚至是擁堵區(qū)域發(fā)展，不斷惡化[1]。

（3）時(shí)間蔓延：出行高峰擁堵時(shí)間延長，擁堵常態(tài)化，月?lián)矶绿鞌?shù)上升、重點(diǎn)擁堵路段增多、且擁堵的恢復(fù)時(shí)間延長。以江蘇省南京市為例，平均月?lián)矶绿鞌?shù)11 d，重點(diǎn)路段月?lián)矶绿鞌?shù)大于20 d，主要道路的擁堵恢復(fù)時(shí)間為61 min，重點(diǎn)路段的擁堵恢復(fù)時(shí)間需要90 min以上，主要集中在大橋北路、應(yīng)天高架、長江大橋、內(nèi)環(huán)東線等路段。

2 擁堵原因及機(jī)理分析

我國許多城市交通擁堵最主要的原因在于城鎮(zhèn)化進(jìn)程特別快，機(jī)動(dòng)化發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)期。

2.1 擁堵原因

2.1.1 客觀原因

（1）交通需求增加

隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量人口向城鎮(zhèn)遷移，人口更加集中，交通需求規(guī)模擴(kuò)大，對城市交通供給的規(guī)模及效率提出新的挑戰(zhàn)。以江蘇省為例，“十二五”期間，城鎮(zhèn)化率由65%發(fā)展到80%，未來十幾年，將有2 000多萬人口進(jìn)入城市，且千人小汽車擁有率將從118 veh/千人發(fā)展到200 veh/千人。人口的增加、小汽車擁有率的增加以及出行次數(shù)的增加，產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，對城市交通形成巨大沖擊。

（2）被動(dòng)規(guī)劃，規(guī)劃不協(xié)同

城市交通治理與城市土地利用結(jié)構(gòu)、城市發(fā)展規(guī)劃、房地產(chǎn)市場情況和產(chǎn)業(yè)布局等密不可分，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出交通部門本身，甚至與城市景觀設(shè)計(jì)和步行空間緊密相關(guān)。

城市規(guī)劃是城市交通規(guī)劃的上位規(guī)劃，確定了城市每片土地的利用性質(zhì)，決定了城市空間布局，這也就確定了城市交通的OD分布，由于城市規(guī)劃在交通方面專業(yè)性較薄弱，交通方面的問題由交通專項(xiàng)規(guī)劃解決落實(shí)。交通專項(xiàng)規(guī)劃主要依托于城市規(guī)劃，在時(shí)間上一般滯后于城市規(guī)劃。目前，城市交通規(guī)劃沒有對城市規(guī)劃形成完善的反饋協(xié)調(diào)機(jī)制，從某種意義上講，城市交通規(guī)劃受制于城市規(guī)劃[2-4]。

（3）條塊分割的管理體系

從政府角度來說，發(fā)展公共交通和解決道路擁堵不單單是交通局的任務(wù)，還涉及土地管理部門、城市規(guī)劃部門和城市建設(shè)管理部門。同時(shí)，從運(yùn)營者角度來說， 在公交體系內(nèi)，常規(guī)公交、快速公交、地鐵、輕軌等各種交通模式的有效銜接和運(yùn)營，同樣需要由多個(gè)運(yùn)營商共同決定。

城市交通是一個(gè)典型的 “涉眾系統(tǒng)”，其管理需要各個(gè)相關(guān)部門的通力合作。各個(gè)部門應(yīng)該明確自己的權(quán)責(zé)，并與相關(guān)部門建立及時(shí)高效的溝通反饋機(jī)制，避免后期實(shí)施過程中的“整改”。然而，在條塊分割的行政管理體制下，政府各部門往往只關(guān)注自身目標(biāo)，而不重視與其他部門建立相互協(xié)作和主動(dòng)配合的良好關(guān)系，這也就導(dǎo)致很多規(guī)劃最后很難落地[5]。

2.1.2 主觀原因

（1）城市道路設(shè)施建設(shè)滯后

我國2012年開始實(shí)施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137—2011），要求城市建設(shè)用地中要拿出10%～30%用于城市交通設(shè)施建設(shè)，然而我國大多數(shù)城市的交通設(shè)施建設(shè)用地比例還難以達(dá)到其下限值，使得城市交通設(shè)施建設(shè)在用地安排上捉襟見肘。以城市建成區(qū)道路為例，北京城市道路面積（含步行和自行車道）占城六區(qū)面積7%，而紐約為23%、倫敦為16.1%、東京為16.2%。

《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB5022-95）要求城市道路網(wǎng)體系（或級配）結(jié)構(gòu)應(yīng)為塔形，即城市快速路、主干路、次干路和支路分別約占7%、16%、21%和56%，道路等級越高所占比例越低。當(dāng)今我國城市的發(fā)展越來越“大道化”，而沒有支路用以分流交通，道路級配不合理，不僅導(dǎo)致交通擁堵問題嚴(yán)重，而且導(dǎo)致一些重要功能的嚴(yán)重喪失。同時(shí)，由于大量“斷頭路”的存在，無法形成有效的交通循環(huán)，降低了交通運(yùn)行效率，加劇了交通擁堵。

