張芳榮，孫志征，李太英，陶長城，孫德武，張力，鄢桂華

（1.河南省信陽市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，信陽 464000；2.信陽師范學(xué)院法與社會學(xué)院，信陽 464000；3.河南省信陽市畜牧工作站，信陽 464000）

1 綜合執(zhí)法的定義及其在全面依法治國中的定位

畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法是畜牧獸醫(yī)主管機關(guān)將其依法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定實施的行政處罰權(quán)通過法定的方式交由畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一承辦行使的行為。畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法綜合的是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，綜合執(zhí)法職能承辦者是畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機構(gòu)，權(quán)力的最終責(zé)任主體是法定的各級畜牧獸醫(yī)主管行政部門，而行政監(jiān)督、行政檢查、行政許可仍由原法定機關(guān)承擔(dān)行使，由此可見，農(nóng)業(yè)部推行的綜合執(zhí)法是狹義上的綜合執(zhí)法，即可等同于《行政處罰法》上規(guī)定的行政處罰。當(dāng)然具體行使行政執(zhí)法（行政處罰）職能的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)還要負責(zé)《動物防疫法》授權(quán)開展的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，動物衛(wèi)生監(jiān)督是地方動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的本職工作和法定職責(zé)，為了便于梳理畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的關(guān)系，筆者把動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法放置到綜合執(zhí)法的序列中進行討論。2008年農(nóng)業(yè)部印發(fā)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于全面加強農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法扎實推進綜合執(zhí)法的意見》（農(nóng)征發(fā)[2018]2號），穩(wěn)步推行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，從畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的角度審視，目標(biāo)是要建立一支專業(yè)化、高效化的畜牧獸醫(yī)執(zhí)法隊伍，最終實現(xiàn)“依法治牧、執(zhí)法為民”的目的。2013年中共中央《全面推進依法治國若干重大問題決定》規(guī)定，根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法資源，重點在食品藥品安全、農(nóng)林水利等領(lǐng)域內(nèi)推進綜合執(zhí)法[1]。決定作出了“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的宏觀部署，畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法當(dāng)然置身于推進全面依法治國的進程中，因此綜合執(zhí)法工作被賦予了新的時代內(nèi)涵，畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員是踐行依法行政的基本力量，是決定法治政府如期建成的先鋒隊和生力軍，執(zhí)法人員更應(yīng)該負荷新時代的擔(dān)當(dāng)，在習(xí)近平中國特色社會主義思想的指引下，依法積極行政，自覺成為實施法律的模范標(biāo)兵。

2 畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法中動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的幾個問題探討

2.1 動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的定性

從現(xiàn)實的情況來看，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)是依法成立的具有法人獨立地位的、隸屬于本級畜牧獸醫(yī)主管部門領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)單位?！秳游锓酪叻?》第八條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府設(shè)立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依照本法規(guī)定，負責(zé)動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動物防疫監(jiān)督執(zhí)法工作?！睆谋疽?guī)定窺見，在行政組織法層面上，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)由相應(yīng)的地方人民政府設(shè)立，應(yīng)該受其設(shè)立的人民政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，但問題是，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)是本級畜牧獸醫(yī)主管部門直接領(lǐng)導(dǎo)的二級機構(gòu)，從這點看出，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)行承辦畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作，是沒有條件的。

2.2 動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)作出的行政處罰行政相對人的復(fù)議途徑

據(jù)筆者了解，動物監(jiān)督機構(gòu)作出的行政處罰決定書，給予行政相對人的救濟途徑，規(guī)定的只能向主管動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的上一級畜牧獸醫(yī)主管部門申請行政復(fù)議，而不能向人民政府申請復(fù)議救濟[2]。《行政復(fù)議法》第二十五條以列舉的方式對海關(guān)、金融、外匯管理、國稅垂直管理的部門向上一級主管部門申請復(fù)議，對其他非垂直的機構(gòu)，法律給予行政相對人有2種救濟途徑，向本級人民政府申請行政復(fù)議和上一級主管部門申請行政復(fù)議，行政相對人法定復(fù)議權(quán)利是依法受保障的。從行政理論上看，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)是本級人民政府設(shè)立的職能機構(gòu)，依照《行政復(fù)議法》第十條二項的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向設(shè)立動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的人民政府申請復(fù)議。從現(xiàn)實看，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)隸屬于本級畜牧獸醫(yī)主管部門，是相對獨立的二級機構(gòu)，類似于稅務(wù)、公安等派出機構(gòu)，其開展動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，是以自己的名義作出的具體行政行為，因此依照《行政復(fù)議法》第十五條一款（二 ）項的規(guī)定，申請人復(fù)議機關(guān)應(yīng)是上一級畜牧獸醫(yī)主管部門或是本級人民政府下的畜牧獸醫(yī)主管部門。

2.3 動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法在畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法中的地位

