徐繼華 王山水

（南京工業(yè)大學(xué) 江蘇省南京市 210000）

1 引言

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的不斷發(fā)展，尤其是快速城市化的發(fā)展的背景下，城鎮(zhèn)發(fā)展用地需求的不斷增加，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地矛盾不斷突出。本文通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一對(duì)策的介紹；掛鉤機(jī)制的簡(jiǎn)要分析，并提出部分引導(dǎo)措施。

2 增減掛鉤相關(guān)概述

相關(guān)概念明晰：

（1）城鄉(xiāng)建設(shè)用地

我國(guó)土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)系統(tǒng)中對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地這一概念沒(méi)有進(jìn)行明確的定義，但是有一些廣義的定義：即城鎮(zhèn)范圍之內(nèi)，能滿(mǎn)足建設(shè)需求的用地都可以算作城鄉(xiāng)建設(shè)用地。但是本文所涉及到的是一些狹義的定義：即城鄉(xiāng)建設(shè)用地包括城市建設(shè)用地和建制鎮(zhèn)建設(shè)用地；農(nóng)村集體建設(shè)用地（農(nóng)村宅基地）。

（2）城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

2008年國(guó)土資源部發(fā)布的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國(guó)土資發(fā)【2008】138號(hào)）文件中就對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一機(jī)制的概念進(jìn)行了明確的界定：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是通過(guò)土地利用總體規(guī)劃將一些擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)。通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等一系列措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積的平衡的基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)耕地有效面積的增加，耕地質(zhì)量的提高，通過(guò)節(jié)約集約利用建設(shè)用地，使城鄉(xiāng)建設(shè)用的更加合理化。

3 增減掛鉤機(jī)制分析

實(shí)踐機(jī)制分析：

（1）府際關(guān)系下增減掛鉤政策

分析政策背景及目標(biāo)可發(fā)現(xiàn)，因?yàn)槌鞘袛U(kuò)張其背后的利益訴求以及背后的社會(huì)因素太復(fù)雜，并不僅僅是簡(jiǎn)單的正確與否，所以住在這種情況下中央只能選擇一種折中的路線(xiàn)。保護(hù)地方土地財(cái)政的前提之下，通過(guò)執(zhí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一政策來(lái)約束地方土地違規(guī)現(xiàn)象。增減掛鉤政策自身就充滿(mǎn)了府際關(guān)系之間的博弈，于中央而言，制定制度是的不周全不嚴(yán)格等問(wèn)題，是中央對(duì)地方發(fā)展的政治發(fā)展因素；于地方政府而言，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤的出臺(tái)，代表了地方政府在尋求建設(shè)用地的增量以及土地財(cái)政收入之間有了一個(gè)平衡的媒介，和一個(gè)合法的發(fā)展空間。

（2）增減掛鉤政策的拆舊建新

拆舊建新實(shí)踐主要通過(guò)兩種方式：①并點(diǎn)插空式的拆舊建新。②集體拆遷、集體安置。第一種是通過(guò)政府引導(dǎo)，農(nóng)民自愿拆房，等到相應(yīng)的補(bǔ)貼之后搬到條件更好的住區(qū)。雖然充分尊重了農(nóng)民的意愿，但是執(zhí)行難度大，花費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)等一系列問(wèn)題。第二種避免了前者的尷尬，但是集體拆遷出現(xiàn)的問(wèn)題則是，利益主體訴求不同。不同農(nóng)民之間補(bǔ)償訴求有所不同。

不論是自愿拆遷搬遷，還是集體拆遷搬遷，關(guān)鍵在于農(nóng)民參與的積極性。不同的地方，不同的政府，不同的習(xí)俗都決定了這一政策實(shí)施的可行程度，對(duì)于拆舊建新，不僅僅只是農(nóng)民的主體問(wèn)題，其中還包含了社會(huì)，政府的責(zé)任在里面。所以實(shí)施好這一政策仍處于觀察之中。

（3）城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在問(wèn)題

①掛鉤政策的理解有所偏差

一方面有些地方對(duì)增減掛鉤工作認(rèn)識(shí)不夠全面，對(duì)其所能起到的作用認(rèn)識(shí)不到位，因此對(duì)于這一政策的實(shí)施的有效性值得討論。還有一些地方只注重經(jīng)濟(jì)效益，不顧其他忽略了生態(tài)建設(shè)，人文建設(shè)等方面。還有另外一些對(duì)指標(biāo)的注重，對(duì)實(shí)施管理方面輕視，造成建設(shè)用地增減掛鉤與土地利用規(guī)劃之間的脫節(jié)。而加大了后期實(shí)施的難度。

②農(nóng)民權(quán)益保障與安置難度較大

“掛鉤”項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中實(shí)施工作涉及的范圍大、情況復(fù)雜，而農(nóng)村居民點(diǎn)（宅基地）的拆遷及整理工作始終穿插在整個(gè)掛鉤項(xiàng)目的運(yùn)行過(guò)程中。這就證明了政府部門(mén)的責(zé)任比較繁雜。在開(kāi)展“掛鉤”工作之前，各級(jí)政府應(yīng)該考慮到：怎樣在實(shí)施拆遷的過(guò)程中使農(nóng)民的生活水平等到提高；農(nóng)民拆遷過(guò)程中農(nóng)民的安置問(wèn)題得到妥善的解決；以及拆遷安置的農(nóng)民轉(zhuǎn)移過(guò)程中轉(zhuǎn)化為市民的程度；安置居民生活質(zhì)量的提高也是一系列問(wèn)題的一個(gè)部分。