（2）公共交通發(fā)展不到位

目前，國家推行“公交都市建設(shè)”，各城市都在推進(jìn)公共交通建設(shè)，公交的運(yùn)輸量呈現(xiàn)上升趨勢。但公交分擔(dān)率仍然很低，主要是公交服務(wù)水平低（候車時(shí)間長、速度慢、換乘不方便）。主要原因是公交基礎(chǔ)設(shè)施缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，公交線路多頭管理，公交網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃不合理。介于公共交通的發(fā)展模式，不可能提供 “門到門”的服務(wù)，“最后一公里”成為公共交通發(fā)展的短板，大大降低了公共交通的吸引力。

（3）綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)有待加強(qiáng)

由于我國交通運(yùn)輸行政管理體制分割的原因，長期以來，我國各種運(yùn)輸方式大多只關(guān)注自身的發(fā)展，鐵路、民航、公路等運(yùn)輸方式和城市公共交通的客運(yùn)場站大多按照自身的發(fā)展要求各自規(guī)劃、分別建設(shè)、自成體系，戰(zhàn)場布局分散、相互之間缺乏有機(jī)聯(lián)系與銜接，許多客運(yùn)樞紐戰(zhàn)場的集疏運(yùn)體系不配套，綜合客運(yùn)樞紐功能不完善，服務(wù)水平低。

（4）道路接入管理不科學(xué)

大量的實(shí)踐數(shù)據(jù)都表明，出入口的布局與管理是影響道路實(shí)際通行能力和交通安全的重要因素，特別是在城市化地區(qū)，這一特點(diǎn)更為明顯。那么對于一些采用道路接入口管理手段的地區(qū)實(shí)踐表明，采用道路接入口管理，總體而言，道路事故可以減少30%～50%，通行能力可以提升25%～40%。在過去的20年里，美國投入了大量的人力物力研究道路出入口管理問題，全美交通運(yùn)輸研究委員會(huì)還專門成立了出入口管理分會(huì)，并且頒布了《道路出入口管理手冊》作為指導(dǎo)工作的意見。與國外發(fā)達(dá)地區(qū)相比，我國在規(guī)劃設(shè)計(jì)理念、研究設(shè)計(jì)精細(xì)化以及管理的規(guī)范化還存在不小差距。

2.2 擁堵機(jī)理

文章從方向、數(shù)量、分布、效能4個(gè)方面對城市交通擁堵的機(jī)理進(jìn)行分析。

（1）方向

主要是從交通規(guī)劃師與建筑師、景觀設(shè)計(jì)師等的規(guī)劃方向進(jìn)行分析。由于三者的專業(yè)敏感性以及所從事的業(yè)務(wù)目的不同，致使三者不能更全面地考慮規(guī)劃方案。在城市設(shè)計(jì)中，對作為運(yùn)動(dòng)通道的道路的處理方式，與對建筑和公共空間的處理方式之間產(chǎn)生了分裂，導(dǎo)致街道的各個(gè)元素的解構(gòu)和公共空間的處理方式之間產(chǎn)生了分裂。交通規(guī)劃把其規(guī)劃過程轉(zhuǎn)化為各種出行模型的計(jì)算。

（2）數(shù)量

主要是指供給數(shù)量的不平衡。老城區(qū)、中心城區(qū)有限的土地資源、有限的道路資源、有限的道路建設(shè)資金，難以應(yīng)對不斷增加的人口、不斷提高的服務(wù)品質(zhì)需求。

（3）分布

隨著城市房價(jià)的飆升，越來越多的人選擇在中心城區(qū)工作，在外圍城市居住。這種職居分離造成更多人需要出行、更多人需要長距離出行、更多人需要機(jī)動(dòng)化出行。

（4）效能

根據(jù)交通經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“唐斯定律”，新的道路供給會(huì)誘發(fā)新的交通需求，高峰時(shí)期城市通勤路段的車流量總是會(huì)上升到它的最大容量。因此，城市交通擁堵問題，重點(diǎn)在于需求管理。路網(wǎng)規(guī)模、道路級配、通達(dá)性、智能交通發(fā)展水平影響著供給效能，機(jī)動(dòng)車數(shù)量、出行方式、出行時(shí)間是影響需求規(guī)模的主要原因，需求的引導(dǎo)與供給效能的調(diào)節(jié)是保持交通平衡的重要方式。目前，兩方面都還有待提升。

3 治堵策略

3.1 規(guī)劃引導(dǎo)

重視土地利用和城市交通的一體化規(guī)劃，在城市總體規(guī)劃或城市土地利用規(guī)劃以及城市新區(qū)、新城的規(guī)劃建設(shè)過程中，借鑒以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式等先進(jìn)理念，強(qiáng)調(diào)土地利用與城市交通的協(xié)調(diào)，積極鼓勵(lì)多功能、混合開發(fā)建設(shè)模式，促進(jìn)就業(yè)、居住、商業(yè)等多種功能的合理集中布局和相互平衡，以降低交通需求強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)城市交通由傳統(tǒng)的“被動(dòng)適應(yīng)型”向“主動(dòng)誘導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，加強(qiáng)城市交通規(guī)劃的實(shí)施管理和落實(shí)交通影響評價(jià)制度，確保規(guī)劃引領(lǐng)效果的實(shí)現(xiàn)。