廣義的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法主要包括動物、動物產(chǎn)品的檢疫、動物衛(wèi)生監(jiān)督管理、監(jiān)督執(zhí)法3個方面?！秳游锓酪叻ā返牧⒎康牡囊粋€重要方面是保護人體健康，《食品安全法》的立法目的是保障公眾身體健康和生命安全，不可否認的是，沒有畜產(chǎn)品的質(zhì)量安全，食品安全終將是一句空話，兩法在保障公眾人體健康方面是有共同焦點的，是體現(xiàn)“人民性”的，畜牧獸醫(yī)其他方面綜合類執(zhí)法的歸宿點也是人民的身體健康，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法蘊含了畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的根本目的，對于整個畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法而言是基礎(chǔ)性的地位。

3 畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的漸進性形式違法

習(xí)近平新時代中國特色主義思想提出了全面依法治國和一切為了人民的主題思想，畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法也應(yīng)該緊緊圍繞這一主題，依法行政，在全面依法治國進程中，行政合法是應(yīng)有之義，根據(jù)農(nóng)業(yè)部辦公廳《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于扎實推進基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的意見》（農(nóng)辦牧[2010]4號）的精神，畜牧獸醫(yī)主管部門要與畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機構(gòu)簽署書面委托，其依據(jù)是《行政處罰法》第十八條規(guī)定：“行政機關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以在法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。農(nóng)業(yè)部辦公廳意見的本旨是委托執(zhí)法須符合外在形式客觀要件，但是委托的本源依據(jù)還有賴于實體法律、法規(guī)、規(guī)章的明確授權(quán)，即是書面委托的合法是建立在規(guī)范明確規(guī)定之上的。2012年12月1日施行的《行政強制法》堵住了委托執(zhí)法，《行政強制法》第十七條規(guī)定：“行政強制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。行政強制措施不得委托?！睆男姓幜P的委托看，一般是包括行政強制措施的打包委托，強制措施是執(zhí)法的手段，行政處罰是執(zhí)法手段施行的結(jié)果，2012年12月1日以后，行政強制措施不得委托的禁止性規(guī)定堵住了所有的行政處罰委托，因為沒有行政強制措施的委托是不可以想象的，同時也與推行綜合執(zhí)法的初衷違背[3]。

4 畜牧獸醫(yī)執(zhí)法漸進性違法的扶正

《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第四條二款：“農(nóng)業(yè)行政主管部門依法設(shè)立的農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機構(gòu)具體承擔(dān)農(nóng)業(yè)行政處罰工作?！痹摋l款表明農(nóng)業(yè)行政（畜牧）一個部門承擔(dān)所有的行政處罰工作，這個規(guī)定符合推進綜合執(zhí)法的精神，契合了專業(yè)、高效、為民的執(zhí)法原則。該條第二款規(guī)定：“未設(shè)立農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機構(gòu)的，農(nóng)業(yè)行政主管部門根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托符合《行政處罰法》第十九條規(guī)定的農(nóng)業(yè)管理機構(gòu)實施行政處罰?！钡胤絼游镄l(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，當(dāng)然獨立地實施動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，其實施的動物衛(wèi)生監(jiān)督之外的其他類型的執(zhí)法，是職責(zé)的輻射與放大，基于地方（畜牧獸醫(yī)執(zhí)法機構(gòu)）畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機構(gòu)并不具有嚴(yán)格人事、管理意義上的獨立性，其身份也是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)與畜牧主管部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)與二級機構(gòu)的混合，其承擔(dān)辦理畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法類案件，可以也應(yīng)當(dāng)視為自己本身的職責(zé)。

從地方機構(gòu)現(xiàn)實組織而言，執(zhí)行畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作的綜合執(zhí)法機構(gòu)從未真正獨立過，其承辦畜牧獸醫(yī)行政處罰工作，并不定基于所謂的委托，而是作為內(nèi)設(shè)機構(gòu)行使自己的法定職責(zé)。由此畜牧獸醫(yī)執(zhí)法機構(gòu)在辦理畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法時，需要完成2個轉(zhuǎn)換：其身份是名義上獨立的執(zhí)法機構(gòu)向畜牧主管機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)轉(zhuǎn)換，執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法人員也向畜牧主管部門人員轉(zhuǎn)換，2個轉(zhuǎn)換完成，畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法便是名實相符的執(zhí)法，具體在細節(jié)上，執(zhí)法人員的工作證件上可標(biāo)注：“動物衛(wèi)生監(jiān)督所、某某畜牧局”如此才是依法行政，才能經(jīng)得住法理和現(xiàn)實檢驗。

[1] 王方明．如何依法推進基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作[J]．鄉(xiāng)村科技，2016（24）：27．

[2] 蘇書科．扎實推進基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作[J]．農(nóng)技服務(wù)，2017（15）：128．

[3] 萬思敬．加強依法行政能力，提高畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法水平的建議[J]．當(dāng)代畜牧，2013（2）：25-26．