③鄉(xiāng)村規(guī)劃沒(méi)城市規(guī)劃完善

規(guī)劃是在土地整理使用過(guò)程中的關(guān)鍵性一步。優(yōu)秀的規(guī)劃可以使土地整理使用得到良好的實(shí)施效果，成為土地整理使用工作過(guò)程順利進(jìn)行的重要前題。但是，現(xiàn)在對(duì)于鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃沒(méi)有形成一套完善的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，大部分規(guī)劃都是針對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快鄉(xiāng)村規(guī)劃也顯得尤為重要。所以對(duì)于鄉(xiāng)村目前缺乏規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題顯得尤為突出。

4 政策性引導(dǎo)

4.1 政府宏觀調(diào)控

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的意義就在于對(duì)于城鎮(zhèn)化加快過(guò)程中把鄉(xiāng)村沒(méi)有充分利用的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，從而使得拆舊地塊和耕地進(jìn)行合并，實(shí)現(xiàn)耕地有效面積的增加，質(zhì)量的提高，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加，節(jié)約土地的基礎(chǔ)之上使城鄉(xiāng)用地布局更加合理。

根據(jù)增減掛鉤的實(shí)施過(guò)程與指標(biāo)周轉(zhuǎn)的管理和使用，保障農(nóng)民集體權(quán)益、遵從農(nóng)民意愿、耕地有效面積增加、耕地質(zhì)量提高、因時(shí)因地制宜，做好可持續(xù)發(fā)展的原則下。政府做好一定的宏觀調(diào)控。對(duì)于運(yùn)行中秩序的維護(hù)、市場(chǎng)的公正、新農(nóng)村建設(shè)以及資源整合這些方面做到一個(gè)宏觀的分析調(diào)控。

4.2 多種制度模式的探索

在“掛鉤”之前，就有了“宅基地置換”，“重慶地票制度”等模式來(lái)應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的不斷減少，通過(guò)不同的方式來(lái)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，由此引發(fā)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的不斷加深、占用耕地現(xiàn)象不斷凸顯、農(nóng)村空心化等一系列問(wèn)題不斷出現(xiàn)。

對(duì)于這一系列問(wèn)題，不同的地方、不同的時(shí)期都提出了不同的做法，提供了不同的模式，但是在實(shí)行的過(guò)程中，都是要以耕地面積的不減少、耕地質(zhì)量的提高為大前提。所以在這一大前提不變的情況下實(shí)現(xiàn)多種制度模式的創(chuàng)新探索。

4.3 修改完善相關(guān)法律規(guī)定

通過(guò)“掛鉤”試點(diǎn)工作中遇到的法律法規(guī)的短缺障礙，為了完善以及實(shí)現(xiàn)“掛鉤”政策的實(shí)行以及推廣。加快制定與之相關(guān)的法律法規(guī)顯得尤為重要。使城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤審批、實(shí)施以及后期管理工作的規(guī)范化，指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在全國(guó)范圍之內(nèi)推廣。還為減少城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤市場(chǎng)奠定良好的根基。

通過(guò)完善相關(guān)法律法規(guī)使城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作得到法律的保障，使得農(nóng)民安拆遷安置工作有效進(jìn)行，在鄉(xiāng)村規(guī)劃這一領(lǐng)域得到規(guī)范。農(nóng)民權(quán)益能得到法律保障。

4.4 創(chuàng)新農(nóng)民權(quán)益維護(hù)策略

在農(nóng)村土地征用這一問(wèn)題上，可能開(kāi)發(fā)商做得比政府要更多：①開(kāi)發(fā)商在征地之前會(huì)做充分的市場(chǎng)調(diào)查。②對(duì)征收完的土地會(huì)進(jìn)行充分的開(kāi)發(fā)利用。在這一方面政府就應(yīng)該逐步提高學(xué)習(xí)的態(tài)度：①土地征用的補(bǔ)償問(wèn)題；②土地的共享利益機(jī)制；③對(duì)農(nóng)民的安置問(wèn)題進(jìn)行創(chuàng)新。重點(diǎn)是在征收完土地之后味道、農(nóng)民提供就業(yè)的崗位。

4.5 監(jiān)督檢查機(jī)制的加強(qiáng)

對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一政策進(jìn)行充分的宣傳，提高群眾參與的積極性，監(jiān)督這一項(xiàng)政策的實(shí)施性。在保證這一政策能充分實(shí)施的基礎(chǔ)之上實(shí)行后期管理的規(guī)范化。堅(jiān)決杜絕出現(xiàn)違背城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減不平衡、濫用指標(biāo)、占優(yōu)補(bǔ)劣等問(wèn)題出現(xiàn)。指標(biāo)的合理分配也是實(shí)施機(jī)制中需要考慮的問(wèn)題。

5 結(jié)語(yǔ)

筆者以為，增減掛鉤政策應(yīng)該能直面農(nóng)民在生產(chǎn)生活所需要的基本公共問(wèn)題。擺在面前的就有三大問(wèn)題：農(nóng)民居住環(huán)境的問(wèn)題；農(nóng)民生產(chǎn)收益的問(wèn)題；農(nóng)民退出宅基地后續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。怎樣改善居住環(huán)境，提高農(nóng)民基本的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保持農(nóng)民生活的收益在不減少的基礎(chǔ)上能更加的便于種植等一系列基礎(chǔ)性問(wèn)題是政策實(shí)施的關(guān)鍵所在。

通過(guò)增減掛鉤這一項(xiàng)政策，順勢(shì)彌補(bǔ)鄉(xiāng)村規(guī)劃的空白，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，促使農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。政府、社會(huì)、鄉(xiāng)村作為增減掛鉤的主體，應(yīng)該積極充分的參與到這一項(xiàng)政策中去，促進(jìn)增減掛鉤政策的有效實(shí)施。

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