3.2 需求管控

（1）出行時(shí)空管理

在出行時(shí)間方面，引導(dǎo)公眾合理選擇出行時(shí)間，緩解城市交通供需的時(shí)段性失衡。例如，采用錯(cuò)時(shí)上下班、彈性工作制、輪休制度等“削峰”手段，提高道路資源的利用效率，緩解公共交通運(yùn)力緊張。在出行空間方面，引導(dǎo)公眾科學(xué)安排出行路徑，緩解城市交通供需的區(qū)域性矛盾。一方面，充分利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、車路協(xié)同等技術(shù)，開展路網(wǎng)運(yùn)行動(dòng)態(tài)分析，加大對公眾交通行為數(shù)據(jù)的挖掘和運(yùn)用，推動(dòng)城市交通運(yùn)行監(jiān)測由被動(dòng)監(jiān)測向主動(dòng)預(yù)判轉(zhuǎn)變；另一方面，完善出行信息服務(wù)，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+城市交通”戰(zhàn)略，推動(dòng)智慧型城市交通綜合出行信息服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)對交通擁堵的實(shí)時(shí)掌控和動(dòng)態(tài)疏導(dǎo)。

（2）出行方式管理

①加強(qiáng)對私人小汽車出行管理。各地根據(jù)實(shí)際情況，因地制宜地采取多種措施，降低機(jī)動(dòng)車使用強(qiáng)度，有效控制機(jī)動(dòng)車過快增長的勢頭。例如，在車輛擁有方面，包括拍賣新增機(jī)動(dòng)車號牌、提高車輛牌照稅費(fèi)等政策；在車輛使用方面，包括征收使用稅費(fèi)、實(shí)施擁堵收費(fèi)等政策。②加強(qiáng)停車管理。充分發(fā)揮停車“以靜制動(dòng)”的政策杠桿作用，對中心城區(qū)實(shí)行分區(qū)域、分時(shí)段、分標(biāo)準(zhǔn)的差別化停車收費(fèi)政策，有效調(diào)節(jié)交通流量的時(shí)空分布，鼓勵(lì)出行者停車換乘公共交通進(jìn)入中心區(qū)域。③培育“低碳交通、綠色出行”的城市交通文化。積極開展宣傳教育活動(dòng)，引導(dǎo)社會(huì)公眾優(yōu)先采用步行、自行車、公共交通等綠色交通方式出行。

3.3 提高效能

加快城市綜合交通體系建設(shè)。

（1）加快城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。微處著手，消除交通瓶頸，對部分交叉口、路段進(jìn)行改善設(shè)計(jì)，對區(qū)域路網(wǎng)進(jìn)行組織優(yōu)化，提高通行能力。大力推動(dòng)公交優(yōu)先發(fā)展，重點(diǎn)加快建設(shè)與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)的城市軌道、快速公交、有軌電車等大容量公共交通系統(tǒng)。

（2）加強(qiáng)對現(xiàn)有道路的合理化改造，完善道路微循環(huán)系統(tǒng)。例如，改造道路交叉口，實(shí)施渠化路口改造，優(yōu)化交通信號燈，實(shí)施綠波控制，合理限制車輛左轉(zhuǎn)或掉頭，提高路口通行效率；設(shè)置潮汐車道調(diào)節(jié)早晚高峰不同出行方向的交通服務(wù)能力；將雙向車道改為單行道，提高道路通行適應(yīng)能力等。

（3）提高效益，完善城市交通投融資機(jī)制。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共交通投資、建設(shè)和經(jīng)營，研究制定城市交通領(lǐng)域社會(huì)資本與政府合作指導(dǎo)意見，通過市場競爭，實(shí)現(xiàn)城市交通資源的優(yōu)化配置。

4 結(jié)論與建議

面對日益嚴(yán)峻的交通擁堵形式，應(yīng)快速轉(zhuǎn)變交通規(guī)劃的地位，實(shí)現(xiàn)協(xié)同規(guī)劃，由“被動(dòng)適應(yīng)型”向“主動(dòng)誘導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變，由藍(lán)圖規(guī)劃向過程規(guī)劃轉(zhuǎn)變，做優(yōu)增量，盤活存量，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善路網(wǎng)微循環(huán)，提高道路運(yùn)輸效能，大力發(fā)展公共交通，完善慢行交通，打造“公交+慢行”出行模式，提高運(yùn)輸效率?？刂茩C(jī)動(dòng)車增長勢頭。充分利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、車路協(xié)同等技術(shù)，推動(dòng)城市交通運(yùn)行監(jiān)測由被動(dòng)監(jiān)測向主動(dòng)預(yù)判轉(zhuǎn)變。

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